约旦：联合国人权专家呼吁通过改善约旦人、移徙者和难民的工作条件来预防人口贩运

安曼，2016年2月4日——应约旦哈希姆王国政府的邀请，我于2016年1月28日至2月4日对该国开展正式访问，评估贩运人口，尤其是贩运妇女和儿童的状况，并明确了在打击这一现象方面取得的进展和仍存在的挑战。

我要对政府的邀请及其在访问前和访问期间的充分配合表示衷心感谢，这让我获得了当前为解决人口贩运问题而落实的立法、政策和机构框架与方案方面的一手信息。政府对我本次访问的欢迎说明了该国对打击人口贩运的承诺。

在过去八天内，我与司法部；社会发展部；内政部；劳动部；工贸部；国家反人口贩运委员会；国家家庭事务理事会；约旦国家妇女委员会以及国家人权中心的一些政府官员进行了交流。我与司法部门（最高上诉法院、刑事法院、检察官办公室、民事登记和宗教法院）以及公安部反贩运部门的成员进行了互动。我还走访了社会发展部下属的卡拉马贩运受害者庇护所以及约旦妇女联盟运作的另一处庇护所，我在那里与贩运受害者进行了互动。我还走访了朱外达（Juwaidah）惩教与康复中心的妇女部和收容叙利亚难民和寻求庇护者的阿兹拉克（Al Azraq）难民营。最后，我会见了联合国机构和方案的代表们。

约旦的贩运受害者是最有可能在国内遭受强迫劳动和家庭奴役的男人、妇女、女童和男童。虽然存在以性剥削为目的的贩运，但其程度尚未完全为人所知。

约旦是亚洲和非洲妇女、男人、女童和男童被贩运到建筑、服装、服务和农业部门从事强迫劳动的目的国。东南亚和东非的妇女自愿移徙至约旦从事家庭佣工的工作，有时被贩运到家中为奴。在逃离雇主虐待后——这是导致约旦非正规状况的情况——据称部分家庭佣工被就业机构强迫卖淫。越来越多的叙利亚难民和寻求庇护者——尤其是妇女和儿童——在约旦经济中从事非正式工作，这使得他们处于被贩运的风险之中。

有证据表明，通过与约旦人和海湾国家男性的“临时”婚姻、强迫婚姻或早婚做法，一些叙利亚难民妇女和女童受到了以性剥削为目的的贩运，不过这种现象较少。还有信息表明，来自中东、北非和东欧的妇女怀着在餐馆和夜总会工作的错误期待来到约旦，最后成为了以强迫卖淫为目的的贩运行为的受害者。也有传闻称存在以器官贩运为目的的案件，涉及约旦籍受害者。

作为一个目的国，约旦也在较为少见的一些案件中是该地区和欧洲被贩运妇女和女童的过境国。虽然无法获得约旦人被内部贩运的信息，但这种贩运形式的可能性不能被排除，特别是与强迫早婚相关的贩运行为。

积极发展

我要强调约旦打击贩运人口的决心，这反映在该国批准了《关于防止、禁止和惩治贩运人口特别是妇女和儿童行为的补充议定书》（《巴勒莫议定书》）和其他主要国际人权文书，包括：1929年的《奴隶制公约》；《消除对妇女一切形式歧视公约》；《儿童权利公约》；1930年《国际劳工组织关于强迫劳动的第29号公约》；1957年《国际劳工组织关于废除强迫劳动的第105号公约》以及1999年《国际劳工组织关于最恶劣形式的童工劳动的第182号公约》。

此外，我认可了约旦的法律框架，它主要基于2009年旨在消除约旦人口贩运现象的《反人口贩运法》。我还进一步注意到了其他国家法律和政策，涉及劳动领域、就业机构的监管、移民和难民事宜、儿童保护以及预防以器官移植为目的的贩运行为等罪行，它们补充了《反人口贩运法》。虽然国家反人口贩运战略（2010年至2012年）已到期，但它仍在使用之中，这有利于加强反贩运框架。

在机构框架方面，我也要对国家反贩运委员会的成立表示欢迎，这个多部门委员会吸收了相关部委和政府部门的成员，由司法部长担任负责人。该委员会在落实《反人口贩运法》和制定防止并打击人口贩运和走私移民方面的政策和方案中发挥着协调作用。公安部的反贩运部门设有专门的工作人员和双语热线来接收人口贩运方面的消息，在解决人口贩运问题中也发挥了关键作用。我还走访了两家庇护所，1）新开放的卡拉马庇护所，它用来照顾和保护被贩运男性、妇女、女童和男童，由社会发展部运作；和2）由约旦妇女联盟运作的另一处庇护所。我还走访了朱外达（Juwaidah）惩教与康复中心和收容叙利亚难民和寻求庇护者的阿兹拉克（Al Azraq）难民营，它们让我获得了被贩运人口处境方面的见解。国家人权中心还将热线和投诉机制收到的贩运案件进行移交并参与意识提升工作。劳动部也通过定期修订劳动法律法规积极参与打击人口贩运，并到家中和优质工业区开展劳动巡查。专门开展家庭佣工、难民和劳动巡查工作的大量部门的设立也表明了劳动部在与国际组织合作共同解决贩运问题方面的努力——一个很好的例子就是与国际劳工组织的“改善工作项目”，该项目旨在改善劳工标准方面的合规性、服装行业的工作条件并提升企业层面的竞争力。我还对考察向叙利亚难民和寻求庇护者开放劳动力市场的可能性的当前讨论表示欢迎。当前关于设立受害者基金可能性的讨论将为贩运受害者提供综合赔偿计划，这令人鼓舞。

我还了解到了政府在促成双边、区域和国际合作以打击人口贩运方面所采取的措施。

重大关切问题

除了这些积极的措施，我注意到一些挑战，政府若要成功而有效地打击贩运人口并保护贩运受害者的人权，必须予以解决。

虽然大多数被查明的贩运案件都是以劳动剥削为目的的贩运，但与国内大量移徙工人以及一些人身处的剥削条件相比，案件数量还比较少。因此，必须继续努力解决以劳动剥削为目的的贩运问题，包括主要影响东南亚和非洲青年女子的家庭奴役；解决叙利亚难民和寻求庇护者受到的剥削，包括农业和建筑、服装业等其他领域中存在的大量儿童。此外，需要更强的行动来预防和抗击以性剥削为目的的贩运和内部贩运。难民人口尤其受到女童与外国人早婚现象的影响，导致受奴役和剥削的状况，包括强迫卖淫。约旦妇女和女童受到性剥削的可能性无法排除，这样隐蔽的案件只有积极搜寻才能发现。

此外，鉴于大量移民为了工作来到约旦以及政府基于遣返无证移民的移民政策，我很担心存在一种可能性，即被贩运者或是未被发现，或是被误当成非正规移徙者、拘留并随后在未得到重新融入社会和恢复方面充足的专业支持的情况下就被遣返。虽然我认可政府在进一步解决雇佣家庭佣工不正规问题的不懈努力，但我希望呼吁在该领域开展进一步工作，遏制扣留护照、工资支付不足和长时间工作等做法，它们有时构成了以家庭奴役为目的的贩运行为。缺乏识别受害者方面的标准工具和议定书，前线人员在迅速且准确地识别贩运受害者方面存在着能力的差距，这一事实令我更为担心。大量难民/寻求庇护者涌入约旦，他们正规进入劳动市场的可能性极其有限，这使得以劳动和性剥削为目的的贩运风险增加。

事实上截至目前，各种类型贩运案件被起诉的数量仍很少，因贩运被定罪的比例更低。此外，还有人对冗长的司法程序以及贩运案缺乏迅速的司法审判表示关切。这导致了对贩运者的有罪不罚并延续了放弃立案受害者所面临的虐待，他们离开自己的国家只是为了在他处谋生。

在对贩运受害者的保护方面，我注意到向被发现受害者提供的援助，比如新设立、政府运作的庇护所为男性、妇女和儿童受害者提供充足的生活条件。我了解到，心理、医疗、法律、语言和其他方面的支持服务也将会在未来提供。在我访问期间，我注意到这类庇护所整体缺少训练有素的工作人员为贩运受害者提供充足的保护和援助方面的标准操作程序。此外，受援助受害者在庇护所外独立行动的自由有限。逗留庇护所的时间相对较短，即不允许受害者在漫长的法院程序期间都呆在庇护所的规定可能是受害者不再继续或放弃司法行动的一个原因。

虽然要承认提升国家反贩运委员会及其成员对人口贩运意识的当前工作，但与此同时预防仍处于起步阶段。与招聘/雇佣机构的授牌工作相关的法律法规的定期修订并未防止家庭奴役和剥削贩运受害者等虐待行为。社会大众，特别是家庭佣工的雇主仍未注意到贩运问题以及政府打击和防止该现象的行动。

政府当局、执法部门和司法当局发现人口贩运案件的能力限制了对所有人口贩运形式和表现形式的起诉和惩罚。另一个相关的挑战是，与大量需要巡查的工作场所/工商企业相比，充分具备有效监管/识别可能的贩运案件能力的劳工巡查员数量较少。

虽然国家反贩运委员会发起了倡议，由于国家反贩运战略（2010年至2012年）尚未更新，打击贩运现象的标准操作程序仍在使用当中，相关当局、服务提供商和民间社会组织内及其之间的协调并不一致。

鉴于上述意见，我向约旦提出下列初步建议。

国家框架

• 加速修订《反人口贩运法》，更清晰地制定定义并有效防止和保护被贩运者的权利，加速修订其他相关法规（比如与移徙工人，特别是家庭佣工、难民和雇佣机构相关的规定），制定全面的反贩运立法框架，符合《关于防止、禁止和惩治贩运人口特别是妇女和儿童行为的补充议定书》的要求。
• 与民间社会组织协作开展基线调查，收集有关人口贩运现象、其原因及后果方面的可靠数据，包括贩运趋势、与性剥削的联系、涉及难民营内外难民/寻求庇护者的贩运案件以及针对约旦人的内部贩运。
• 加速制定并设立目标明确、活动资金充沛、责任界定清晰的国家反贩运战略，并有明确的指标来衡量反贩运倡议方面的进展和影响。新的战略应基于对2010年至2012年战略成果和经验的评估，与所有利益攸关者共同磋商制定。

对被贩运者的支持

• 保护并协助所有贩运受害者，包括那些劳动贩运的受害者、家庭佣工、难民、寻求庇护者和儿童，充分尊重他们的权利，包括在调查和起诉贩运案件时采取基于人权的方针，将所有受害者的权利置于任何对策的核心位置。
• 无条件为贩运受害者提供综合援助，包括住所、社会、心理、医疗和法律支持，还有翻译援助和口译服务。必须向所有受害者提供这类援助，无论他们是求助于警方还是非政府组织的服务。
• 确保庇护者内的受害者享有走出该设施的行动自由以及在等待法律程序结果期间以及之后的居住权和工作权。
• 与那些拥有为贩运受害者提供支持和援助的相关能力的民间社会组织开展进一步合作，考虑与这类民间社会组织达成协议，以此作为管理庇护所并为受害者提供优质服务、咨询和包括职业培训在内的培训的优先选项。
• 具体制定识别受害者的协议/准则，确定筛查弱势人群（包括被剥削的移徙工人以及被视为非正规移徙者的家庭佣工）时可以参考的警示信号和指示物。
• 设立专门的程序来识别最终构成对处于行政拘留、等待被遣返者的危急剥削的状况。
• 设立让劳工巡查员在劳工巡查期间识别贩运受害者的适当工具和指标，包括农业、建筑和服装产业，并辅以对强迫劳动受害者立即采取保护措施。
• 确保公安部反贩运部门的热线/求助专线配备通晓多国语言并接受过贩运人口问题专门训练的雇员。
• 考虑通过授予特别工作许可和工作签证的方式，为由于害怕报复、困难或再次被贩运而不愿回到来源国的贩运受害者提供继续留在约旦并合法工作的替代方式。
• 设立将为贩运受害者提供综合赔偿计划的受害者基金。
• 与相关政府部委、民间社会组织和在国内的相关联合国机构和方案以及外交使团保持密切合作，将贩运受害者安全送回本国，如有必要，适当关注对受害者采取国际保护的需求；

预防

• 立即采取行动，利用多媒体的方针培养公众意识来了解所有形式的人口贩运，包括以家庭奴役、强迫劳动、强迫和有组织的乞讨和以性剥削和器官移植为目的的贩运，从而增进理解贩运行为的构成；这需要在民众、移民、难民和寻求庇护者中进行。
• 通过增加互动和提供资金的方式加强民间社会开展贩运相关风险敏感化行动以及处理贩运相关投诉的能力。
• 在所有面向即将离开难民营以及一般意义上的难民和寻求庇护者的信息、咨询和意识提升活动中将反贩运预防措施主流化。
• 开发、加强和增加安全移民与合法就业的渠道，承认当前的移民管理方针有利于贩运者的活动，特别是有时可能有利于无良雇佣机构雇佣外国或移徙工人。
• 制定并落实雇佣机构方面的严格规定，定期检查已获得牌照机构开展的活动，在发生涉及贩运人口的非法行动案件时吊销其牌照并起诉该机构。
• 继续与联合国难民署、民事登记部门和宗教法庭合作，以预防可能导致性奴役和强迫卖淫的早婚。

起诉

• 加快迅速调查、起诉并将贩运者定罪的行动，包括参与不同形式的劳动剥削和性贩运的雇佣机构。加速处理涉及人口贩运的案件，确保公平审判权，在刑事司法对策上遵循基于人权和对儿童友好的方针。
• 考虑在刑事法院和检察院设立专门的部门，在打击贩运方面取得更好的成绩。

贩运女童和男童

• 积极识别并解决所有形式的贩运儿童现象，不论其是否为约旦人，包括涉及劳动和性剥削（强迫乞讨和强迫早婚）以及以器官移植为目的的贩运儿童行为。 
• 确保儿童的最佳利益处于所有解决儿童贩运行动的核心，特别是要在识别、保护和援助阶段考虑采用对儿童友好的程序。

培训和能力建设

• 继续建设公安部反贩运部门的能力，使其能够识别所有形式的贩运现象，包括约旦人、移徙者、难民和寻求庇护者。
• 确保继续培训执法官员和政府当局以加强其迅速、准确识别被贩运者并移交至适当机构的能力；
• 提升关于贩运、非正规移徙和劳动之间关系的意识，强调移徙和大量被贩运难民和寻求庇护者涌入的风险。
• 继续为检察官和法官等刑事司法官员提供培训，提升他们关于正在兴起的人口贩运趋势的意识并确保在起诉和惩罚罪犯以及保护受害者上采取基于人权并以受害者为中心的方针。此外，培训所有参与为贩运受害者提供援助和护理的利益攸关者。

国际和区域框架

• 批准相关国际人权文书并将其本土化，包括1990年的《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》，《国际劳工组织关于私营职业介绍所的第181号公约》以及2014年《国际劳工组织关于家庭佣工体面工作的第189号公约》。
• 加强与来源国的伙伴关系，并与这些国家开展信息交流和共同法律援助方面的合作；
• 在来源国提供一定程度的支持，以确保预防、意识提升、政策的制定、机制以及相当的落实程度，还要在较不发达国家提供经济援助以设立受害者支持基金。

关于本次访问的完整报告将于2016年6月呈交联合国人权理事会。

供媒体使用；非正式记录。