联合国工商业与人权问题工作组结束访问巴西的声明

巴西利亚，2015年12月16日

简介

作为联合国工商业与人权工作组成员，我们今天结束了对巴西为期十天的访问。这是我们首次访问拉丁美洲和加勒比地区的国家。我们的访问旨在根据《联合国工商业与人权指导原则》（“指导原则”）支持该国政府、工商企业和其他利益攸关方在预防与工商业相关的人权侵犯行为并加强相关保护方面的努力。

巴西是各项核心国际人权条约的签署国，并已向联合国人权理事会特别程序发出长期邀请。我们对巴西政府对此次访问的支持和协助表示感激。

在访问期间，我们会见了来自共和国总统府，巴西妇女、种族平等和人权部（人权特别秘书），外交部，财政部，司法部，矿能部，环境部，消费者保护部，环境和可再生自然资源管理局（IBAMA），巴西全国印第安基金会（FUNAI），总检察长办公室，监察员服务办公室和联邦审计官办公室（Federal Comptroller's office）的政府官员。我们还会见了来自联邦检察官办公室，国家经济和社会发展银行和圣保罗证券交易所的代表们，还有圣保罗州，里约热内卢，米纳斯吉拉斯州与帕拉州的许多官员和检察官。我们还会见了来自该国国会（众议院）成员；工人联合中心（Central Única dos Trabalhadores）、里约热内卢工业协会总会（Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro）、全球契约巴西利亚网络、驻巴西联合国机构，以及来自一系列工商业企业（包括巴西石油公司（Petrobras）、淡水河谷公司（Vale）、家乐福（Carrefour）和北方能源集团（Norte Energia））、民间社会组织和受影响社区的代表们。我们的访问从巴西利亚开始，随后去到圣保罗，里约热内卢，贝洛奥里藏特，马里亚纳，阿尔塔米拉和贝伦。

我们将在今天的声明中概述访问中得出的一些初步意见。我们将在2016年6月向人权理事会第三十二届会议提交的正式任务报告中包括进一步意见和建议。

总体背景

工作组访问正值这样一个时期：经济衰退导致政治和经济动荡，总统弹劾正在进行当中，贪污丑闻牵连到了国内一些主要公司和政治机关成员，同时，巴西尾矿坝决堤影响到了米纳斯吉拉斯州（Minas Gerais）和埃斯皮里图桑托岛（Espiritu Santo），被称为该国史上最严重的环境灾害。

总体观察

就工商业和人权问题意识方面，我们的总体印象是，主流的私营企业、国有企业以及工商业协会对于《联合国指导原则》大都不甚了解。公司表示，他们几乎未从政府方面获得有关他们理应采取、符合该《指导原则》的行动指导。

一些首席执行官或许知晓《指导原则》对工商业的要求，但这通常并未在其中层管理活动中有所体现。我们所期望的是，人权不仅应该融合到政策当中，也应融合到包括公司价值链在内的实地/行动中去。

而在那些了解《指导原则》的公司方面，工作组发现，他们主要将人权风险看作是对公司的风险，而非脆弱的权利持有者所面临的风险。如果公司将人权风险问题仅与特定工程挂钩，而非统筹兼顾，那么可能存在的一个风险就是人权关切受到妥协或被边缘化，有损受影响社区的利益。

巴西拥有大量的国有企业（SOE），他们在抵御不良人权影响方面承担着特殊责任。同时，当国企所做决定影响到人权时，国家自身的人权义务便开始起作用。今年早些时候在政府组织的一次活动中，巴西国企承诺支持《经合组织跨国企业指南》（OECD Guidelines for Multinational Enterprises），而该指南明确推广《指导原则》。此外，CNI（巴西国家产业联合会）也是2015年在巴林召开的第一届年度全球雇主峰会（Annual Global Employers’ Summit）期间所通过的《巴林宣言》（Bahrain Declaration）的签约方，《宣言》号召执行该《指导原则》。然而在国企、国家持有大比重股份的公司、或者像发展银行一样由国家控制的其他经济实体的日常运营中，以及通过这些实体流出的工商业关系中，我们并未看到上述承诺得到充分体现。

联邦政府和州政府方面似乎都未做出明确指令，尤其是在公司和国企的人权影响方面。在一大型基建项目中，政府似乎在授予了许可证之后便几乎不再对项目提供监督或管理。缺少州级参与将带来一些问题。尽管公司可以私有化，然而各州不能将保护人权的职责外包。各州永远不能卸下它们的义务，而且必须持续地对人权影响进行适当监督。在经济活动的执行方面，州的参与度可以较低，然而在监督与实施人权方面，它必须拥有强大的影响力。

巴西开发银行（BNDES）是一家国企，扮演着巴西境内大型开发项目资金主要提供者的重要角色，并在巴西境外也日益如此。尽管该银行对于所资助的项目确实规定了特定的环境与社会要求，然而工作组鼓励该银行明确如下要求：项目应包含针对不良人权影响的保护措施，符合《工商业与人权指导原则》。

开发项目

作为2007年启动的增长加速方案（PAG）的一部分，巴西已积极推进了针对一系列大型基建项目的大量公共和私人投资。其中许多项目对于地方社区及其人权都会造成深刻的负面影响。这种影响由全国人权委员会（National Council for Human Rights）这一特别的委员会记录在案。委员会过去4年中研究了7起大型开发项目，其中包括水电站和矿井。

该工作组收到了来自受影响社区和公诉人就有关采掘工业、农产企业和建筑的一系列案件（包括Belo Sun和Tapajós项目）的相关信息，并听取了他们的证词。该工作组对少数几件表明复发问题的案件做了仔细研究。

阿尔塔米亚（Altamira）

工作组参观了阿尔塔米亚，对亚马孙区域欣古河沿河的贝卢蒙蒂（Belo Monte）水力发电厂的建设情况进行了调查。该水坝所处地区拥有11块原生态区和2块土著民区。2010年，巴西北方能源集团（Norte Energia）赢得了该电厂的建筑、运营和维修权。尽管该电厂的建筑工程已几乎完工，然而今年，巴西联邦公共部（Federal Public Ministry）和FUNAI（负责原住民事务的官方政府机构）却同时反对授予北方能源集团经营许可证，因为其在缓解社会和环境不良影响方面仍未满足许可证的许多条件。为了应对这些人权关切，并应联邦公共部的要求，一项部际实况调查任务于2015年6月实施，并就有关抵御不良人权影响的减缓措施执行不足方面提出了55条具体意见。

然而尽管这些关切依然存在，巴西环保署（IBAMA）仍于11月24日授予了北方能源运营许可证。

在阿尔塔米亚，工作组会见了北方能源集团的代表、包括原住民在内的受影响社群和公诉人。为了评估已采取哪些措施来明确和预防人权风险并减少该项目的不良人权影响，工作组与贝仑（Belém）联邦国家机关对该案件进行了讨论。

北方能源集团向工作组展示了已经开展的符合许可证条件的一些项目。北方能源必须达到必要的条件，进行一系列社会环境行动，包括建立水、污水和垃圾填埋设施、保健诊所和学校。这些投资许多都将提高阿尔塔米亚地区人民的生活条件。然而，工作组也注意到了那些旨在减缓负面社会影响的项目在实施方式方面存在的严重缺陷，这最终导致了紧张局面和抗议。

国家机关告知工作组，北方能源所建立的学校只不过是一个临时集装箱，不适合阿尔塔米亚当地气候。同样，临水而居的人们被安置到了距离河流（其生计的主要来源）较远的新住所，没有基础设施。在这两例中，这些减害项目似乎在设计之前并未同人民进行协商。

北方能源并未承认自己在避免造成人权伤害方面的责任——超出了特许权协议条款的执行——以及落实用于执行人权尽职调查的机制的责任，从而识别并解决人权风险。鉴于所收到的其他开发项目相关信息，北方能源的方法似乎很能代表巴西公司采取减害措施时所采用的方式。

工作组参观了阿尔塔米亚的Independent II社区，这是一片拥有着400余户家庭的穷人住宅区。如果水坝库的水满了，那么这片区域将受到洪涝灾害，当地居民非常担心他们将会遭遇什么。他们表示，他们并未收到任何信息，也未有人咨询过他们有关重新安置的问题。居民担心，大坝会导致他们的房子被淹，他们将无处可去。在民间社会组织代表该社区的倡导之下，IBAMA对该情况进行了评估，最终在许可证协议中纳入了一项新要求，要求北方能源在2016年10月前为Independent II社区生活的人民提供替代住所。居民担心，该要求不会被执行，他们也不会获知相关的搬迁计划。

马里亚纳（Mariana）

工作组会见了米纳斯吉拉斯州的国家机关、商界代表、民间社会代表以及社区代表。该州的工业矿密度最高。在工作组此次访问前，位于马里亚纳区的Fundão尾矿坝于11月5日破裂，引发了一场悲剧性灾难，这被认为是巴西最严重的环境灾难。

该尾矿坝含有铁矿残余物质，由矿业公司Samarco运营，所有权归巴西淡水河谷公司（Brazilian Vale）和英澳必和必拓（Anglo-Australian BHP Billiton），各持有50%的股份。大坝破裂导致5500-6000万立方米的铁矿残余物释放到了里约多西河（Rio Doce）中，导致村庄被一片污泥淹没，完全摧毁了Bento Rodriguez和Paracatu，并导致19人丧失（5人仍下落不明）。污泥沿着里约多西河向下游流动了600公里，直奔海洋，造成鱼类和动植物死亡，引发了一场重大社会和环境危机，阻断了大量人民的生计和获取饮用水的途径，其中包括成千上万名直接靠河为生的渔民。

工作组会见了Samarco高管以及淡水河谷公司人员，共同讨论了所采取的行动。同时，工作组还会见了来自马里亚纳、米纳斯吉拉斯和埃斯皮里图桑托的灾难受害者，以及那些为受害者寻求正义与补偿的州级和联邦公诉人。根据工作组收到的证词和意见书，受影响社区的主要顾虑就是对于将要获得的长期支持以重建生活的不确定性，以及对于受污染河流与海洋所造成的健康风险的担忧。当地社区对于该公司的信任度极大受损。因此，有必要提供让受影响社区觉得可信的信息。人们也担心会有更多大坝溃坝。我们了解到，光是米纳斯吉拉斯一处就有753座尾矿坝，其中40座被认为存在安全隐患。因此，工作组敦促主管机关和承担责任的公司采取立即行动，加强安全措施。

工作组赞赏了公司在灾难后采取的行动。事实上，首席执行官亲自领导公司做出回应，并愿意同社区协商，这些都是与受影响社区共同寻找解决方案的重要步骤。工作组鼓励该公司更加留意批判的声音，确保人人都能够表达自己的顾虑而不用害怕受到报复，并保持透明度，对于灾难早期回应中的失败能做出解释。

工作组注意到，公司花了近两周的时间才告知公众还有另外两座设施（Santarém大坝和Selinha堤）也处于危险状态。同样，公司也未向社区提供与污泥相关的健康风险信息。公司的应急计划明显失败。受影响地区的人民表示，他们并未收到来自该公司或民防部队的灾难警告，尽管大坝破裂和第一个村庄Bento Rodriguez被淹之间存在10小时的时间差。米纳斯吉拉斯州公共事务部（Ministerio Publico）2015年12月9日针对Samarco、淡水河谷公司和必和必拓公司提起的民事诉讼强调，预先警告本可以帮助人们挽回一些财产，可能挽救一些人的生命。2015年11月11日，米纳斯吉拉斯公共事务部尝试与Samarco达成协议，保证为受害者提供3亿巴西雷亚尔（7700万美元）的赔偿金。然而经历了几次尝试后，Samarco最终未同意该协议，导致诉讼提交。

鉴于此次灾难的规模，工作组考虑，联邦和国家当权机关需要在灾难应对方面扮演更加积极的角色。尽管总统办公室已经向工作组简要阐述了救灾工作相关情况，然而政府需要就重新安置过程以及赔偿确定问题为相关人员提供明确的信息与指示。虽说Samarco负责弥补损失，然而国家仍是维护受影响社区人权的最主要的责任承担者。

2016里约奥运会的建设工作

2014年世界杯和2016年奥运会的举办使得建筑工程量激增。有关这些巴西大型体育赛事的一个主要人权关切在于，需要确保为那些被迫重新安置、为建筑工程让路的人员提供充足的安全保障。2011年，联合国适足住房权问题特别报告员提出了对于几个城市的搬迁和强拆案件的关注，这些城市包括圣保罗（Sao Paulo）、里约热内卢（Rio de Janeiro）和贝洛奥里藏特（Belo Horizonte）。在2012年巴西的普遍定期审议中也提出了类似关切。

工作组参观了位于里约热内卢的Vila Autódromo居住区，毗邻正在施工的建筑工地，这里有大约50-100人拒绝搬迁。其他人已同意重新安置并收取补偿。所有土地征用似乎都没有法律依据，因为该建筑项目为私人开发项目，无法被界定为符合公共利益。然而，2015年6月，市政警卫（Group of Special Operations，特别行动小组）在突破两座待拆房屋周围的人链时与居民发生了暴力冲突。市长声明，居民可以留下，没有人将被强迫搬离。然而，就工作组所见，那些留下的人们根本无法正常生活，因为他们四周都是建筑工地，还不时断水断电。

一般性意见

与大型开发项目相关的一个共同主题是，减少人权负面影响的措施是在未经过有意义的事先磋商的情况下自上而下进行的。另一个问题关乎减缓措施构想和落实的方式。贝卢蒙蒂案中，似乎极少有提前规划让城市为大量建筑工人的涌入做好准备。其他大型建筑工地的情况同样如此，人口的突然增长伴随着暴力、贩运和对妇女和女童的性剥削以及酗酒案例的急剧增加。有必要将开发项目所处的更广的社会和文化背景考虑在内。尤其是，这些项目必须将有关管理土著社区互动方面的国际经验考虑在内，以防止完全扰乱土著社区的生活。

磋商的要求是关于开发项目重新安置问题的国际人权标准不可或缺的部分，该内容载于《关于境内流离失所问题的指导原则》和基于开发的迫迁与流离失所问题基本原则和准则。土著人民方面，巴西已经批准的国际劳工组织1989年第169号《土著和部落人民公约》以及《联合国土著人民权利宣言》关于在重新安置方面进一步提出了充分和事先知情同意的要求。当重新安置不可避免时，国际人权标准要求为个人提供公平的补偿，且不能剥夺他们的生计来源。

鉴于大规模开发项目相关的人权侵犯行为，工作组了解到，米纳斯吉拉斯州政府正在考虑制定“关于受水坝和其他开发项目影响者的州级政策”的法律草案。该法律将设法解决目前已发现的一些主要问题，尤其是确保受影响社区参与开发项目的各个阶段；承认土著人民的具体情况；并制定关于公平赔偿和安置的清晰指导方针。南里奥格兰德州在2014年就已通过法令颁布类似政策。这些都是值得欢迎的事态发展，可以根据《工商业与人权指导原则》为企业提供关于其在国际人权法之下责任更明确的指导来加以支持。

与此同时，工作组还关切地注意到了背道而驰的事态发展。值得注意的是，旨在让颁发许可证进程走上“快车道”的立法倡议（Projeto de Lei do Senado，2015年第654号）将简化基础设施工程和采矿等活动许可证的颁发。此外，对《矿业法》拟议的修订包括取消有关对受采矿活动所利用的地区的一些环境保护，并授予相关矿业公司在不保护人类用水的情况下使用作业所需用水的权利。工作组还对越来越多地使用“安全中止（suspensão de seguranca）”这一法律机制表示关切，该机制允许法院院长在证明符合“公共利益”的情况下中止阻止开发项目继续的法律决定。

劳工

工作组在访问期间收到了有关劳工事务的若干简报，并听到检察官、劳动部和民间社会提及强迫劳动、2014年暂停“奴役劳动耻辱表”、登记被发现使用奴隶的雇主、建议弱化国家法律目前对奴隶的定义、童工和旨在解决这个问题的各种方案、建议降低最低工作年龄、外包和价值/供应链的控制以及关于外包的法律草案如何可能加剧这一问题以及有关工作中的健康和安全问题，包括不健康的工作条件和农业工人暴露于在别处被禁止的有毒化学品之下的问题。

土著人民

目前巴西大概有240个部落，共计90万人，占巴西人口的0.4%。政府承认了土著人口的690个领土，占巴西国土面积的13%左右。几乎所有的保留地都位于亚马孙（98.5%）。

访问期间，我们多次遇到影响土著人民和前逃亡黑奴（Quilombo，非洲逃亡黑奴后裔）的人权问题。除了与在亚马孙开展的开发项目相关的问题，工作组还对南马托格罗索州（Mato Grosso do Sul）的暴力社会冲突表示震惊。根据土著人健康特别秘书处的数据，2014年有138名（2013年仅为97名）土著人登记被杀（“死于袭击”），近三分之一（41例）发生于南马托格罗索州。

土著人民传教委员会收集到的信息显示，共有138人在2014年被杀，几乎三分之一（31例）发生在南马托格罗索州。过去的几十年内，土著人民遭受着由于农业和其他大规模开发项目扩张而带来的被迫流离失所问题。

工作组对许多土著人民的土地尚未得到妥善划定表示关切。而且，土著人民目前还对一项将土著领土划分的决定权从巴西全国印第安基金会和总统转移至国会的法律草案表示关切。

人权维护者

工作组在几次会议中获悉，人权维护者越来越多地在经济利益侵害其权利的案件中面临生命威胁。工作组在这一方面注意到，2014年全球见证（Global Witness）的报告指出，被杀害的伸张权利者越来越多，尤其是在土地纠纷和环境污染的背景下。根据该报告，2002年至2013年，全球共有908起已查明案件，约有50%（448起）发生在巴西。根据收到的信息，包括来自公共事务部的信息显示，在许多情况下，暴力肇事者为国家警察和私人安保机构。

工作组了解到了为保护人权维护者而在各州执行的联邦方案。在米纳斯吉拉斯州，工作组有幸会见了51名人权维护者，他们目前处于该方案的保护之下。据其报告，恐吓、威胁、谋杀和社会排斥程度极高，他们联系的警方则对其面对的问题不闻不问，这些事件通常与工商业运营活动相关。工作组还听取了该方案在亚马孙地区的执行情况，目前有74名人权维护者正在接受该方案的援助。

工作组获悉，这些方案的运作预算十分有限，每个州只有几名工作人员被安排来执行该方案。工作组明白，米纳斯吉拉斯州的人权维护者方案已经被认为是巴西最先进的方案，这对巴西其他地区的人权维护者保护机制的充分性提出了疑问。为了进一步提高人们对人权维护者状况的了解，我们将鼓励这些方案和国际组织之间的进一步协作。

获得补救

在确保工商业相关人权侵犯行为的受害者获得司法救助的各种机制中，工作组对联邦公共事务部（Ministerio Público）下属的公共检察官和27个州级公共事务部的工作尤其印象深刻。在21年的军事独裁统治（1964年至1985年）背景下，1988年宪法规定，公共事务部的工作独立于政府的三大分支，其任务是“捍卫司法秩序，民主制度以及不可分割的社会和个人利益”（第127条）。大约共有1000名联邦公共检察官和12000多名州级公共检察官有权代表个人或社群调查和启动针对各州当局和工商企业的法律诉讼。在众多据称与工商业相关的人权侵犯案件中，公共检察官帮助社群与企业进行调解或提交法律诉讼。

关于非司法申诉机制，巴西并未设立独立的国家人权机构。但巴西设立了由政府机构、检察署和民间社会代表构成的国家人权委员会。国家人权委员会准备了一些工商业相关人权问题的报告。然而，与工作组会面的国家委员会成员指出，政府很少落实它们的建议。

工作组还与财政部之下的经合组织国家联络点（NCP）举行了会谈。国家联络点设立于2003年，审议了与据称未遵循《经合组织跨国企业准则》相关的一些案件，该准则包括与指导原则一致的一个人权章节。

国家行动计划

访问期间，工作组明确了改善工商业和人权问题的协调和对话的必要性。尤其有必要建立多方利益攸关方对话的平台，包括政府、工商企业和民间社会。通过会议可以清晰地看到，很难让企业代表、国家代表和申诉的社群坐下来磋商。在这一方面，工作组对政府计划制定关于工商业和人权的国家行动计划表示欢迎。我们鼓励政府设立关于联合国指导原则的国家行动计划并利用工作组为筹备这类行动计划制定的指南。正如指南文件强调的那样，这类计划“需要通过包容性且透明的进程予以制定，需要允许相关利益攸关方参与发展和更新国家联络点，并将其意见考虑在内。进程各个阶段都要透明地分享信息”。

结语

最后，工作组强调了各州将指导原则纳入商业投资和工商业的重要性。这需要更好地平衡与投资相关的权力结构，以确保法规或各州框架（例如环境和可再生自然资源管理局、巴西全国印第安基金会以及联邦和各州检察官）能够解决可能让不负责任的工商企业不受监管地继续运作的权力不平衡问题。权利持有人必须获得足够的权力使其案件在面对企业时能有平衡的谈判地位。有效的利益攸关方参与，特别是让最脆弱方发声（我们观察到许多情况下缺乏这一点）尤其重要。第二，工作组关切地注意到存在企业控制监管和政策制定进程的观念，这使得人们怀疑公司掌控了开发项目的各个方面，不受国家的适当监管。这一看法部分是因为企业对政治运动做出贡献，这就导致一些人认为政治和监管进程被“收买”，人们担心政府监管工商企业运营的能力可能被政治资助过程和大量的企业游说所收买。

令工作组感到鼓舞的是政府和工商业层面对工商业和人权的政治承诺，但推广有限，这点需要注意。虽然国际舞台上取得了许多进展，我们看到的仍然是一切照常，少有例外。

工作组结束了其访问，但我们在未来几个月内将继续收集信息撰写将于2016年6月提交至人权理事会的报告。报告将包括给政府、工商企业以及其他利益攸关方的具体建议。我们希望这些将有助于防止和解决工商业活动对巴西人权的负面影响。

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请访问：http://www.ohchr.org/Documents/Issues/Business/UNWG_NAPGuidance.pdf