利用雇佣军问题工作组初步调查结果——访问比利时，2015年10月12日至16日

2015年10月16日

我们希望感谢比利时政府邀请工作组访问该国，并在我们访问期间通过众多代表提供充分配合。我也希望感谢我们会见的欧盟反恐怖主义协调员以及警惕激进网络（Radicalization Awareness Network）的合作伙伴。我们同样感谢我们联合国人权事务高级专员办事处欧洲区域办事处的同事在此次访问的准备和进行期间给予的支持。

今天，我们代表工作组介绍我们于10月12日至16日期间正式访问比利时的初步调查结果。访问期间，我们有幸与政府官员、学界以及民间社会组织的代表们等利益攸关方进行会谈，民间社会组织代表还包括从比利时远赴叙利亚加入冲突人员的家属。这些会议帮助我们拓展了对外国战斗人员这种复杂现象的理解，尤其是在比利时的背景下。

此次访问适逢比利时在一系列恐怖袭击和恐怖主义相关事件发生后加强关注之时，即法国《查理周刊》袭击案、2014年5月布鲁塞尔犹太博物馆袭击案、2015年1月韦尔维耶（Verviers）突袭行动，这些事件致使政府近期通过了数项措施。

当前背景同样受到比利时特有的政治和社会经济环境的限制，该国复杂的国家结构包含了数个治理级别：联邦、大区和社区以及市和自治市，每一级均拥有不同的权力和责任，但它们都拥有同等的法律有效性。无欧洲血统的比利时人占据了低级社会经济阶层的大多数，他们在获得就业机会方面面临着巨大困难。这些人教育水平较低，也更容易在工作场合遭遇歧视。年轻人的失业率偏高（24%的25岁以下人口失业）。

工作组了解到，联邦、大区和社区以及地方层面已经采取了一系列措施，以处理外国战斗人员现象相关的问题。工作组对这些措施表示欢迎，它们及时和必要地确保该问题处于国家优先事项的前沿，以及该言论能够在整个比利时社会中引起共鸣。

考虑到在外国战斗人员问题上汇聚的行动者和不断增生的措施、复杂的政治背景、上述的社会经济差异以及这一长期现象可能引发的威胁，工作组认为其对于确保不同实体间的有效合作至关重要，这些实体致力于为这一问题寻找持久的解决方案。就这一点而言，我们建议加强国家战略计划，全面整合最广泛的参与并参考多学科的深入研究和分析。这样一个计划将会带来对于各项职责的清晰理解，并吸引短期、中期和长期全面落实所必需的资源。它必须采用一项基于人权的方针，尤其应该注意包容受到巨大影响的社区，并拥有明确的指标、监督和评估相关方案。

鉴于收到的信息，工作组希望提出多项问题。工作组了解到，在其会议和其它互动活动期间，伊拉克和叙利亚约有500名来自比利时的外国战斗人员。我们得知，离境是分批发生的，首次是2010年加入Sharia4Belgium组织的浪潮，随后是2012年的同行招募，据悉，2014年至今的主要招募方式是通过朋友和家人的非正式网络以及社交媒体。值得一提的是，也有消息显示，目前的招募很大程度上来自身处叙利亚的朋友和家人，他们也根据招募人员数量以及被招募者随后是否成婚获得报酬。

我们得知，外国战斗人员的背景十分多样，但基本上可以断定，他们由平均年龄约为23岁的年轻人组成，这一年龄也在持续降低。越来越多的妇女也在离去。工作组尤其关注的动机据悉也各不相同，某种程度上而言是因人而异的。这些动机包括宗教信念、人道主义原因、对归属感和接纳感的需求、寻求生计、逃离犯罪背景以及冒险。

工作组注意到，各级当局采取了一系列解决外国战斗人员问题的措施。其中，2015年1月16日联邦政府声明的十二项措施，其中特别包括：在刑法中加入一项新的恐怖主义犯罪、推广使用特定的调查方法、扩大注销国籍和护照的范围、修订监督程序、交换信息以及处理监狱中的激进问题。工作组敦促在实施这些措施的过程中应用并尊重人权，尤其是隐私权、言论自由权和行动自由权以及国籍权。

工作组获悉了联邦、大区和社区以及地方层面正在实施中的政策和行政措施。据报，这些措施重点在于预防和刑事法、研究和提高能力建设和加强适应力方面的沟通。我们也得知，109个市和自治市获得了财务支持，其有权决定各自的优先事项，每年还会增加10个资助地。措施还包括一条为父母、宗教间对话以及培训前线专业人士提供的热线服务电话，以明确穆斯林年轻人的发展以及对于家人或同龄人的支持。工作组对这些努力表示赞赏，并促请扩展研究以更好地充实当前和未来的措施，以及通过长期结构框架和方针的需求。

工作组强调，在这类措施的背景下，必须将重点放在针对外国战斗人员现象的短期和根本原因采取的防范和康复措施上，这些措施必须完全尊重人权。惩罚性措施应该由地方法官加以跟进，以确保公平审判权以及对于司法系统的信心。

工作组注意到缺乏针对返国人员的结构性重返社会和康复方案。在这一方面，我们建议在菲尔福尔德（Vilvoorde）等自治市和法语社区中采取丹麦奥胡斯模式等方案所使用的“导师制”这种优良做法。

我们强调，更好的社会凝聚力将缓解长期的安全隐患，关注对社区和家人的强大支持也可以为优化措施奠定基础。同样地，教育始终是加强意识和对话的重要载体。工作组在学校和学生开展对话的相关平台支持加强意识，尤其针对初级教育。

合作是反复出现在我们的对话者之间的主题。地方当局等表示，体制合作对于方案的有效性至关重要，清晰地了解一个人在整个联邦体制中的级别和角色亦是如此。

关于欧洲和国际层面采取的措施，工作组提倡改善欧盟内部的合作，更重要的是，外国战斗人员来源国和过境国之间的合作。工作组也强烈建议在信息分享和证据收集方面的有效合作，以支持法律程序。

总而言之，工作组相信比利时社会目前拥有一个重大的机遇，能够推动解决外国战斗人员的复杂现象。工作组敦促在这一过程中融入各方的所有努力。