联合国食物权问题特别报告员希拉尔•埃尔弗女士在结束2016年4月18日至25日对波兰访问时的声明

华沙，2016年4月25日   

媒体成员，女士们，先生们，

大家好！

我接受了波兰政府发出的2016年4月18日至25日的访问邀请，并于正式访问结束之际在此发言。此次访问的目标是明确阻碍全面实现食物权的阻碍，并提出解决这些阻碍、提升社会最弱势群体食物权享有状况的策略。我特别希望了解波兰这个经历了从集中制到市场经济的经济转型的国家如何调整其农业系统，以及这些转型是如何影响小规模农民和弱势群体的。

首先，我希望感谢波兰政府发出的国家访问邀请并协助本次访问，以及本着开放、建设的精神开展对话。我十分欣赏与当局对话时的开放精神。在停留期间，我与来自农业与农村发展部、卫生部、家庭、劳动与社会政策部、教育部、环境部、海洋经济与内河航运部、发展部、农业重建和现代化局、农业市场局、农业财产局和监狱服务机构的各政府代表们进行了会面。我还会见了来自最高法院、人权维护者监察员办公室、儿童问题监察员办公室、国际组织和学界的代表们以及民间社会组织的几位成员。

访问期间，我还会见了几位波兰农民和苹果果农、养蜂人等生产者。

我希望向所有拨冗与我会面的人表示衷心感谢，尤其是那些与我分享个人经历的人们，他们的贡献对此次成功访问意义非凡。我同样十分感谢联合国新闻中心组织了此次新闻发布会。

最后，我首先想强调，接下来的发言是基于访问中收集到的信息概述了我的一些初步调查结果和建议。我将于2017年3月向联合国人权理事会呈递最终报告。

当前实现食物权的立法框架

首先，我希望谈谈我对波兰有关食物权立法的意见。

作为《经济、社会及文化权利国际公约》（ICESCR）的缔约国之一，波兰有责任尊重、保护并实现食物权，波兰也已努力采取适当措施，最大化可用资源并确保实现包括适足食物在内的适足生活水准权（第2 (1)和 11(1)条）。波兰也是包括《消除对妇女一切形式歧视公约》、《儿童权利公约》以及《残疾人权利公约》在内的其他核心国际人权条约缔约国，所有这些条约都包含有关充足食物权的明确条款。这些获得批准的国际协定是遵循波兰宪法的波兰绝对法的源头。

然而，食物权并未明确写入波兰宪法或其他国家立法之内。与宪法第68条规定的生命权和健康权和/或第74条中明确提到的环境保护以及有关消费者保护的立法（第76条）有关的食物权必须得到保护。更重要的是，波兰宪法保护了作为农业系统基础的家庭农场（第23条）。这些权利与食物权密切相关，在大多数时候由国家行政法院裁定。然而，波兰法律系统中并没有食物权作为人权的直接可诉性。

包括食物权在内的经济社会和文化权利的可诉性意味着自称是这些权利遭到侵犯的受害者的个人能够向独立公正的机构提起投诉，要求获得适当的补救并执行补救。我想强调的是，司法补救是保护人权的基本。

我还想强调的是在国家框架的各个层面，无论是宪法或法律，对人权原则的遵循以及对法治的坚持是民主社会的关键。作为国家立法的法定监护人，国家法院的适当运转影响了享有包括食物权在内的适足生活水准。

此外，一个有关食物权保护的整体法律框架十分重要。在波兰，关于粮食安全和食物安全的法律是与部门相关的，关注于食物适足性和粮食可获性，但并未关注食物的获取。我同样发现落实这些法律的机构框架是碎片化的，且没有集中协调机构或国家粮食安全总体计划。

波兰的农业部门与粮食生产

波兰是全球最重要的农业和园艺产品生产者之一，其国家面积大约一半都是农业用地。

波兰的就业人口中约12%从事农业工作，我还了解到农业是波兰经济的重要部分，与影响着波兰人民的生活水准、社会结构和更重要的历史遗产的社会经济因素紧密相关。

然而，其中仍存在一些困难。波兰农业用地中贫瘠和酸化土地的比例较高，用于农业的土地质量相对不足，限制了农业用地的可用性。由于波兰的水资源大多来自自然降水，供水紧张同样限制了农业活动。尽管存在这些不利条件，但诸如波兰苹果等波兰粮食生产仍然占世界总产量的很大一部分。

创新农业科技、知识与有效的有机肥料，加上来自欧盟和波兰政府的财政支持推动了农业产量的增长。波兰加入欧盟之后，超过一百四十万波兰农民被接收入共同农业政策下一个支持农民收入的系统中。由此，波兰引入了单一区域支付计划（Single Area Payment scheme），同意不计农业产量，为每个农民提供与种植面积成比例的财政支持。除了补贴之外，波兰还免除了农民的所得税和社会保障费用。此外，还为年轻农民提供了财政支持，允许他们传承家庭农作传统并获得独立性和竞争力。

但是，尽管产量有了增长，产品的净利润却讽刺地下降，波兰农民面临着来自欧盟内外市场准入方面的竞争。此外，在一次政治禁运之后，苹果种植户想要找到适合其产品的市场变得尤为困难。令人遗憾的是，政治强加的禁运通常会对无辜公民的生计产生巨大的影响。

尽管波兰小规模农民的数量正在减少，但小规模农民或家庭农场仍占波兰农业格局中的很大部分。波兰的小户农民组成了合作社、合作社联合会以及社区支持的农业系统以获取与国际市场中大型贸易公司竞争的谈判力量。通过合作社的形式，小规模农民能从整个供应链的集体行动中获益，诸如集体购买种子、集体使用农作机器以及共享处理设施和运输工具。遵循2000年的《农业生产者组织法案》（Act on Agricultural Producers’ Organization），这些合作社得到了承认与合法支持。我注意到极少数连锁超市和农业公司的垄断掌握了整个食品工业供应链，从而将波兰的小户农民逐出市场。

此外，多达八千名波兰农民正与波兰农村旅游联合会（Polish Federation of Rural Tourism）共同打造农地旅游景点，这也被称为生态旅游和农业旅游，不仅为农民提供了维持生计的替代机会，也为城市居民提供了学习体验。

提出的有关停止农地销售的法律

就在我的访问开始前几日，波兰议会通过了提议的“有关停止国库农业财产储备的房地产销售及其他特定法案修正的法案”。该法案旨在加强对波兰农业用地的保护，避免国内外买方的投机性投资。

提议的法案尚待总统签字同意，预期将于2016年5月1日生效，恰逢波兰加入欧盟后向外国买家销售农业用地的十二年宽限期于本月失效。

尽管提议的法案仍然允许农民之间进行有一定严格标准的自由交易以及一些例外情况，但这将使产业生产者、没有农作经验的个体和非波兰和欧盟的公民很难购买大片土地。农业财产局将负责根据提出法案中列举的标准审议并授权农地销售。

尽管现在评估拟议法案的影响仍然为时过早，但我希望强调的是有着良好意图的立法可能会造成意想不到的结果，对小规模农民和家庭农场的生计产生负面影响，从而影响到波兰生产的粮食质量。

一旦提出的法案开始生效并落实，我想强调当个人购买农地的权利被错误地否认时，必须保证个人获得充分的行政诉讼的上诉渠道。同样，我要重申此类程序对普通人和农民来说应当是透明的、公正的、简便的。我促请政府为相关人士提供可能范围内的法律援助和支持。实践中符合人权原则的法律落实是这项拟议法案成功的关键。

贫困和社会援助

无障碍性和可负担性是食物权的主要特征。个人应能在不牺牲诸如教育、卫生或住房等其他基本需求的条件下负担得起充足饮食所需的食物。贫困和低收入是无法获取充足且有营养食品的主要原因。

我想重申儿童权利委员会关于波兰儿童贫困现象的担忧。近几年来，所有年龄段（0至18岁）儿童的贫困率均高于前几年，也高于其他人口，10%的儿童面临极端贫困。此外，缺乏充足食物和营养的获取对农村地区和贫困家庭的儿童影响最大。波兰政府正在推行“国家食物援助方案”（State aid in feeding programme），旨在缓解低收入家庭或困难家庭的儿童和青少年的营养不良现象，着重关注居住在农村区域的学生、老年人或残疾人。该方案以供餐、餐贴或食品和其他种类福利的形式提供支持。

尽管已采取了保护社会经济弱势群体的措施，但我担忧地注意到并不存在特别关注于性别、不同年龄段、教育、财富、家庭规模等方面有关农村与城市地区的赤贫与贫困现象的分列数据。为了有效监管这些有需要的弱势群体，必须收集并分析分列数据，我建议波兰政府开展相关的调查和研究。

健康平衡的饮食与饮食失调

由于现代饮食和饮食习惯的改变，肥胖和暴食症、厌食症等心理失调成为了波兰的新问题。过去十年内波兰儿童的肥胖水平不断上升，肥胖儿童数量从2000年的5%跃升至2013年的22%。

我十分高兴地获知波兰正在采取一些举措教育儿童学习有关健康饮食的方式，并严肃解决肥胖问题。我特别想强调的是波兰食品和营养安全法已得到了修改，将教育机构内儿童和青少年的食品与营养问题考虑在内。

修订案要求教育系统单位食堂内使用的食物必须符合营养标准。这项新规定禁止在学校午餐菜单的食物中使用盐、糖和其他添加剂。

我要祝贺波兰政府和波兰儿童问题监察员近期完成了法律的修订，为学校食品供应规定了健康准则并在校内落实法规。我相信这一新规定将使儿童过上更健康、更好的生活。

波兰政府的其他举措包括学校牛奶供应方案和学校蔬果供应方案。这些方案为在校儿童提供0.25升牛奶和3种健康蔬果，旨在通过加大每日饮食中的蔬果比例改变儿童的饮食习惯。

另一个名为“学校健康促进”的方案鼓励教师与学生一起用餐以检查学生从家中带来的午餐并密切监管学生的健康饮食。

非健康食品的商业广告也是如今儿童肥胖率上升的推动因素。尽管没有对面向儿童的垃圾食品广告限制具有法律约束力的规范，但我仍对食品生产者和媒体就面向13岁以下儿童的垃圾食品广告的自我审查举措表示欢迎。

母乳喂养及婴儿食品

遵循世界卫生组织的建议，波兰的大多数妇女在婴儿出生后的前六个月实行纯母乳喂养，波兰对婴儿配方奶粉广告也有着严格限制。

尽管波兰妇女享有宽松的产假，但由于工作环境的改变，母亲通常没有时间为婴儿准备食物，只能依赖于商业婴儿食品。虽然波兰法律禁止有关配方奶粉的广告，但关于婴儿食品的相同禁令和规范尚未到位。我鼓励波兰立法者制定规范，仔细监管婴儿食品和六个月以下幼儿的食品。

我想强调的是个人饮食习惯早在出生时就开始形成。除了营养水平之外，市场上的婴儿配方奶粉和婴儿食品可能会对孩子将来的饮食习惯产生影响，从而导致可能的健康问题。

食物浪费

根据欧盟统计局2006年的数据显示，波兰浪费了将近九百万吨食物。

生产中浪费了约六百六十万吨食物，家庭食物浪费超过两百万吨，其他来源造成了三十五万吨的食物浪费。这表明食物浪费的很大部分是食品工业造成的。

为了应对这一现象，波兰的粮食银行采取了一些举措。粮食银行与乐购波兰（Tesco Poland）、万客隆（Makro）、Selgros、欧尚（Auchan）和家乐福（Carrefour）等零售连锁店签订了转移临近保质期的食品供人食用的协议。尽管如此，但繁琐的规定仍然阻碍了非政府组织打击食品浪费和帮助粮食不安全人口的一些举措。

寻求庇护者、难民和囚犯

在访问期间，我了解到在有关特殊群体的食品分发方面已采取了一些措施。波兰的难民和寻求庇护者是弱势群体之一。据联合国难民事务高级专员办事处（UNHCR）估计，截止2014年底难民数量约为15741人，寻求庇护者数量约为2470人，无国籍人士数量约为10825人。波兰在远离居住区的地方为寻求庇护者创建了十一处接待中心。一些接待中心配有厨房，为每名寻求庇护者提供340兹罗提的零花钱，令其能够自行烹饪食物。

另一个群体是国家监狱中的囚犯，遵循波兰刑法典和国际标准应保障他们的适当食物权。在欧洲人权法院对有关拒绝为囚犯提供文化可接受食物一案（雅各布斯基诉波兰，2010年12月）作出裁决后，一些改变已经引进，目前波兰已为囚犯提供符合其文化的食物，诸如为穆斯林提供清真食品、为佛教徒提供素食等。此外，波兰还为从事重体力工作的囚犯提供每日加餐，在极端天气条件下也是如此。尽管如此，仍存在着一些关于食物质量的投诉。

气候变化与环境

确定的一点是，气候变化以多种方式影响着农业。例如，温度、湿度、降水量和其他因素的改变都将增大粮食不安全的风险，并对食物质量和新鲜饮用水的获取产生消极影响。

波兰很容易遭受诸如干旱或飓风风暴等气候现象的影响，在剧烈变化的气候面前非常脆弱。波兰已根据欧盟标准通过了几项适应政策，包括为农村地区有关气候变化问题提供专用资金的气候变化保险和政策。我想强调的是，必须以可持续的方式在气候变化政策和农业政策之间取得平衡并采取缓解战略。

此外，在一个农业部门中对过量喷洒杀虫剂未进行监管或监管不当而导致的水污染和土壤污染会影响到其他农业部门。

总结

虽然还有包括推荐积极的政府政策和方案等很多问题可谈，但请允许我以一些初步结论作结，我将在报告中更加详细地说明这些问题。

为进一步加强对食物权的保护，我鼓励波兰：

• 批准《经济、社会及文化权利国际公约任择议定书》；以及儿童权利问题监察员建议的《儿童权利公约任择议定书》。任择议定书的批准将令群体、个人和儿童获得有效补救，并提供将案件上报至经济、社会和文化权利委员会和儿童权利委员会的机会。
• 建立一项更强的立法框架和协调的制度机构以保护获取营养食品的权利，并确保对小户农民和家庭农作的充分支持；
• 应为国内农业政策制定活动落实联合国粮食及农业组织（FAO）的自愿准则，尤其是《支持在国家粮食安全范围内逐步实现充足食物权的自愿准则》；《国家粮食安全范围内土地、渔业及森林权属自愿准则》；以及《农业和粮食系统负责投资原则》；
• 落实联合国的新可持续发展目标，尤其是目标 2：“消除饥饿，实现粮食安全，改善营养状况和促进可持续农业”；
• 消除一些阻碍小户农民和生产者进入当地市场的规定；
• 收集分列数据以监管所有弱势群体的情况；
• 进一步支持粮食生产合作社与大型生产者的竞争；
• 以额外激励和信贷获取以及其他农业资源支持女性农民；
• 落实并监管环境规范，避免过度耕作造成的土壤退化和水污染，尤其是畜牧业；以及
• 将对转基因种子的禁令从销售延伸至使用。

完