联合国利用雇佣军问题工作组 访问欧盟机构：初步调查结果

比利时布鲁塞尔（2016年4月29日）主席伊丽莎白·卡斯卡女士（Elzbieta Karska）代表利用雇佣军问题工作组于2016年4月25日至28日在比利时布鲁塞尔对欧盟进行了访问。工作组希望感谢欧盟（EU）发出的访问邀请，还希望感谢与不同职能实体的各个代表以及民间社会组织成员召开的会议。工作组还感谢布鲁塞尔的联合国欧洲区域办事处为访问提供支持。

工作组经联合国人权理事会授权监督雇佣军、雇佣军相关活动以及私营军事和安保公司。关于这一点，工作组研究和确认了国际法中定义的雇佣军的来源、成因、新兴问题、表现和趋势，以及涉及雇佣军相关的活动及其对人权的影响，特别是对人民自决权的影响。因此，工作组旨在探索雇佣军制度和外国战斗人员现象与它们对人权和人民自决权的影响之间可能的联系。它对外国战斗人员的研究涉及对突尼斯、比利时和乌克兰的国家访问、专家会议、两个公开小组讨论会以及工作组2015年提交至大会的报告。

工作组此次访问的目标是在实地与欧盟相关实体和行动者分别协商他们与私营军事公司和外国战斗人员活动相关的工作，及其对人权特别是人民自决权的影响。

通过这次访问获得的信息将写入工作组今年9月提交至人权理事会的报告。

外国战斗人员

此次访问进行时，欧盟对外国战斗人员问题愈加紧张。在此之前，2016年3月22日，布鲁塞尔机场和欧盟大楼附近的一个地铁站发生了一次恐怖袭击，导致32人死亡，据报超过300人受伤，所谓“伊斯兰国”声称对此负责。该事件紧随该区域一系列相似的事件发生，包括2014年5月在布鲁塞尔犹太博物馆的袭击、2015年1月在比利时韦尔维耶（Verviers）的袭击、当月对法国《查理周刊》（Charlie Hebdo）的袭击和2015年11月在巴黎的袭击。

工作组被告知，中东冲突中约5000到6000名外国战斗人员来自欧盟成员国，主要包括英国、法国、德国和比利时。虽然最近约9个月来的外国战斗人员流动据报有所减缓，但观察到了年轻人和女性的显著增长，平均年龄为20.5岁。

关于其动机，据报极为不同且颇具个性化。尽管如此，意识形态和宗教动机显然起到了十分关键的作用。同样重要的是对归属感的需求，成为一个令人激动的项目的一部分或获得人生中更大的成就感。

经济报酬可能也是一大因素，但不是主要因素。关于报酬，据报欧洲战斗人员的工资更高，800至1200美元每月不等，而招募者每月可能会得到2500美元。最近，据报由于银行和其他存款点受到空袭的破坏，石油贸易的利润也不断减少，因此工资大概减少了一半。许多战斗人员也会自我筹资，或可能通过小规模犯罪或家庭成员获得资助。工作组了解到，外国战斗人员活动筹资主要来源于石油和天然气销售、敲诈、贩运人口和货物以及直接通过外国战斗人员网络寻求资金。

据观察，招募规模广泛，通过邻里、同龄人和家庭网络以及通过网络和社交媒体。

欧盟机构由许多功能实体组成，其中一些与外国战斗人员问题有着更直接的关联，并采取了大量措施，如下文所述。

2005年欧盟反恐怖主义战略经欧洲理事会通过，并建立了欧盟反恐怖主义协调员的职位。反恐怖主义协调员起草了一系列共22条提议，2013年6月得到了欧盟司法理事会与内政理事会的核准。这22个行动点同样反映在具有法律约束力的2014年9月的联合国安全理事会第2178号决议（UNSC 2178）之中。

工作组重申其在2015年大会报告（A/70/330）中分享的立场，关于联合国安全理事会第2178号决议运用方面的人权和国际法担忧。特别是，它侵犯了行动自由，实际上禁止去往冲突区，拒绝本国公民或国民的返回并可能限制冲突区人道主义行动的范围。决议规定，各国可以运用权力取消公民身份，因而导致了人们的无国籍问题，另一些国家则可能获取更大的监视权，旅行者冒着接受评估的风险，这侵犯了隐私权。相似地，对决议的解释可能导致对嫌疑人拘留过程中的正当程序权的违反。同时，第2178号决议不承认国际人道主义法在武装冲突状况下的相关性，包括仅仅参与敌视行动也是不合法的，而恐怖主义行动，包括对平民的攻击，早已被切实地禁止了。

欧洲委员会（COE）形式上是非欧盟机构，但其法律适用于欧盟成员国，它制定并通过了一系列公约。2005年5月16日，它通过了《防止恐怖主义公约》以增加现有的国际打击恐怖主义案文的有效性。在通过安全理事会第2178号决议（2014年）之后，欧洲委员会部长委员会开始起草《欧洲委员会防止恐怖主义公约》的附加议定书并于2015年10月通过。欧洲委员会还通过了《关于犯罪收益的清洗、搜查、扣押和没收问题以及资助恐怖主义问题的公约》，2009年4月2日经欧盟签署。

在无约束力的文书方面，欧洲委员会部长委员会在2015年5月通过了关于打击暴力极端主义和激进化导致恐怖主义的行动计划。欧洲委员会议会大会于2016年1月27日通过2084号建议，在建议中，“大会邀请部长委员会考虑发展欧洲委员会层面对恐怖主义的综合法律定义的可能性”。当天，它还通过了第2091号决议，决议尤其指出，“以安全为导向的方式是不够的，并强调需要更加重视解决激进化问题的潜在因素以及可能产生长期效果的预防、打击和重返社会政策。” 它还指出需要共享信息和最佳做法并交换经验，以及所有相关行动者之间协调工作的重要性。

工作组高度称赞发展对恐怖主义的法律定义的努力。在注意到欧盟应用恐怖主义犯罪的定义已达约12年，通过对恐怖主义的综合定义增加清晰度将增强合法原则并可能减轻选择性解释犯罪和相关刑事责任的情况。

对外国战斗人员没有国际通用的法律定义，他们亦没有具体的管理机制。工作组带着一些关切指出，欧盟对外国战斗人员同样没有应用可操作的定义。虽然第2178号决议包含了对外来恐怖主义战斗人员的定义，但工作组断言这与外国战斗人员是有区别的，外国战斗人员以武装力量和平民为目标，而外来恐怖主义战斗人员以平民为目标。因此，工作组建议大会抓住机会清晰地定义恐怖主义以及外国战斗人员和外来恐怖主义战斗人员，与国际法保持一致。

欧盟委员会在2015年4月通过了《2015-2020年欧洲安全议程》以支持成员国在打击恐怖主义、有组织犯罪、网络犯罪中进行更好的合作。在议程中，委员会宣告它意图在2016年全年审议和更新恐怖主义框架决定，将考虑以上附加议定书的条款。这将表现为指令形式，目前正在审议中。打击恐怖主义框架决定2002/475/JHA由理事会框架决定2008/919/JHA修正而来，要求成员国将公开挑衅实施恐怖主义犯罪、为恐怖主义招募人员以及为恐怖主义提供（而非接受）训练的行为定为犯罪。委员会还介绍了欧洲《防止恐怖主义公约》附加议定书以落实联合国安全理事会第2178号决议。

工作组再次回顾其对联合国安全理事会第2178号决议的担忧。同时，关于提议的指令，它关切地指出，该指令将不会进行影响评估包括人权影响评估，虽然事实上，这并非为欧盟引入立法的标准做法。还引起我们关注的是，通过该指令的过程未涉及与民间社会行动者的广泛协商。工作组得知，导致这一结果的原因是为响应观察到的越来越多外国战斗人员威胁所牵涉的公众紧急性、强制性法律不必进行影响评估的主张以及新的指令吸收了大量先前的法律因而不需要接受评估。工作组敦促欧盟委员会和欧盟议会重新考虑该做法，承认人权和民主的程序性方面，并利用指令通过前的任何时间进行协商和人权评估。

同时，关于指令，工作组指出，即使是远非恐怖主义主要犯罪的行为也会被定为犯罪，犯罪意图的性质缺少清晰度。工作组建议发展关于如何更好确立意图的原则，而不止是让嫌疑人承担举证责任。

欧洲议会公民自由、司法与内政部委员会在2015年10月20日通过了关于外国战斗人员问题的无约束力报告。委员会提出了如何阻止将欧盟公民招募为“外国战斗人员”的建议并呼吁欧盟成员国为此加强司法合作。这项战略应涉及对外政策、社会政策、教育政策、执法和司法，强调防范而非反应措施，强调尊重基本人权。2016年4月14日，欧洲议会投票赞成旅客姓名记录（PNR）指令。该指令有效管理航空公司旅客姓名记录数据向成员国的传播，包括欧盟内部航班。

工作组大力支持报告建议。在对外国战斗人员的研究和相应的国家访问中，工作组强调需要平衡预防和社会措施之间的关系，避免以安全为导向和惩罚性措施。尤其在欧盟的背景下，需要特别关注少数群体和移徙者融合的努力以及平等待遇和获得机会的有关权利。关于旅客姓名记录指令，工作组敦促，其必须在明确尊重欧盟公民隐私权保护的情况下落实。

工作组鼓励欧洲议会召开关于外国战斗人员问题所涉人权问题的公开听证会，在欧盟层面考虑和处理将人权与外国战斗人员联系在一起的观点。

欧洲对外行动署（欧盟）为欧盟共同外交与安全政策高级代表们提供帮助。其反恐司应用2005年欧盟基于预防、保护、追求和响应的反恐战略以及更新的恐怖主义行动计划，并促进打击恐怖主义问题的刑事司法方针。欧洲对外行动署协调打击恐怖主义外联行动和欧盟及成员国对第三国的能力建设援助。

向工作组强调的是，打击恐怖主义作为国家安全问题，本质上是成员国的职能，对相关犯罪的起诉由成员国法院进行。工作组鼓励更大地协调欧盟国家对人权基础的响应，停止制定让外国战斗人员将其行动转移至标准更低国家的办法。此外，它促进建立一项欧盟通用的办法确保受害者补救。

欧洲对外行动署规划涵盖旅行者分析、“检查网络”的网络内容项目、以中东和北非（MENA）区域为目标的国际社会打击恐怖主义对话，对中东和北非区域的技术援助集中于对联合国安全理事会第2178号决议的落实。打击暴力极端主义被描述为解决激进化向返回者者复原循环的优先事项。据估计有500万欧元的捐赠作为返回者项目、战略沟通（尤其是用阿拉伯语）及调查和指标的拨款。关于战略沟通，欧洲对外行动署还与提供社交媒体服务的公司合作。它进一步致力于为恐怖主义项目筹资的问题。

虽然存在人权打击恐怖主义准则和应用欧盟《基本权利宪章》的主张，但工作组强调，人权应该在欧盟方法和活动中主流化，包括联合国安全理事会第2178号决议如何向第三国推广。它欢迎更好地理解外国战斗人员现象的努力，包括调查激发因素和发展指标。它进一步支持信息收集，特别是为了数据库注册，以及部门、机关和成员国间的信息共享。

工作组相信，最近的事件使欧盟的安全和防卫方针处于重要节点。该方针必须坚决稳固在人权和民主的基础上，这是其从根本上珍视和促进的。

私营军事和安保公司

工作组自2005年成立以来就被授权监督并研究在国际市场上提供军事援助、咨询和安保服务的私营公司对享有人权特别是人民自决权的影响（HRC Res 2005/2）。最近，人权理事会第30/6号决议要求工作组在世界不同地方继续监督雇佣军和雇佣军相关活动以及私营军事和安保公司（PMSC）的所有形式和表现。

2015年的人权理事会和2015年的大会决议都进一步要求工作组咨询各国、政府间和非政府组织以及其他相关民间社会行动者对决议的落实并报告。决议还建议所有成员国，包括面临私营军事和安保公司现象的国家，如合同国、行动国、原籍国或其国民被雇佣为私营军事或安保公司工作的国家，促进不限成员名额政府间工作组的工作，考虑工作组已开展的工作。

欧盟在其民事和警察特派团与军事行动中均雇用了私营安保公司。民事特派团使用私营安保公司主要是为了保护他们的活动场所和/或作为保卫队，包括欧盟驻科索沃法治特派团、欧盟驻波斯尼亚-黑塞哥维那警察特派团、欧盟驻巴勒斯坦领土警察特派团以及欧盟驻刚果民主共和国警察特派团。

私营承包商提供广泛的服务以支持欧盟军事行动，其正当理由包括军队限制、缺乏具体能力、财政约束和发展目标。这些行动包括在前马其顿共和国的康科迪（CONCORDI）、在刚果民主共和国的阿耳特弥斯（ARTEMIS）、欧盟驻波斯尼亚-黑塞哥维那部队奥尔西娅（ALTHEA）、欧盟驻刚果民主共和国部队、欧盟亚丁湾军事行动亚特兰大（ATLANTA）、欧盟驻乍得/中非共和国部队、欧盟索马里培训团、欧盟马里培训团、欧盟驻中非共和国部队、欧盟地中海军事行动和欧盟共同安全与防务政策驻中非共和国军事顾问团。在大多数情况下，军事支持服务合同由参与军事行动的成员国个别签订，他们各自提供具体的国家立法。所提供的服务包括如对设施和人员的私人保护、直升飞机供应、后勤支持、维护和翻译。

工作组再次指出其担忧，国家立法和政策对私营安保公司的使用存在的不同标准，在欧盟层面导致了不均衡和不一致的规则。它敦促协调规则以确保地区间的标准相等，并走向对人权侵犯行为可预测的问责。

2012年7月，欧盟作为国际组织加入《蒙特勒文件》，23个欧盟成员国支持《蒙特勒文件》。《蒙特勒文件--武装冲突期间各国关于私营军事和安保公司营业的相关国际法律义务和良好惯例》。无约束力文件包括两个部分。第一部分重申国际法规定的各国和私营军事和安保公司义务并概述合同国关于雇用、使用和监督私营安保公司中广泛的‘良好做法’。第二部分提出私营军事和安保公司行为的自愿行为守则。2014年蒙特勒文件论坛章程会议期间，欧盟作为国际组织被选举为主席之友小组成员之一。

欧盟内部的关键管理方式据报是通过采购流程，包含将不符合欧盟规定的公司列入黑名单。工作组得知，欧盟依靠民间社会扩展黑名单，特别是传达任何关于私营军事和安保公司或其人员的指控和法律诉讼程序。工作组敦促欧盟对此平台及其相关进程进一步扩大认识，并鼓励民间社会行动者积极参与。

欧洲法院在一些裁决中确立了欧盟委员会管理私营安保公司的职权，确认私营保安服务为“经济部门”，包括在第一支柱中。

欧盟理事会在2006年决定将私营保安服务排除出关于内部市场服务的指令。工作组了解到，这个决定是在私营安保产业代表们的要求下采取的，他们声称这将不会支持他们的生意。同样地，这个部门在欧盟市场仍是未规范化的。反之，委员会被分配任务，在2010年12月28日前评估呈交关于私营保安服务管理协调的单独提议的可能性。

欧洲议会一直赞成协调成员国对私营安保部门的管理，理事会在2002年6月13日通过了关于成员国主管国家当局为私营安保部门负责的建议。2011年，外部政策总司发布了报告“私营安保公司在共同安全与防务政策特派团和行动中的作用”，报告敦促发展适当的机制在问题出现之前解决私营安保公司使用可能存在的问题，如越来越少的民主责任、政府对承包人有罪不罚感知的控制和东道国平民人口的不安。他们进一步建议创建军事和安保服务的共同清单；在共同安全与防务政策行动中雇用、使用和管理军事和安保承包人的共同准则；设置欧盟中私营保安服务提供商最低标准的指令（内部市场）；理事会决定（共同外交和安全政策）规定共同服务清单中定义的私营军事和安保服务向欧盟外部目的地的输出；以及将军事和安保服务纳入欧盟禁运的理事会决定（共同外交和安全政策）。现在还没有任何关于这些建议的行动。

2015年12月，欧洲议会在布鲁塞尔召开了关于“私营安保公司在欧洲安全与防卫背景下的使用”的公开听证会，由欧洲议会外交委员会、安全与防卫小组委员会组织。工作组支持欧盟关于私营军事和安保公司活动的公开对话，尤其是关于它们对人权的影响。

工作组在这次访问中了解到，欧洲议会安全与防卫小组委员会正在准备关于欧盟管理私营军事和安保公司的倡议报告以供议会考虑。它敦促相关方确保该进程能带来关于这个问题的积极讨论和知情决策。

工作组还得知了发展欧盟层面私营军事和安保公司规则所面临的政治和程序的双重挑战。尽管改变服务指令可能是繁重且消耗时间的，但似乎对欧盟层面办法的考虑有了一些早期的势头。成员国对国家垄断武力使用和经济后果的担忧或其他担忧需要公开提出并在欧盟机构内由欧洲议会和/或欧盟委员会和/或欧洲对外行动署进行强有力的解决。这类努力应利用所有相关研究、证据和信息来源，提供所有选项和不同发展进程中的理由和反论，包括自愿规则、示范法、扩大管辖和普遍应用的全球公约，并审查国家、区域和国际方针。问责以及保护私营军事和安保公司受害者和潜在人权受害者的最终考虑应该在这方面引导决策。

关于私营军事和安保公司在欧盟活动中作用越来越多的考虑应该促进关键的欧盟行动者抓住机会，推进这个正在无声地扩展、蕴含欧盟内外深厚的人权保护意义但基本上未经探索和未经解决的问题。

欧盟法院，判例法，裁决C-114/97（诉西班牙）、C-355/98（诉比利时）、C-283/99（诉意大利）和C-189/03（诉荷兰）