联合国境内流离失所者人权问题特别报告员查洛卡•贝亚尼（Chaloka Beyani）在结束其2015年7月21日至31日对菲律宾的正式访问之际发表的声明

2015年7月31日

应菲律宾政府的邀请，我于2015年7月21日至31日对菲律宾开展了正式访问。首先，我要对菲律宾政府在我准备和进行此次访问期间对我的任务的配合表示诚挚的感谢。以下声明仅代表我的初步调查结果，它依据的是10天的访问以及与不同政府和非政府利益攸关方进行的磋商，包括与境内流离失所者本人以及国内各地一些可能流离失所的土著人民。首先，我想说的是，没有一个国家可以对台风海燕这类灾害的毁灭性影响及其带来的生命和财产损失的悲剧做好充分准备。我向菲律宾政府及其人民表示诚挚的慰问。我的此次访问让我亲自见证了政府在重建被摧毁的社区方面的杰出努力以及流离失所者的韧性，他们是我们所有人的榜样。

在对台风海燕的应对方式方面，政府有许多值得称赞的地方。国家和地方当局展现了其领导力并落实了经证实在危机快速反应时期有效的机构和政策结构及框架，流离失所者也同样开始了让破碎的生活恢复正常这一艰难的过程，不论是在其原籍贯或是在新的居住地点。经过这一困难而又具有挑战性的时刻，菲律宾拥有了与国际社会以及所有地区可能受到类似危机影响的特定国家分享的许多宝贵经验。这一经验对我们所有人都有好处，因为我们正共同试图加强我们预防和应对气候变化相关灾害影响的能力，不幸的是，这类灾害似乎变得越来越频繁。

比如，“重建好房”（Build-Back-Better）等国家政策，不仅旨在应对灾害，还希望减少未来气候变化所引发的流离失所问题对该地区的影响，该地区易发生灾难。在独鲁万（Tacloban）和塔纳万（Tanauan），我对地方政府官员的措施以及一些已落实的过渡性和永久性住房解决方案印象深刻，它们承认了境内流离失所者拥有优质和适足的住所和住房，让他们可维持其生计或过渡到新的生计方式的必要性。与我会面的人对为其提供的住所或住房等服务表示基本满意，包括保健服务的供应、其子女的教育以及对开发生计活动的支持。然而，我获悉到，财政限制影响了当局实现面向所有受影响者的持久解决办法并解决与基本服务的充足供应直接相关问题的能力，这令我感到关切。至关重要的是国家和地方政府维持并在必要时加强其在解决境内流离失所者短期需求并确保持久解决办法方面的活动。

台风海燕受影响地区仍存在的境内流离失所者相关重大挑战有待解决。从最初流离失所开始，一些人需要一迁再迁多达两次或两次以上。许多家庭仍居住在集体的“简易住房”中，它们并未满足必要的基本需求和服务供应最低标准，这引发了大量安全和保护方面的挑战，特别是对面临着性虐待和早孕等威胁的妇女和女童而言，这些住房也未能提供隐私和尊严方面的条件。多地的境内流离失所者都指出警力不足，鉴于其住所和状况的本质，这使得总体的不安全感增强。令人遗憾的是，一些家庭似乎完全没有被保护网纳入或仍然居住在那些由于未来可能发生危险而被指定为“不得建造”或“危险”区域低于标准的住所中。我从境内流离失所者及其代表处获悉，临时住房和永久性住房在水、充足的卫生设施和电力供应方面仍存在严重的问题。向我表达的一个常见关切是加强与境内流离失所者磋商的程度和向他们传达信息的必要性，以确保其声音和关切能被听到并纳入未来的计划，其权利得到尊重。

虽然菲律宾政府在短期的应对方式方面值得称赞，但它对确保境内流离失所者可持续且持久解决办法的关注至今都仍不足够。我认为在早期恢复和实现持久解决办法这一关键过渡阶段，需要状况认定、全面的需求评估以及核查演习。我对资金短缺和包括国家和地方政府合作不足在内的政治挑战正在延缓实现持久解决办法的进程这一点表示关切。虽然独鲁万的基础设施和公共工程是必要且合法的，比如防洪工事的建造，但必须继续将确保符合受影响社区要求标准和生计解决办法的持久住房作为最高优先事项。遗憾的是，对境内流离失所者的关注和资助似乎正在减少。国家政府及其地方政府伙伴必须确保继续提供协助，以确保真正满足所有流离失所者的需求和权利。

关于保护境内流离失所者权利的第4744号草案法案已经讨论了十多年，通过该法案的第二次尝试目前仍有待参议院决定。一个版本的草案法案此前曾于2013年通过，之后总统因一些内容违宪或需要进一步说明为由否决了该法案。鉴于与这一拟议法案相关的技术问题似乎已经解决，没有任何进一步耽搁地尽早通过这一法案，将其变为法律这一点十分紧急。对于菲律宾这样一个易发生灾难、长期冲突造成持久影响的国家，将境内流离失所者的权利写入国内法律尤其重要。如果不这样做，就会对政府确保其权利的承诺传达错误信号，不论是自然灾害、冲突或发展所导致的流离失所者，并阻碍对境内流离失所者的必要法律保护。如果通过，该法案将是基于联合国1998年的《关于境内流离失所问题的指导原则》和最佳做法、具有里程碑意义的国内法律。它将会是对境内流离失所者权利的宝贵国内法律解释，让政府为保护它们负主要责任。它将有助于消除现有的行政缺陷、障碍和不确定性，并明确国家和非国家行为者对任意流离失所行为的刑事责任。

我的访问不单单要解决灾害所造成的流离失所，还有菲律宾其他形式的流离失所。在这一背景下，我走访了棉兰老岛（Mindanao）的三宝颜，在2013年摩洛民族解放阵线（Moro National Liberation Front）的一个派别和政府安全部队发生冲突之后，该地人民仍处于流离失所状态，约导致了12万流离失所者。我走访了一些过渡性定居点以及为一些受影响社区返回而新建造的永久性住房。我注意到了当局完成的一些重要进展，包括受益人政策条例、一些永久性住房的设立以及在为一些流离失所社区实现持久解决办法方面取得的进展。然而，我对一些问题表示关切，包括就在我开展访问前对一些家庭在危机后避难的大看台的封锁，这一行为并未确保向那些不希望迁移至过渡庇护所而是想要回到其原来住所的一些家庭提供适足住房解决办法。为了降低灾害风险而指定“不得建造”和“不得返回”区域则进一步限制了返回一些场所。

茫邦村（Mampang）主要的过渡场所在诸多层面都存在着问题。它缺少水和电力的充足供应以及充分获得包括保健和教育在内的必备基本服务的渠道。该村庄离城市和境内流离失所者籍贯地都相当远，常有安全事件的报道，这使得获得生计极其困难。因为这些原因，茫邦村必然不能被视为境内流离失所者的长期解决办法。必须立即完成永久性住房，该住房必须配有基本的公用设施、可以无障碍地获得充足的服务和安全且符合国家住房标准和条例。政府必须确保其应对方式并未基于身份或其所属少数群体社群而差别对待任何流离失所群体，且要充分尊重他们行动自由的权利。

提供永久性住房的措施必须考虑到境内流离失所者社群在地点、材质或生计获取途径方面的意愿，比如让渔业社群可以通往海洋。我获悉到，一些土著渔业社区的住房在军事行动中被破坏或摧毁。虽然他们最终得以返还住所，但他们还没有得到政府的支持来重建家园或恢复在渔业和海草养殖方面的生计。从大看台返回卢帕地区的家庭的情况尤其危险，他们缺少适足住所和基本协助，他们的需求应立即解决。同样的，当局尚未承认许多家庭是合法的或“标记”那些来自冲突区域的境内流离失所者，这对继续援助和支持那些家庭有重要的影响。我促请所有相关当局采取包容性方针并确保不加歧视地为所有人提供适足住房、服务和支持。

我访问了哥打巴托市（Cotabato City），本希望还能走访长期受冲突所引起的流离失所影响的马京达瑙省（Maguindanao）的多个地点。遗憾的是，安全问题以及政府对这一区域的敏感性限制了我进入我本希望访问马京达瑙省的这些场所。菲律宾武装部队和该地的非政府武装组织之间的持续冲突多次引发或大或小规模的流离失所。一些人将这一状况形容为“被遗忘的危机”并指出了流离失所问题的频率和本质，称国家和地区政府当局的应对方式常规性地不足。流离失所已成为该地区许多地方的常见模式。联合国和其他国际行为者资源不足且鲜有能力充分应对该地区的这一状况。可行且包容的全面和平进程对于消除流离失所的原因并稳定该地区的状况至关重要。旨在在菲律宾创建莫洛政治实体并替代当前的棉兰老穆斯林自治区的莫洛地区基本法（Bangsamoro Basic Law）若获得通过，就可能在这一领域提供帮助。与此同时，政府必须加强人道主义对策，以使境内流离失所者从更强有力的协助和保护中获益。

确实，对我来说很显然的是，政府对三宝颜和哥打巴托等地区冲突所引发的流离失所的应对明显不同于值得称赞的对其他地区灾害和气候变化所引发的流离失所的应对，因为向境内流离失所者提供的一些过渡和永久性庇护所的状况明显不同。我对独鲁万和三宝颜建立的永久性住房之间的差异表示震惊。政府确保全国房屋委员会（National Housing Authority）提供公平且具有可比性的永久性住房，并将其作为对菲律宾所有境内流离失所者持久解决办法的一部分至关重要。

我还访问了南哥打巴托省（South Cotabato）的科罗纳达（Koronadal）和坦帕坎（Tampakan），就坦帕坎一个拟定建设的露天金铜矿可能产生的流离失所问题征求意见。据报告，该项目如果继续，就会让5000多人流离失所，其中多数为土著人民，离开他们受到承认的祖传土地。南哥打巴托省省长搁置了该工程，土著社群担心地表示，尽管他们反对该项目且希望继续呆在自己的祖传土地上，但工程最终仍将继续进行。他们对包括自由、事先和知情同意（FPIC）过程的磋商进程未能透明地进行，并未完全包括他们所选择的部落领袖，也没有充分考虑他们的广泛意见、土地权和维护其土著文化和生活方式的权利表示失望。重要的是，要强调土著人民的正当关切和权利不能被边缘化，而应像《土著人民权利法案》所指出的那样将其作为首要优先事项。《关于境内流离失所问题的指导原则》规定，发展诱发的流离失所问题发生的门槛是“为了绝对的、不可抗拒的公共利益”。在本案中这一点似乎并不明显。部落领袖报告称，他们的社群一直被利用和被分裂，当他们表达异见时，就会被骚扰或受到威胁，这令我震惊。据称确实有一些土著社群的领袖和成员在最近几年由于其反采矿活动而被杀害。

令我吃惊的是，许多地区的土著人民尤其容易受到冲突诱发的流离失所影响，特别是在棉兰老岛。比如，由于政府和新人民军在该地区的长期冲突，约有700名土著人民已离开其祖祖辈辈生活的家园数月，他们目前生活在基本的菲律宾联合基督教会运营在达沃城的设施内。我走访至达沃，就这一状况征求了国家和地方当局以及土著人民自身的意见。我听取了菲律宾武装部队的主张，称其致力于保护冲突地区的社群并为他们提供服务；然而，境内流离失所者明确表示，正是因为他们以及其所在社区的准军事组织的存在，才继续在土著社群中制造着焦虑。该社群希望回到自己的土地，但他们向我强调称，只有当该地区结束长期军事化管制且他们可以在安全、尊严和保护的保障下回归时，他们才会觉得能够安全地这样做。他们向我描述了他们的关切，包括据称他们被强迫雇佣加入菲律宾武装部队支持的被称为阿拉姆阿拉（Alamara）的准军事组织，还描述了菲律宾武装部队和新人民军持续的冲突背景下的骚扰行为。据报一些学校已经关闭和/或被菲律宾武装部队或被阿拉姆阿拉所占领，这阻碍了土著儿童获得教育。部落领袖告诉我称，他们并非不情愿地被扣留在菲律宾联合基督教会，有消息称他们定期返回其社群就足以说明这一点，但他们当前的状况不可接受也不可持续。至关重要的是，要通过与其正当领袖充分磋商找到迅速且和平的解决办法，同时，让他们自愿而安全地返回祖传土地是一项优先事项。我促请政府与土著人民磋商，给予解决流离失所问题原因更多关注，不论是由于对其所在地区军事化或由于发展项目而让土著人民无家可归。

这一状况明确说明了持续冲突对这类脆弱群体的无家可归可能产生的大量不可逆转的影响，这类脆弱群体通常深陷冲突并被怀疑参与武装组织。不论是冲突或是发展导致的流离失所，都不仅会摧毁土著人民的家园和生计，而且还会对他们的文化和生活方式带来不可估量的影响，而这些文化和生活方式又是菲律宾丰富而多样的遗产的一部分，必须受到保护，否则就会永久地失去。土著人民在祖传土地之外很难生存，因此深受流离失所问题的影响。这些脆弱人士的需求必须在他们充分参与的情况下得到评估，以在发生流离失所时为他们提供必要的协助，包括文化敏感且适当的持久解决办法。对于这类生活和文化与其祖传土地和环境紧密相连的社群，流离失所必须是不得已才为之。我很明白，包括示范性土著人民权利法案在内的现行立法和机构并不能提供免于流离失所的足够保护，除非在实践中被充分落实。关于土著人权利的具体条款应纳入目前正在审议的境内流离失所者法之中。

最后，我要再次感谢菲律宾政府协助我的任务。基于我的访问的完整报告和建议将于2016年6月呈交至政府和人权理事会第32届会议。与此同时，我期待与政府继续开展建设性对话，并明确实际参与的领域。我还要感谢联合国驻地协调员办事处、人权高专办、联合国难民事务高级专员办事处、儿基会、人道事务协调厅以及其他联合国机构在各个方面为我的访问所提供的帮助。我还要感谢菲律宾人权委员会以及许多民间社会组织在我的访问期间向我提供的信息和帮助。最后我希望感谢众多花时间与我会面、讲述他们的故事、挑战和对未来的希望的境内流离失所者及其领袖和代表。