讲话特别程序

联合国在法律和实践中歧视妇女问题工作组完成对美国的访问

2015年12月11日

华盛顿特区（2015年12月11日）——由爱莲•泽林斯卡（Eleonora Zielinska）、弗兰西斯•莱迪（Frances Raday）和阿尔达•法西奥（Alda Facio）组成的专家组代表团对美国进行了为期十天的访问，他们在华盛顿特区举行了会议，也访问了阿拉巴马州、俄勒冈州和德克萨斯州，访问最后，弗兰西斯•莱迪作出了如下发言：

我们希望对美国政府邀请我们开展本次国家访问表示由衷的感谢。我们非常感谢所有的对话者、联邦和州级官员以及民间社会成员，包括与我们分享经验的妇女组织、从业者和妇女个人。

全球背景下的美国妇女

非常感谢美国对我们专家组的邀请，他们打开了一扇坦诚沟通美国妇女享有国际人权的良好做法和差距的大门。我们认可美国对于自由的承诺，自由女神正是女性和自由的象征。在全球背景下，美国是人均收入最高的世界领头经济体之一，然而美国妇女并没有获得其作为公民的正当地位。在美国，妇女在其公共和政治领域的任职率、经济和社会权利及其健康和安全保护的国际标准方面处于落后地位。

在2010年和2015年的普遍定期审议框架下，美国政府承诺批准《消除对妇女一切形式歧视公约》（CEDAW），但这一承诺至今尚未兑现。对于批准《消除对妇女一切形式歧视公约》的抗拒反映了社会中一个强势部门反对该公约制订妇女的国际平等人权。这种政治阻力也始终阻碍着通过平等权修订案的努力，因为修订案将加强美国宪法中的妇女平等权利。我们强烈促请批准《消除对妇女一切形式歧视公约》，并按照该公约的规定，在宪法中通过关于妇女平等权利和不歧视的内容。

美国是尚未批准《消除对妇女一切形式歧视公约》的七国之一。即使没有批准《消除对妇女一切形式歧视公约》，但公约中的许多标准已在《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》（1）和习惯国际法中根深蒂固，因此，这些标准也对美国具有约束力。但是，我们坦率地认为，批准《消除对妇女一切形式歧视公约》对于国家和国际层面而言都十分关键，这能够确认美国对于实现妇女在生活各个方面的实际平等的承诺。在国家层面，批准公约是为所有美国妇女提供《消除对妇女一切形式歧视公约》规定的权利和保护的重要措施。人们通常有一个误区，认为美国法律已经保障妇女享有所有这些权利和保护。然而，如普遍带薪产假、获得生育保健和政治选举中的平等机会等权利和保护仍然没有落实。

我们对城市支持《消除对妇女一切形式歧视公约》倡议（Cities for CEDAW）表示欢迎，它启动了将该公约所载原则融入地方层面的进程。这并不仅是这些城市中的男女的固有价值，也可以证明美国背景下的妇女国际人权标准的可持续性，同时也能作为其进一步推广的方法。

鉴于对《消除对妇女一切形式歧视公约》的抗拒，我们的访问尤为及时，目前，下一届总统大选某些候选人的政治言论中包含了一些前所未有的、对妇女充满敌意的陈规定型观念；某些联邦州出台的法律措施愈发严厉，限制了妇女实现生育权的渠道；妇女贫穷率增加、工资差距长期存在，就业愈加危险。

公共和政治生活

15位内阁成员中，有4位是女性。妇女占据了19.4%的国会席位，她们在国家立法机构中的任职率介于12.9%与46.2%之间，平均值为24.9%。这代表了美国妇女在立法机构中的任职率的最高水平。然而，这仅在全球排第72位。

根据数位对话者表示，妇女在选举政治职位的任职率偏低，部分原因是妇女在竞选筹款方面面临着更大的困难。在过去几十年中，金钱在政治选举中的作用大幅增加，而且彻底地改变了选举和政治参与的景象。妇女筹款困难的原因较为复杂。这主要是由于促进筹集资金的男性主导的政治人际网络的排他性导致的。其他隐含影响因素也包括媒体中的消极陈规定型和妇女的偏见形象，这对妇女筹款能力及其政治候选资格造成了负面影响。我们认为，称妇女拥有较少政治抱负的说法不应被认为与所有其他因素无关，因为这些肯定是遏制妇女政治参与的合理因素。我们的专家组将妇女在竞选筹集资金方面的客观困难视作妇女在政治任职机会的重要限制因素，并对最高法院消除竞选筹资的限制深表关切，因为它会导致这一情况恶化。一小部分州和城市已经开始采取公共筹资活动方案。有一种被支持者称为“清白的金钱，清白的选举”的方法，给予每位参选者固定数额的金钱。一些对话者指出，为了有效给予妇女平等的机会，必须对竞争私人资金作出限制。专家组鼓励一些志愿机构采取的措施，如宣传妇女候选人的艾米莉的名单（Emily's List）。我们希望回顾一点，依据国际人权法的要求，许多民主国家采用了临时特别措施，进而确保妇女在政治领域增加足够的任职率。

确保妇女能够长期进入投票站是至关重要的。目前，妇女的投票率高于男性。令专家组担心的是，选民身份法中出现了一些变化，例如在阿拉巴马州，该州法律增加了与选民身份相关的行政手续要求，对于婚后改名妇女尤其问题重重，法律还减少了投票中心，这将缩减贫困人民的选民登记和投票渠道，而他们中的大多数是妇女。相反，俄勒冈州使选民登记更加便利，开通邮件投票渠道，这是良好的做法。

在决定妇女有多大能力享有并行使法律赋予她们的权利方面，法庭发挥着核心作用。全球已经更多地意识到了司法部门中性别多样性和体恤性别的裁决的必要意义。在美国，女性法官的数量大幅增长，最高法院九名法官中有三名女性（2），在联邦法院和州立法院中的女法官人数也超过了三分之一。尽管女法官的存在并无法保证事实上的司法裁决是具有性别敏感性的，但是性别多样性仍然十分重要，女法官数量增加是一种良性趋势。女性当事人面临的一个严重问题就是获取法律救助的途径：免费的法律顾问和援助对贫困妇女来说并非是系统性的，而最穷困者获得的一部分法律援助据称质量极其不佳。此外，集体诉讼制度允许大量妇女针对大公司的歧视或伤害而得到补偿，但这种制度正在逐渐受到破坏。专家组建议妇女在庭审过程中的实质平等应得以重新审视和恢复，并且应当将所有人获得司法救助并享有充分的法律代理视为一项公民权利，必要时应予以公共资金资助。

经济与社会生活

全球经济危机对美国经济和社会权利的实现构成了一项重大挑战，并对妇女产生了深远的负面影响。正如其他几名联合国独立专家之前提到的，次级房贷市场将目标专指向穷人，尤其是贫穷妇女。随后刺激经济的政府政策导致了关键社会保障项目的支出削减，其中许多对妇女来说是必不可少的。这些削减对少数群体妇女和单身母亲来说造成的负面影响特别重大。

妇女构成了美国将近一半的劳动力，参与率为57.0%，并且是推动过去几十年美国经济增长的一项重要因素。此外，在职母亲承担了家庭收入的三分之二。令专家组感到忧虑的是，如此关键的妇女劳动力参与并未伴有与之相当的经济机会，并且令我们震惊的是，对孕妇、产后母亲和承担护理工作者在工作场所的住宿条件并没有强制性的标准，而这是国际人权法所要求的。

两性之间的收入差距为21%，影响着妇女一生的收入，助长了妇女的养老金贫穷状况。在过去十年中，在缩小差距方面并未有所提高。教育提高了妇女的收入，但是并未消除差距，实际上那些受教育程度最高的人收入差距是最大的。不同种族妇女的收入差异很大：非裔美籍、美洲土著和西班牙裔妇女收入最低。尽管有1963年《同酬法案》和第七条的存在，但联邦法律并未要求对等值的工作支付等价酬劳。然而，2015年加利福尼亚州的《公平工资法案》开创先河，首次在美国立法中应用了等值工作支付等价酬劳的权利，这也是国际人权法所要求的。最低工资的价值不足以作为生活工资，而大部分挣取最低工资的人都是妇女。她们中的许多人从事全职工作，并且独自承担着养家糊口的重任。对话者将提高最低工资至生活工资级别视为一种最合适的方式，既缩小了工资差距又减少了在职妇女的贫困现象。

据估计，美国的250万家庭佣工中，妇女占了绝大多数，她们通常是移徙妇女，其中许多人还处于无证状态。我们了解到，这些工人中的多数都很容易受到言辞和身体上的虐待以及工资克扣。我们欢迎民间社会组织采取措施，通过一项家庭佣工权利法案改善家庭佣工工作条件。专家组呼吁美国批准国际劳工组织的《家庭佣工公约》并将其中的条款加以运用以确保家政工作是体面的。但这并未涵盖其他非正式经济领域的情况，比如收小费的工作或季节性工作，这些情况下的最低雇佣条件也应得到规范。

缺乏执法也是一个严重问题。尤其是在制造业、建筑业和一些服务性行业中的克扣工资现象影响着低收入工人和移徙工人，特别是无证妇女。我们专家组欢迎薪资与工时部门（隶属于美国劳工部）近日为支持开展调查而增加预算，并促请政府增加监管力度，对侵犯这些权利，特别是弱势妇女工作者权利的雇主进行问责。

1993年的家庭和医疗休假法案赋予雇员可在12个月内享受12个工作周的停薪留职假期的权利，其中包括子女出生或照料未满一周岁的新生儿等情况；但该法案没有覆盖的雇员数量极多，其仅适用于拥有超过50名雇员的雇主。然而，即使对于那些符合条件的雇员来说，该条款仍然远低于国际人权标准，即要求产假必须带薪，给予父亲额外的带薪假期是最佳做法。美国是全球仅有的两个不为所有女性工作者提供强制性带薪产假的国家之一。直至2014年，全美有三个州在立法中纳入带薪产假，联邦政府工作人员也可享受带薪产假，但假期仅为六周，低于14周的国际最低标准。专家组认为，必须确保所有公职和私人雇佣的女性工作者享有14周的孕产和产后相关需求的带薪产假，并建议以社会保障基金支付为最佳做法，不直接向雇主施加负担。

护理职责主要落在妇女的肩上，据报告，妇女因家庭护理需要而不得不从事兼职工作的可能性比男性大得多。专家组认为，应为儿童护理、课后照看和老年人及残疾人设施提供公共预算，这些设施应该是可负担且便于使用的，从而让承担着护理责任的成年男女可以全职就业。

过去十年内贫困妇女比例从12.1%上升至14.5%，该数字高于男性，其中主要是族裔少数群体、单亲家庭妇女和老年妇女。我们建议联邦和州立政府尽快解决这一问题，为妇女提升就业机会，提高最低工资标准并消除工资差距。剩余的贫困现象应通过社会保障体系得以解决，并且，考虑到美国的经济实力，应该对致贫现象出台零容忍政策。

贫困可能导致的无家可归现象让妇女面对更严重的暴力且更加脆弱。此外，对话者指出家庭暴力的受害者常会沦为无家可归者，这可能是因为他们被暴力行为逐出家门，也可能是由于他们逃离其暴力的伴侣。解决方案应包括有效的保护令、增加庇护所的收容能力和住房援助，特别是将单亲母亲家庭和面临无法支付的沉重护理负担的家庭列为优先考虑对象。

我们获悉，美国超过三分之一企业的拥有者是妇女，这些公司主要是中小型公司。这些公司面对着从诸如小型企业管理局（Small Business Administration）处获取低成本资金的巨大阻碍，并显然需要支持来实现同样的经济潜力。然而，小型企业管理局已设立目标，仅将联邦合同的5%授予妇女所有的企业。此外，据报这一目标从未在实践中达成。

国际人权法要求为核心经济与社会需求建立基本社会保护，为带薪产假设定法律条款，并采取一切可能的措施实现劳动力市场和妇女所有企业中的实际男女平等。专家组并非为如何实现这些最低标准提出建议，而是指出美国作为世界领先经济体，在为本国那些无法获取独立财富、高薪资或从伴侣和家庭处获得经济支的妇女提供安全保障和体面生活的方面是多么落后。

获取医疗保健服务

专家组对优化妇女享有健康权方面的立法和制度（3）措施表示认可。我们尤其对目前行政部门采取的措施表示欢迎，2010年（4）通过的《平价医疗法案》（Affordable Care Act, ACA）为许多未投保公民拓宽了医疗保健服务的获取渠道，旨在减少医疗保险开支，并通过医疗补助计划（Medicaid）的扩展增加医疗保健服务的获取渠道，从而减少未投保人数。《平价医疗法案》还建立了对抗仍然存在的歧视性措施的关键保护，这种歧视尤其包括认为妇女的生殖健康需求会带来更大成本，因而向妇女收取高于男性的医疗保险费用。

尽管取得了可观的进步，美国仍未实现普遍医疗服务覆盖，太多的女性为地区和民族之间的巨大覆盖差距甚至付出了生命的代价。据获取的信息显示，三分之一的贫困人口仍然处于未投保状态，其中妇女占大多数，非裔美籍和西班牙裔妇女尤其居多，这令她们无法获取基本的预防性医疗保健和治疗服务。此外，在五年的等待期内，包括妇女在内的移徙人员获取医疗补助仍存在限制，除了相当有限的急救护理之外，无证移徙人员始终被排除在所有医疗服务之外。据与我们会面的多个利益攸关方表示，即使在联邦规定的五年等待期之后，德克萨斯州和阿拉巴马州仍不允许合法定居的移徙人员加入医疗补助计划。一位被确诊患乳腺癌却因无力支付而不能获得适当治疗的移徙妇女的证词令我们震惊。专家组希望《移徙妇女和家庭平等获取医疗服务法案》（Health Equity and Access under the Law (HEAL) for Immigrant Women and Families Act）将为移徙人员拓宽医疗服务渠道，尤其是妇女和儿童。专家组很遗憾地获知，能为残障妇女提供治疗的医疗服务设施严重不足，急需给予改善。

生殖健康和权利权

专家组对美国孕产妇死亡率的增长表示担忧。据联合国报告显示，自1990年至2013年孕产妇死亡率增加了136%。这些数据也隐藏了令人苦恼的族裔和社会经济差异。非裔美籍妇女在分娩中的死亡风险几乎高出三倍。贫困率较高的州的孕产妇死亡率比平均数高出77%。我们强烈鼓励有关当局继续努力，明确根本原因并制定政策以解决问题。

专家组对《平价医疗法案》要求新个人健康计划覆盖无需现金支付的避孕咨询表示欢迎。但是，最高法院在“好必来”（Hobby Lobby）一案中出于宗教自由的原因作出的免除公司为员工支付避孕保险的裁决令我们感到担忧，这将剥夺一些妇女获取避孕措施的可能性。专家组想重申的是，在国际人权法的要求下，国家必须采取一切适当措施确保妇女享有权利，自由且负责地决定希望生育多少个孩子以及生育间隔，这其中就包含了妇女获取避孕途径的权利。

专家组得知，在学校的诸多课程中都缺乏充分优质的性教育，在每个州内都是如此。我们了解到许多学校只教导学生关于性方面的节制，而非提供有科学基础的客观性教育，而这正是健康政策的一个关键因素。然而，我们高兴地得知，在诸如俄勒冈等州，学校的课程中包含了性教育。

妇女生育权中包含了“罗诉韦德案”（Roe v. Wade）中的宪法保障，即妇女能够在妊娠的可存活前第一个三月期内选择终止妊娠。尽管妇女有联邦法律赋予的终止妊娠的合法权利，但却出现了越来越多的障碍阻碍她们进行流产。1976年海德修正案（Hyde Amendment）规定，除非当孕妇有生命危险或因强奸、乱伦怀孕，否则不为终止妊娠提供联邦医疗补助计划和医疗保险。在某些州内，强加的巨大障碍削减了妇女获取生育医疗服务的渠道。这些障碍以不合理的医疗程序的形式出现，比如强迫妇女进行超声波扫描或忍受毫无根据的等待期、不发放终止早期妊娠的药物、对诊所申请执照强加沉重的条件，这导致了全国各地诊所的关闭，使得妇女无法找到诊所来获取性健康和生殖健康服务。这些限制对贫穷妇女有着特别深重的歧视性影响。在访问美国最贫困的地区之一里奥格兰德山谷（Rio Grande Valley）期间，我们观察到移徙妇女在获取性健康和生殖健康服务方面面临着重大障碍。此外，保险市场远未普遍覆盖安全合法的终止妊娠。因此，对于那些希望行使在第一个三月期内终止妊娠权利的妇女来说，保险通常是不可用的。

此外，我们在德克萨斯州和阿拉巴马州的访问中发现，许多诊所的工作不断受到威胁、骚扰和破坏，却往往没有受到执法官员采取任何形式的保护措施。阿拉巴马州对流产提供机构实施严重暴力行为的历史由来已久，包括在1993年杀害戴维•根大夫（Dr. David Gunn），这是美国第一个因实施流产而遭到杀害的医生。最近在科罗拉多计划生育中心的屠杀事件正好发生在我们的访问之前，这再次证明了计划生育提供机构和病人面临的极度敌意和危险。

我们鼓励通过妇女健康保护法案，它禁止各州对生殖保健供应方颁布干预妇女个人决策和阻止获取安全合法流产服务的限制命令；该法案也将要求所有医院提供这些服务和保险计划，从而为流产提供保障，这是妇女在美国法律下享有的权利。我们也鼓励依据第十条计划生育方案（5）增加对诊所的资助，进而扩大对缺少保险的低收入妇女的覆盖面，让她们获得预防性保健，包括性健康和生殖健康服务，这也是为了减少孕产妇死亡率。

我们促请当局打击关于生殖保健和性保健的成见，这会导致针对这些寻找或提供生殖保健的人的暴力、骚扰和威胁，我们也促请当局调查和起诉暴力或暴力威胁。正如联合国独立人权专家们始终强调的那样，我们希望呼吁宗教自由不能成为歧视妇女的理由，因此也不能被当作拒绝妇女享有可达到的最高水准健康权的理由。我们鼓励逐步协调美国基于宗教或良心理由拒绝提供符合国际人权法的生殖保健的法律，以及禁止基于宗教自由拒绝提供性健康和生殖健康服务，这些拒绝实际上会使妇女无法立即获得她们在国际人权法和美国法律下享有的保健。

妇女安全

我们的专家组认可立法机构（6）和体制（7）层面在降低针对妇女暴力的普遍性所付出的重要努力。我们同意暴力侵害妇女问题特别报告员在她关于2011年8月访问美国的报告中（8）提出的担忧，尤其是被拘留妇女（过度监禁、性暴力、给孕妇带镣铐、单独监禁、对带有未成年儿童的妇女缺乏替代监禁的刑罚、不恰当的获得保健和不充分的重返社会计划）以及令人震惊的针对美洲原住民妇女的高暴力率。我们也同意特别报告员针对缺乏枪支管制给妇女造成致命后果的担忧，尤其是在家庭暴力的情况下。我们的专家组也对警察暴行和警察杀害非裔美籍妇女的人数增加表示谴责。我们的重点同样放在针对同性恋、双性恋和跨性别妇女的无数暴力事件，包括杀害。

我们对羁留中心的移徙妇女的状况极为担忧，尤其是被长期拘留且带有未成年儿童的妇女。根据获得的信息现实，拘留设施不符合联邦委予的任务和机构政策。我们也接到妇女的控诉称遭遇了“快速遣返程序”，尽管存在“对遣返有可靠的恐惧理由”这一例外规定，仍有许多合法的庇护申请遭到拒绝。我们也接到性虐待和被拘留妇女遭到袭击以及海关及边境保护局官员虐待的指控。移徙妇女通常是贩运和暴力的受害者，包括在她们前往美国的途中遭遇性暴力。我们非常遗憾地听说，尽管一些妇女遭受过令人恐怖的身体和情感折磨，但她们并未及时获得系统性的适当保健服务。我们也收到跨性别妇女在拘留期间经常被误与男人一同拘禁的投诉。专家组鼓励建立问责机制和体恤性别的充足培训，以及释放拘禁中的妇女和儿童。

在大多数国家里，卖淫妇女刑罪化将其置于不公平、弱势和成见的状况，这违反了国际人权法。消除对妇女一切形式歧视委员会已经系统性地重申，妇女不应该因为卖淫而被刑罪化。此外，依据《巴勒莫议定书》，应该开展行动，打击助长了各种剥削妇女形式的需求。

结论

我们希望再次感激政府邀请专家组进行此次访问，并促成这次坦诚、公开的对话。现任政府已经证明了其与国际人权机制合作的意向，包括普遍定期审议、消除种族歧视委员会、人权事务委员会以及禁止酷刑委员会，也包括其邀请的大量特别程序。然而，我们注意到目前还没有适当的机构框架来跟进收到的建议。关于这一点，我们希望强调建立一个符合《巴黎原则》的独立人权机构的重要性（其应该包含一个妇女权利委员会）。

现任政府始终表达着对于妇女平等事业的无条件支持，但我们很遗憾地看到了说辞和现实之间的差距。正如许多利益攸关方已经强调，政治极端两极化深刻影响了政府批准《消除对妇女一切形式歧视公约》以及保障妇女人权的能力。我们理解联邦制度的复杂性，但这并不能作为未能保障这些权利的理由。在《维也纳宣言》下，这些权利是普遍的、不可分割和不可剥夺的。

美国是一个在制定国际人权标准方面领先的国家，而美国的妇女却落后于国际人权标准。虽然州级法律和做法之间有很大的不同，不可能对此作出一份综合报告，但是我们希望了解到妇女缺失权利的整体情况。虽然所有妇女都是这些权利缺失的受害者，但是贫困妇女、美洲土著妇女、非裔美籍和西班牙裔少数群体妇女、移徙妇女、同性恋、双性恋和跨性别妇女、残疾妇女和老年妇女则各自有其不同的脆弱之处。

我们的初步调查结果和结论将在一份更全面的报告中编写并得到展现，报告将于2016年6月提交至人权理事会。

完

联合国法律和实践中的歧视妇女问题工作组由人权理事会在2011年创立，与各国和其他行为者开展磋商，以指明、促进和交换关于消除歧视妇女法律的良好做法方面的意见。工作组还负责与各国和其他行为者就导致相关妇女受到歧视性影响的法律问题开展对话。工作组由五名独立专家组成：现任主席兼报告员爱莲•泽林斯卡（波兰）、副主席阿尔达•法西奥（哥斯达黎加）以及艾姆纳•奥义吉（Emna Aouij，突尼斯）、卡马拉•钱德瑞克丽娜（Kamala Chandrakirana，印度尼西亚）和弗兰西斯•莱迪（以色列/英国）。

注解：

1. 于1992年批准

2. 最高法院历史上最高的妇女任职率

3. 包括进行性别主流研究的妇女健康办公室、家庭暴力预防和服务部门以及美国卫生及公共服务部下属的少数群体健康办公室从事的工作

4. 为最穷困的人群提供规范的保险市场、购买私人保险的税收抵免以及扩大获取政府健康保险

5. 在过去的40年内，第十条计划生育诊所在确保数以百万计的低收入或未购买保险的个人等获得各类计划生育以及相关健康服务发挥了关键作用。

6. 1994年暴力侵害妇女法案及其后续修订案，最近修订时间为2013年

7. 暴力侵害妇女问题白宫办公室、暴力侵害妇女问题司法部办公室、暴力侵害妇女问题卫生部办公室

8. 参见她的报告A/HRC/17/26/Add.5

联合国在法律和实践中歧视妇女问题工作组完成对美国的访问

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