新闻声明： 适足生活水准权所含适足住房及在此方面不受歧视权问题特别报告员莉兰妮•法哈（Leilani Farha）女士——访问塞尔维亚，包括科索沃

贝尔格莱德，2015年5月25日

介绍

过去几十年，塞尔维亚经历了一些历史事件，它们对该国产生了深远的影响。不单单是前南斯拉夫的解体，还有将所有公共住房变为私有的社会主义到市场经济的转型，几乎都是一夜间发生的。20世纪90年代，大量难民和境内流离失所者（IDPs）涌入塞尔维亚。最近，塞尔维亚还遭受了地震和洪涝这两项自然灾害的摧残。再加上经济运行不良、失业率高企以及新一轮的难民和移徙者浪潮，最弱势群体的住房条件完全没有符合国际人权标准。
 
包括中央和地方自治政府、联合国和欧洲实体以及一系列捐赠国和机构在内的大量行为者正在落实住房方案，以期改善一些弱势群体的生活状况。其中的许多方案都对住房条件产生了积极影响。然而，住房需求远超过当前可用的方案，数千人生活在悲惨的环境中。无论是居住在非正规住房、租房或自己所有，数千人都没有基本生活用品：饮用水、卫生和污水管道系统、结构良好且无障碍的单元、更广范围的社会基础设施和保障土地保有权。我听闻了关于过度拥挤的证词，数代人生活在同一屋檐下。我还听到了对电费和供热费比每月的社会福利还要高以及新近向社会住房住户征收的、很多人都难以或无法承担的财产税的担忧。

这种住房条件和受影响人口的数量，再加上该国不确定的经济未来，都说明了塞尔维亚存在紧迫的住房危机。如果不立即处理，我担心危机深化并变得棘手的条件已经成熟：青年失业率为50%（是2014年20.3%的全国平均失业率的两倍还要多）、紧缩措施正被落实且贫困在增加。

我今天的发言是对我这部分访问中涌现的一些关键问题的初步概览。将于2016年3月提交至联合国人权理事会的最终报告将讨论更多的问题并提供进一步的建议。

1. 基于人权的国家住房战略，包括需求评估和相关法律的修订

就目前而言，塞尔维亚有一些住房及其相关的法律和战略，包括2009年的社会住房法，2011年的社会福利法，2003年的全国减贫战略以及2012年的国家社会住房战略。虽然这类文书大量存在，但落实似乎不足。

虽说如此，一些住房方案已被落实。比如，中央政府与地方自治政府在2009年共同启动了一项社会住房方案，以应对大比例人口无法支付住房的市场价格问题，并开始扭转公租房或补贴出租房不足的情况。国际社会也已投资了一些旨在确保适足住房的住房方案，特别是针对难民、流离失所者和罗姆人以及2014年以来针对特大洪水受害者的方案。

这些战略和方案的存在都是积极的进展。然而，并非所有的这些进展都基于适足住房是一项人权这一原则。此外，法律和战略的重复说明方法支离破碎，没有一个总揽全局的框架或长期的统一愿景。

在我看来，有效的住房政策的起点应是全国住房需求评估，以此作为确定挑战程度的工具。之后应开发一个基于人权、协调的全国住房和无家可归战略。

鉴于此，我强烈建议：

• 中央政府应同地方自治政府一道开展包含一系列明确的人权指标的全国住房需求评估工作。应为此搜集或更新分类数据。
• 中央政府应通过国家住房和无家可归法并用一个战略辅助它。据称在我访问期间，新的法律条款正在准备中，以供今年晚些时候通过。该法律必须作为塞尔维亚有效且全面地应对包括最被排斥者在内的所有人的住房需求的一个关键机会，要将住房理解为一项人权，而非只是政策目标。

起草和通过这一法律需要考虑的问题包括城市规划和分区的管理，比如要求私人开发者在服务良好的中心地带为社会目的留出一定比例的住房并支持社会基础设施的开发。应保证在准备该法律时与大量利益攸关方，弱势群体、地方自治政府、监察员办事处以及民间社会的代表进行诚挚的磋商。与之匹配的国家战略应基于并纳入国际人权法的原则和标准中与住房相关的部分，符合经济、社会和文化权利委员会关于适足住房权的第4号一般性意见中对“适足”的界定。关于迫迁的规定应符合经济、社会和文化权利委员会的第7号一般性意见。该法律还应包括可测量的目标和时间线、监察和审议机制以及纠正侵犯住房权行为的机制。

2. 司法救助和有效的法律补救

塞尔维亚宪法规定了丰富的人权保障。第18条规定，人权法直接适用，并明确提到了这一领域的国际法。人类尊严不可侵犯（第23条），还规定了关于平等和非歧视的大量保障（第21条）。第22条还明确规定了针对人权侵犯获得有效补救的权利。虽然宪法并没有明确包含适足住房权，但它确实规定了社会保护和社会福利的权利。
 
因为获得对人权侵犯行为的法律补救对人权的享有至关重要，这些条款必须生效。根据我收到的信息，住房权方面目前并非如此。缺少住房权相关的判例说明尽管律师在法院提出了这类观点，但行政和民事法院不愿意援引和应用国际人权法。

我听闻存在有人多次被威胁迫迁这类令人担忧的案例，关于他们的案例是否会被法院审理的信息不明确或有冲突。我还听闻有些案例没必要地被拖延或多次在不同且有时平行的程序下被审议，没有明确的结果或合理的上诉。我会见了一些试图挑战对其住房权的侵犯行为的人，他们被法律程序搞得筋疲力尽，担心常设的迫迁令会随时被执行，使得他们及其家人无家可归。我的印象是，当前国内法律程序之下并没有有效的体系来确保国际法所规定的住房权。

我对最近设立了多部门机制来确保条约机构建议的落实表示欢迎。在我看来，这一机制也完全可以用来传播和确保人权理事会特别程序提出的建议的落实。还应重点关注民间社会参与这类机制的重要作用。
 
监察员办事处熟知国际人权法，它向国际条约监督机构提供了平行报告，并在其工作中使用国际人权法和标准。原则上，该机构可以发挥强有力的作用，加强个人和社群在住房权相关事务上获得有效补救权的能力。然而，似乎它的许多建议都未在实践中被落实。

为了确保住房权方面的司法救助和法律补救，以下建议是相关的：

• 确保法院在与落实国内法相关的情况下使用已批准的国际人权文书，在国内和国际标准出现矛盾时优先考虑国际人权法，特别是在适足住房权以及该方面的非歧视问题上。
• 中央政府和议会应始终与监察员办事处合作，确保监察员有机会审议草案法律和其他法规以及战略，以确保其符合塞尔维亚的国际人权义务（符合监察员法的第18条）。还应确保监察员的建议被立即执行且被有效地全面落实。
• 塞尔维亚应该批准《经济、社会及文化权利国际公约的任择议定书》，以使无法在国内体系下确保适当法律补救的申诉人可以获得对其适足住房权侵犯行为的司法救助。

3. 罗姆人

访问期间，我了解到塞尔维亚的罗姆人社群非常多样，包括在这里居住了几个世纪的一些人以及科索沃和前南斯拉夫其他部分被强迫流离失所的罗姆人。虽然许多罗姆人都已充分融入，但仍有一大部分的罗姆社群生活在被排斥、无法有效获得住房权和其他相关人权的严峻情况下。
 
据报道，存在583处罗姆人的非正规住房。对于塞尔维亚这样大小和发展水平的国家来说，这一数目十分惊人。我明白，已经存在并将继续有一些旨在解决罗姆人的住房状况问题的方案、战略和项目，需要综合方针来应对复杂性。
 
然而，我走访的住房的状况十分吓人。塞尔维亚当局几乎没有为罗姆人的非正规住房提供任何服务。我走访的那些住房几乎完全无人看管。儿童在垃圾堆和碎玻璃中玩耍，垃圾回收最多不过是零星的服务。因为没有公共基础设施，住房和社区场所既不卫生又不安全。我听闻老鼠对儿童构成了严重的威胁，其中一个案例称一名儿童因此毁容。我还获悉普遍没有供电的情况，一些案例中甚至没有提供自来水。这些情况违反国际人权法和标准，特别是经济、社会和文化权利委员会第4号一般性意见。
 
还应指出的是，与常规的陈规定型不同，与我交谈的罗姆人没有一个表示愿意生活在悲惨的环境中。许多流离失所的罗姆人在来到塞尔维亚前居住在适足住房内，他们目前渴望良好的住房条件。

据我了解，塞尔维亚大多数已被迫迁或正被迫迁的人都是罗姆人，特别是生活在非正规住房内的罗姆人。据称贝尔格莱德的一些罗姆人原计划在较短时间内被安置在“移动住房单元”内——实际是缺乏国际人权法之下任何满足适足住房特点的金属船运集装箱。此外，这些移动住房单元位于城市中心之外，远离他们原来的住所，他们无法获得就业机会或其他生活在城市中可以享有的社会福利。
 
被迫迁的罗姆人数量不成比例，再加上当局甚至无法为生活在非正规住房里的人提供最基本的服务或确保这类住户的合法土地保有权，这说明对罗姆人的成见和种族主义已催生了极其紧张的歧视性政策。
 
在一些案例中，来自非正规住房的罗姆人被分配了社会住房。然而我注意到，一些人目前因为租金或水电煤气欠款而被威胁要从这一住房内搬出去。这样，社会住房几乎没有完成其使命——它并未给最脆弱的群体提供安全，也没能确保那些通常被边缘化、歧视和排斥者的融入。

根据以上概览，我将提出以下紧急建议：

• 地方当局，特别是贝尔格莱德市，必须立即停止将罗姆人逐出非正规住房，避免由此导致隔离和低于标准的住房条件，例如那些涉及移动住房单元的事件。必须找到持久且综合的住房解决办法。
• 中央政府必须通过并立即落实一部法律，遵循国际人权法，禁止各级政府的迫迁做法，除非是在特殊情况下。该法律还必须纳入国际人权标准，即经济、社会和文化权利委员会第7号一般性意见中关于迫迁前、迫迁中和迫迁后的内容。

4. 难民、寻求庇护者和流离失所者

从20世纪90年代早期前南斯拉夫解体之初到现在，数十万人，特别是来自克罗地亚和波斯尼亚和黑塞哥维那的人，他们逃离家乡来到了塞尔维亚。也有大量来自科索沃的境内流离失所者。这些群体中绝大部分人从未回去。我听闻了旨在解决这些境内流离失所者中一大部分人口的住房问题的区域住房方案，它涉及包括有关国家政府在内的大量利益攸关方。
 
所有这些群体里的人都有住房相关的问题。最迫切的问题与塞尔维亚人、罗姆人、阿斯卡利亚人、埃及人、戈兰尼人以及其他来自科索沃的族裔有关。塞尔维亚生活着数万名这样的人，他们中约有一半是转租人或与亲戚和朋友一同居住，或——以罗姆人、阿斯卡利亚人和埃及人为例——生活在极度低于标准的非正规住房中。只有十分之一的人拥有自己的住房。拥挤、土地保有权没有保障以及仍居住在正规和非正规集体中心者的恶劣生活条件这些关切被提及；此外还单独讨论了罗姆人贫民窟相关事宜。境内流离失所者问题特别报告员2009年访问了塞尔维亚（包括科索沃），并于2013年进行后续访问。我支持这些报告中的建议。
 
同时，塞尔维亚是寻求庇护者、难民和移徙者的陆路，被要求——特别是在诸如叙利亚内战这样的人道主义危机背景下——开始认真地推动其难民保护框架，不仅限于巴尔干半岛冲突所导致的流离失所者。（对正规和非正规移徙者相关问题的概括见“无形群体”部分）我建议根据难民法改善寻求庇护者现有的住所。

5. 社会住房

如上所述，塞尔维亚在20世纪90年代将绝大多数公共住房变为私有。同样的，塞尔维亚现在正开始开发社会住房，将其作为住房和社会保障政策的一部分。这总的来说是一个非常积极的进展。塞尔维亚的社会住房框架才刚刚起步，这就意味着它在未来几年如何发展将决定住房的需求能否被真正满足以及该框架是否有助于社会融入。
 
2009年的社会住房法规定了开发社会住房的条件，这是政府对由于社会、经济或其他原因（第2条）无法保障其住所的家庭的支持机制。优先判别标准（第10条）包括：住房状态、收入、健康状况、残疾、家庭大小和财产。该法律还优先考虑难民、流离失所者以及罗姆人等一些群体。
 
我会见了一些社会住房的受益人，如果没有社会住房他们将无家可归，以及参与提供社会住房的地方自治政府。他们强调了该法律以及为最贫困的居民发展社会住房的重要性。
 
然而，还提到了一些关切，特别是社会住房供给的可持续性问题，因为社会住房的资金似乎只有较小比例包含在中央预算中，有一部分是通过捐赠者的项目获得资助的。另一关切是缺少系统性全国需求评估，以此才可以衡量社会住房的开发。

一些社会住房的住户提到了包括租金和水电煤气的费用在内的支付能力的问题。我获悉一些人最近从非常边缘化的环境中搬入社会住房，他们迅速地欠下了租金和水电煤气的费用，目前正受到迫迁的威胁，这令我担忧。无法负担也与社会福利水平低有关，大多数情况下一年12个月中只能领9个月的社会福利，再加上对房屋所有者和社会住房租客新征收的房产税均相当于一个月的社会福利。
 
有个积分制度用来分配社会住房。我并不清楚积分制度使用时是否遵循人权原则，确保社会住房分配给了那些最需要的人。

目前社会住房以一系列独立项目的形式被推出——由政府和国际捐赠者提供资金。是否遵循国际标准并不清楚。因为各市参与这些项目的能力和资源不同，可能出现质量和服务的不一致。
 
既然私人开发者参与了塞尔维亚住房的开发，在我看来，对监管框架还可以做更多。比如，在任何私人开发者提出新的开发计划时，可以要求留出一定比例的住房用于社会目的。同样的，可以要求私有开发者为周围的社会基础设施做出贡献，再给他们许可证，这是塞尔维亚在向住房政策的设计和落实中更深的一致性努力时可以考虑纳入其法律和政策框架中的另一方面。
 
最后，正如我在其他地方提到的那样，改善对残疾人的无障碍性方面存在着改善空间，应遵循《残疾人权利公约》将无障碍要求应用于所有公共住房。社会住房框架似乎将是开展这一行动的最佳场合。

在社会住房方面，我将提出以下初步建议：

• 确保对所有建造的社会住房单元的国家标准遵循国际人权法中的适足住房原则。 
• 继续为弱势群体开发社会住房模型，包括规定私人开发者有义务为社会住房和公共社会基础设施做出贡献。
• 确保社会住房领域的可承担性，通过增加住房补贴或设立其他机制的方式控制租金和水电煤气的价格，以确保没有人因为住房相关的成本无法获得食物、药物或支付其他基本开销。
• 确保社会住房——在政策和实践上——的设计和分配方式与国际人权标准一致，并确保最需要者成为受益人。
• 将对残疾人的无障碍要求应用于所有公共住房，并确保它们在实践中被应用。
• 修改房产税法第2.1.1条，将社会住房租户和其他无法承担房产税的人排除在外，或落实这方面的补贴方案。

6. 无形人口

在塞尔维亚，特定类型的人目前是具体住房方案的重点，包括：（1）难民，大都来自前南斯拉夫的其他部分；（2）境内流离失所者，主要来自科索沃，以及（3）罗姆人（主要居住在非正规住房），主要来自科索沃，以及来自塞尔维亚其他部分或前南斯拉夫其他地方的罗姆人。务必要注意到针对难民和境内流离失所者的住房项目占了主导，对罗姆人住房的关注相对较少。

其他住房需求十分紧急的群体将自己称为“无形”，因此这里强调了他们的经历，不过我的最终报告将给出更为全面的阐述。基于人权的住房方针将所有弱势群体及其住房需求置于政策和方案倡议的中心，包括让目前无形的那些人受到关注。

无家可归

并没有关于塞尔维亚无庇护所或露宿的无家可归者数目的可靠数据。事实上，鉴于大多数真正无家可归的人并不露宿街头或住在庇护所（塞尔维亚庇护所很少），而是与家人两人一起睡或三人一起睡，衡量无家可归真正的程度似乎很困难。对于想要逃离家庭暴力的妇女而言，没有足够的庇护所意味着她们通常需要继续生活在暴力状况下。同样的，令人关切的是，遭受歧视的诸如心理残疾者或男女同性恋、双性恋和跨性别者，他们流离失所的风险可能更高。 

无家可归必须被视为塞尔比亚严重的社会问题来对待，特别是考虑到处于风险之中的人口数量，比如那些贫困人口或低收入人口、没有土地保有权的人以及那些生活在过度拥挤状况下的人。对庇护所的使用说明了无家可归是塞尔维亚的一大问题，庇护所的运营完全超过其容量，特别是在冬天的几个月。

根据收到的信息，至今仍未有战略性行动通过住房政策、方案或法律来解决无家可归问题。无家可归问题主要仍是被隐藏起来的。反过来，我要建议中央政府与地方自治政府合作，评估国内无家可归的程度并落实基于国际人权法的战略来予以解决。无家可归战略必须被纳入新的国家住房法。

残疾人的住房权

塞尔维亚尚未完全落实去机构化进程。根据我收到的信息，除了少数特例之外，这类设施的条件依然低于可接受的标准，比如包括幼婴和幼儿在内的居民非自愿地被限制和幽禁。同样的，智力残疾日托中心的条件质量也存在问题，让人支付不起或能力不足。对独立生活和照料者的支持仍不足，所以去机构化目前无法有效地落实。

这种状况必须从塞尔维亚在《残疾人权利公约》关于独立生活和融入社区的第19条——以及《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》之下的国际人权义务方面考虑。

至于生理残疾者的问题，塞尔维亚法律保障10%的住房对残疾人无障碍。实际上，我没有看到过一套社会住房可以被形容为完全无障碍。只在残疾人是住户时才将住房单元改为无障碍说明残疾人不与非残疾人互动或来往。这一领域需要进一步的工作。

我建议中央政府与地方自治政府协调：

• 加速去机构化进程，不过其进度要确保没有一个去机构化的人会无家可归、住房不适足或没有支持和足够的护理。
• 开发基于社区的替代性支持服务，降低机构内心理和社会心理残疾者的数量，以让残疾人独立地居住在他们自己的家中。
• 加强实际做法中的无障碍性，以确保遵循《残疾人权利公约》的普遍进入和设计。
• 改善拘留条件以及目前精神病院和其他中心对心理和社会心理残疾者的待遇。

正规和非正规移徙

塞尔维亚日益成为进入西欧的非正规移徙者的过境国。这些移徙者中的很多人在塞尔维亚都没有住所，因此他们会居住在贝尔格莱德的公园以及其他地方。人权组织已经开始报告塞尔维亚非正规移徙者的恶劣条件。
 
关于欧洲非正规和其他移徙者的人权问题以及外部边界问题在国际人权议程上被严肃地关注。因此，我建议中央政府评估塞尔维亚的移徙者问题，并以公开、透明和磋商的方式制定带有正规和非正规移徙者住房条款的短期和长期战略。 
 
其他无形或处于危险中的群体
 
除了本声明提到的群体，我还听闻住房关乎老年人、妇女和年轻人等其他群体。关于他们的住房问题的讨论以及相关建议将纳入我的最终报告。

7. 地方自治政府

塞尔维亚可以被定性为中央集权制国家。然而，地方自治政府在确保适足住房方面发挥着重要作用，特别是对最脆弱群体而言。我参观过的最有趣和最有创意的一些方案正是由地方自治政府的积极参与开展的。这些方案包括在奥布雷诺阿茨启动的针对洪涝受害者的住房方案和潘切沃针对集体中心难民住户的住房方案。虽然这些项目确实是积极的进展，但它们未能完全满足现有的需求。
 
地方自治政府可以被赋予更大的力量来治理和扩张这些有潜力的倡议。在此方面，我建议中央政府改善职能放权方面的立法和结构。
 
这些改革应包括更广地获得资源以让地方自治政府更好地落实国际人权法义务，特别是住房权相关内容。所有的改革都必须与地方自治政府和包括民间社会在内的其他利益攸关方共同进行。地方政府也应根据国际人权法受到人权义务的问责。

8. 结论

我强烈地感觉到，在落实住房权方面塞尔维亚正处于十字路口。一方面来说，塞尔维亚需要克服大量严峻的阻碍，比如系统性歧视和排斥、对社会或其他非市场住房的大量需求、年久失修的住房存量需要修复或替代以及非正规住户的住房条件极其不适足。另一方面来讲，政府承诺制定新的法律、开发创意想法来应对已开始涌现的住房需求，国际捐赠者和机构仍致力于改善塞尔维亚的住房。
 
无论目前采取何种步骤，包括在法律和政策框架下通过的总体结构、框架和愿景，都可能决定当前的住房危机是成功被驾驭还是作为国家机理的一部分根深蒂固。
 
我非常感谢能有机会在塞尔维亚处于发展的关键时期时进行访问，我时刻准备着与任何和所有行为者合作，支持塞尔维亚最脆弱群体的适足住房权的落实进程。

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访问细节

特别报告员感谢塞尔维亚共和国政府对5月18日至25日这次访问的邀请。她将于5月26日至27日继续访问科索沃*的普里什蒂纳和米特罗维察。特别报告员感谢中央和地方各级政府给予她的合作，也感谢民间社会、学术界、国际组织以及包括监察员办公室在内的独立机构的贡献和意见，她还要特别感谢那些敞开家门，跟她分享他们的证词和状况的居民。
 
访问期间，特别报告员会见了政府官员和来自外交部，建设、交通和基础设施部，劳工、就业、退伍军人和社会事务部，财政部和司法部的技术人员。她还会见了难民和移徙部、人权和少数群体权利办公室、科索沃和梅托希亚办事处、洪涝受灾区域援助办公室、康复办公室以及共和国住房管理局。在地方层面，她还会见了贝尔格莱德市、潘切沃、奥布雷诺阿茨、新帕扎尔和克拉列沃的市长和地方委员会成员。在贝尔格莱德，她会见了欧安组织、欧洲委员会、欧盟、联合国开发署、联合国项目事务厅、联合国难民事务高级专员办事处以及联合国驻地协调员办事处。
 
特别报告员希望特别感谢联合国驻地协调员及其团队，以及人权高专办驻塞尔维亚官员为本次访问的策划、准备和进行提供的支持和协助。

***完***