联合国贩卖人口、尤其是妇女和儿童的人权问题特别报告员玛利亚•格拉兹亚•吉阿姆玛丽纳罗（Maria Grazia Giammarinaro）女士的初步结果——访问马来西亚（2015年2月23日-28日）

3月2日

贩运人口：联合国人权专家促请马来西亚将工作重心放在受害者上

背景

应马来西亚政府的邀请，我于2015年2月23日至28日对该国开展正式访问，以调查贩卖人口现象，明确挑战和已取得的进展，评估为了打击人口贩运而采取的应对措施，并与相关当局和行为者进行建设性接洽，探讨关键问题和可行的解决方法。

我衷心感谢马来西亚政府对我的邀请并在访问前和访问中为我提供充分配合，这彰显了马来西亚在打击人口贩运方面的承诺。在马来西亚期间，我访问了吉隆坡、马六甲、林茂以及沙巴的亚庇并与众多谈话者互动，包括联邦和各州层面的相关当局代表、人权委员会代表（SUHAKAM）以及民间社会成员。我还访问了一个移民羁留中心以及三个妇女、儿童以及男性贩运受害者及其相关人员的庇护所。最后，我与联合国机构和方案的代表以及马来西亚外交使团代表交换了意见。

马来西亚是一个目的地，从小范围上来讲也是以强迫劳动和性剥削为目的贩运男性、妇女、女童和男童的来源国和过境国。

鉴于马来西亚的地理位置和经济发展水平，马来西亚拥有大量移徙工人的流入。据估计，约有200万有证件的移徙工人以及200万或者更多的无证件移徙工人愿意为了寻找农业、渔业、建筑、制造以及电子领域更好的就业机会或从事家政工作而从该地区的其他国家去往马来西亚。虽然并非所有移徙都会导致贩运，但有一些混合移徙的案例最终发展成为以劳动剥削为目的的贩运。发现有从亚太地区和西南亚地区贩运主要为半技术和低技术男性移徙工人的案例。这类移徙工人脆弱的境地往往被来源国和马来西亚国内肆意妄为的雇佣机构以及雇主利用来进行劳工贩运，主要形式为合同违约、支付过高的雇佣费、债役，不支付工资、扣留护照、过长的工作时间、缺少休息以及身体和/或性虐待。

此外，为了性剥削贩运年轻的外籍妇女和儿童，特别是从邻国贩运的现象在马来西亚也很常见。在马来西亚，这些年轻的妇女和儿童在被骗被雇佣为合法工作者后，大都被用来进行商业性交易。还有信息表明南亚的妇女和女童通过经纪婚姻嫁给马来西亚的年长男性，随后被逼陷入家庭奴役和强迫卖淫。

以劳务剥削为目的的儿童贩运存在于种植园。儿童，特别是那些弱势群体儿童，比如非正规移徙工人和无国籍人的子女就被利用进行乞讨、卖淫和毒品交易。有传闻显示，还存在可能将马来西亚作为目的国，贩卖儿童出售给无子女家庭的现象。

另一类被贩运者是马来西亚的“难民”，马来西亚并非1951年《关于难民地位的协定书》及其1967年议定书的缔约国。有传闻显示，缺乏正式身份或是依照马来西亚法律获取工作证的能力使得难民可能沦为以劳务和性剥削以及敲诈为目的的贩运的受害者。

除了作为一个目的国，马来西亚在较小程度上还是从亚太地区和西南亚地区被贩运妇女和女童的过境国。马来西亚还是贩运来源国，包括将妇女和女童贩运至性和娱乐产业，特别是至亚太地区。以性剥削为目的在国内大城市和旅游景点进行妇女和女童内部贩运的例子也很常见。

积极进展

我还要强调马来西亚打击人口贩运现象的决心，这反映在马来西亚批准了《关于预防、禁止和惩治贩运人口特别是妇女和儿童行为的巴勒莫议定书》以及其他国际人权文书，包括：《消除对妇女一切形式歧视公约》、《儿童权利公约》、国际劳工组织《1930年强迫劳动公约》（第29号）和《1999年最恶劣形式的童工公约》（第182号）。在地区层面，马来西亚在反贩运倡议中发挥着积极的作用，比如巴厘进程并在2015年担任东盟轮值主席。

此外，在国家层面，我要积极评价马来西亚的法律框架，该框架主要基于2007年的《反人口贩运法案》以及2010年被修订并重命名、旨在消除马来西亚贩运人口现象的《反人口贩运和走私移徙者法案》。我希望将于2015年出台的议案修订案可以拓宽对被贩运者的护理和保护规模。我也注意到了就业、移民、儿童保护、犯罪预防领域的国内法律，它们补充了贩运法案。《2010年至2015年国家贩运人口行动计划》进一步加强了反贩运框架。

关于体制框架，我对成立防止人口贩运及走私委员会这样一个多部门委员会表示欢迎，其成员来自相关职能部委和政府部门，由内政部部长担任主席。委员会将协调落实法案并制定政策和方案来防止并打击贩运人口和走私移徙者现象。我还注意到妇女、家庭与社区发展部运营了为被贩运男人、妇女、女童和男童提供护理和保护的庇护所，我在访问马来西亚期间走访了这些庇护所。最后，我为马来西亚人权委员会参与处理贩运人口问题感到振奋，它充当政府和民间社会的桥梁，调查声称人权被侵犯的投诉，包括与人口贩运、政策建议和意识提升相关的投诉。我还注意到，新就业机构的许可颁发被暂停，现有机构的许可证只可延期至2021年。

我还获悉政府在促成双边、区域性和国际性打击人口贩运现象合作方面采取的措施。

重点关切问题

除了这些积极的措施，我还注意到一些挑战，马来西亚政府若要成功而有效地打击贩运人口并保护贩运受害者的人权，必须予以解决。

贩运人口问题的潜在规模似乎在某种程度上遭到低估，需要政府、司法机构和执法机构的进一步调查。这就需要充分的数据收集机制来确定马来西亚人口贩运现象的发生率、形式、趋势以及表现形式。

由于缺乏用于发现受害者的适当工具和协议，贩运受害者通常未被发现或被误认为走私和/或非正规移徙者，并被遣返。当贩运受害者被警察突击搜查发现时，关注重点通常是性剥削，似乎更少关注以劳工剥削为目的的贩运。此外，被贩运的儿童，虽然也是受害者，但通常会被关押，随后被遣返，无法获得关于重返社会和康复的足够专业支持。至今，所有贩运案的起诉率仍然很低，与以劳务剥削相关的贩运定罪率则更低。此外，还存在对司法程序漫长且贩运案司法审理不够迅速的担忧。这导致了对从事非法和秘密操作的贩运者的有罪不罚现象，并使得受害者所遭受的虐待长存。

关于对贩运受害者的保护，我满意地注意到政府运营的庇护所为少数被发现的受害者提供援助。这包括为男性、女性和儿童受害者提供适足住房，并与非政府组织合作提供心理、医疗、语言和其他支持服务。庇护所的工作人员除了坚定和奉献的态度，还需要有专业培训和能力建设。此外，接受援助的受害者被安置在封闭的避难所中，并不享有外出的行动自由，也不为他们提供津贴或允许他们在等待法律诉讼结果期间进行工作。虽然2012年颁布的法律规定这类受害者享有工作的权利，事实上这一权利很少落实，因为他们在国内没有固定的居住身份。虽然目前已有标准操作程序，但仍有必要为缺乏处制定这类程序并有效落实现有程序。

此外，考虑到为了工作来到马来西亚的移民流入以及政府基于对无证移徙者的快速遣返移民政策，我担心被贩运者可能在尚未被正确识别、获得必要援助并确保其在来源国安全的情况下被逮捕、关押并遣返。前线工作人员在迅速并准确地辨别贩运受害者方面存在能力缺陷，这令我更加害怕。包括对非常规拘留邢罪化且不为被贩运者提供除遣返以外的可行选择在内的移民政策进一步打消了潜在受害者报告其状况的念头，因为他们害怕由于移民身份而被进一步惩罚并遣返至来源国。

虽然我承认当前针对人口贩运及走私委员会及其成员的、在人口贩运现象意识提升方面的努力，但预防仍处于初级阶段。与聘用/就业机构认证相关的机制并未预防债役和剥削贩运受害者等虐待现象。此外，缺乏适当的框架来促进各行业企业在人权方面的社会责任，包括消除以劳务剥削为目的的贩运。普通大众仍不了解贩运问题以及政府打击并预防贩运的行动。并不存在用于报告贩运案件的专线。虽然还存在处理侵犯妇女和儿童权利案件和报告罪行的两条热线，分别隶属于妇女、家庭与社区发展部（15999）和马来西亚皇家警察（999），但很少有通过这些渠道识别贩运案件的。

政府当局、执法机构和司法当局识别贩运案并防止所有人口贩运形式和表现方式都被合理起诉和惩罚的能力有限。鉴于与需要审查的包括种植园在内的数不胜数的工作场所/企业相比受害者数量较少，劳工审查者似乎同样不具备有效监督贩运现象并识别贩运受害者的能力。

虽然承认马来西亚的联邦构成、相关当局内和之间的协调、国家当局及其联邦层面相应机构的协调对于处理人口贩运问题至关重要，除了存在防止人口贩运及走私委员会，目前仍不连贯。此外，《反人口贩运法案》并未明确规定与非政府组织适当的合作框架，包括资金相关事宜。

鉴于上述意见，我向马来西亚提出下列初步建议。

国家框架

• 加快《反人口贩运和走私移徙者法案》以及其他相关规定的修订，以形成符合《关于预防、禁止和惩治贩运人口特别是妇女和儿童行为的议定书》要求的综合反贩运法律框架。该修订应重点关注让庇护所的受害者可以走出设施并赋予他们在等待法律程序结果以及后续流程时居留和工作权等内容；刑事诉讼期间的赔偿与是否被刑事定罪无关；对受害者与其受害者身份相关行为的无罪化；以及通过让非政府组织成为人口贩运及走私委员会成员的方式让它们继续为反贩运工作做贡献的可能性。
• 计划制订/修订关于移徙家庭佣工权利的法律，移徙家庭佣工主要为妇女，可能受到以劳务剥削和债役为目的的贩运的威胁。
• 与独立研究机构以及民间社会组织合作进行基线调查，收集关于人口贩运现象、其成因和后果的可靠数据，包括关于以劳务剥削为目的贩运以及其他贩运形式、趋势和表现方式（比如以强迫和奴役婚姻为目的）的数据。
• 评估《2010年至2015年国家行动计划》的成果及其经验，以打击贩运和走私移徙者现象，并在协调所有利益攸关方后制定一个2015年至2020年的国家行动计划，明确目标以及资金充足的活动，划定职责并列出测量反贩运倡议进展和影响的明确指标。

识别

• 为在筛选包括被利用的外籍工人、无国籍人以及难民在内的非正规移徙者时如何识别受害者、定义危险信号并寻找指标专门设立议定书/准则。与此相关的是，要注意准确迅速地识别贩运受害者是触发其他行动的关键，尤其是调查和起诉贩运者，包括移交行动，以便为受害者提供适足的援助和保护。
• 从被捕、被调查到可能由此引发的递解离境，让贩运受害者可能被识别、保护并得到帮助。确保拥有这样一个程序，尤其是在潜在贩运受害者可能被遣返并再次受害的移民羁留中心。
• 开发适当的工具和指标让劳工督察员在劳工检查时识别贩运受害者并为强迫劳动受害者立即提供保护措施。

贩运受害者的援助服务

• 保护并帮助所有贩运受害者，包括那些劳务贩运受害者、家庭佣工和儿童，充分尊重其人权，包括走出庇护所的行动自由，并在调查贩运案时采用基于人权的方案，这种方案要求将所有受害者的权利置于任何回复的中心。
• 根据《巴勒莫议定书》第6（6）条为贩运受害者提供无条件综合援助，比如庇护所，社会、心理、医疗、法律支持以及翻译援助和口译服务。
• 将拥有相关能力的非政府组织为庇护所内的贩运受害者提供支持和帮助视为优选做法。
• 开放免费的24小时秘密热线/求助专线，用于上报涉嫌贩运和剥削移徙工人的可疑案件。外国的贩运受害者也应获得这类服务，同时配备通晓多国语言并接受过贩运人口问题专门训练的雇员。
• 设立受害者基金，为贩运受害者提供综合赔偿方案。
• 与国内相关联合国机构和方案保持密切合作，外交团队充分考虑安全返回所在国的被贩运受害者是否需要任何国际保护；

预防

• 立即采取行动，利用多媒体的方法培养公众意识来了解所有形式的人口贩运，包括以家庭奴役、强迫劳动和以性剥削为目的的贩运，从而推动理解贩运行为的构成；这需要在民众和马来西亚的外国社区中进行。
• 持续监测并评估防范工作项目和政策，以确保其有效、非贬斥且不将受害者及其社区定型。
• 通过增加互动和提供资金的方式赋予非政府组织权力，对贩运相关风险进行敏感测验并在基层处理贩运相关投诉。
• 制定并落实关于雇佣机构的严格规定，定期检查已获证机构的活动，在发生涉及贩运者非法行为的案件中吊销雇佣机构的执照并予以起诉。
• 鼓励企业，特别是通过国家行动计划来鼓励并确保其供应链不涉及贩运，包括通过设立自我规范机制以及足够的工具来确保其落实。

起诉

• 通过加快调查、起诉并将贩运者定罪的方式解决诉讼中延迟的问题，包括共谋进行人口贩运的政府雇员以及涉及虚假劳务招聘、强迫劳动和其他劳务贩运形式的雇佣机构。加快人口贩运案件的审理并确保刑事司法回复享有与基于人权和对儿童友好的方式一致的公平审判权。

贩运女童和男童

• 确保落实适当的程序在对儿童作出任何关于最终遣返的决定前评估儿童在识别、保护和接受帮助期间的最佳利益。

移徙

• 承认外籍劳工的需求并发展、加强和增加安全且合法的移徙，意识到当前的移徙管理方式，特别是与通过肆意妄为的雇佣机构聘用外籍劳工的方式，可能会有利于走私者和贩运者的活动。
• 考虑为由于害怕惩罚、困难或再贩运而不愿返回来源国的贩运受害者提供继续在马来西亚居住和合法就业的方式，包括通过给予特别工作许可证和就业签证。

培训和能力建设

• 制订并落实清晰的体系和流程，为在弱势群体中筛选包括被剥削的外籍工人、无国籍人以及难民在内的非正规移徙者时如何识别受害者、定义危险信号和指标。确保继续为执法官员和政府当局提供培训，来加强他们迅速且准确识别被贩运者并移交至适当服务机构的能力；
• 提高区分贩运和非正规移徙案件的意识，并强调混合移徙流入对贩运的影响。
• 通过继续进行关于人口贩运新兴趋势的意识提升工作来为包括检察官和法官在内的刑事司法官员提供培训，确保在起诉和惩罚犯人以及保护受害者上采取基于人权并以受害者为中心的方式。此外，培训所有相关利益攸关方，为贩运受害者提供援助和照料。

国际和区域性框架

• 批准并将相关国际人权文书本土化，包括《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》、1951年的《难民地位公约》、《关于难民地位的协定书》、国际劳工组织2011年的《家庭工人体面劳动公约》、以及国际劳工组织2014年的《强迫劳动公约》。
• 加强与来源国的伙伴关系并为信息交流和相互的法律援助进行合作；
• 在来源国提供一些层面上的支持，确保预防、意识提升以及政策和机制的制定，同样的在落实层面，在较不发达国家通过资金援助设立受害者支持基金。

关于本次访问的完整报告将于2015年6月呈交人权理事会。

供媒体使用；非正式记录。