联合国和平集会与结社自由权利问题特别报告员在结束对英国访问之际的声明

伦敦（2016年4月21日）——我希望再次感谢英国政府邀请我于2016年4月18日至21日进行的官方后续访问，这是对我2013年1月首次访问的后续访问1。

这是我在特别报告员任期内进行的首次后续任务，我对政府始终乐意建设性地参与总体人权事务特别是和平集会与结社自由权问题表示赞赏。

很显然，英国十分重视其作为全球数一数二的人权领导者的作用。世界上许多人都指望将英国作为民主和人权的典范。世界注意到该国采取了积极措施以加强人权实践。但世界人民会更多地注意到它朝相反方向的行动——限制民主和人权的空间。

尽管任务时间很短，但我仍希望感谢政府在组织该任务中提供的卓越合作。在过去四天中，政府安排了与行政和立法部门以及独立机构的大量会议。这些官员的努力和援助使我获益良多。考虑到访问期限短促，我仅着眼于英格兰的状况。

我还想感谢众多活动人士、民间社会成员和其他非政府对话者从百忙之中抽空与我会面。这些个人组成了一个多样化群体，来自各行各业，处理各种各样的问题，来自多种不同背景——宗教、文化、族裔和其他背景。他们让社区变得更好的共同热情和承诺深深地打动了我。

这种“多样化中的团结”就是民间社会的本质。我相信这些个人以及成千上万和他们一样的人是该国享有众多积极特质的原因。英国真正应该将它的民间社会视为国家宝藏。

我感谢政府为解决我三年前提出的部分建议付出了努力。

然而，我在访问结束之际的印象是，政府的一系列独立措施——一些已落实，另一些已被提议——正导致民间社会空间的关闭。我十分担心，这些措施共同表明政府对于民间社会这个关键伙伴的消极看法，民间社会可以也应该向政府问责。

这些行动并非总能成为头条新闻，在许多情况下，它们不易察觉，发展缓慢。但它们是确定无疑的，也同样令人警惕。

请允许我提出一系列值得关切的具体领域，所有内容都将更加全面地写入我将于2017年6月提交至人权理事会的报告中。

结社自由

打击极端主义和恐怖主义

我在2013年的报告中担忧地表示“国内极端主义”的定义过于广泛，和平抗议者害怕他们可能会被轻易纳入与真正的暴力极端主义者相提并论的类别。从这次访问期间与民间社会和政府的讨论中，我不相信已采取了足够的措施缓和这项担忧。

今天的主要问题似乎是政府对打击“非暴力极端主义”的关注并未制定狭义和明确的定义。一些对话者对预防特定战略方面提出的担忧可以说明这一点。

预防战略集中于表现出与“英国价值观”的民主、多元和容忍相反的个人与团体以及被视为有响应恐怖主义意识形态倾向的人。

民间社会对预防战略影响的反馈绝大多数是负面的。学生、活动人士和基于信仰的组织成员叙述了无数轶事，表明该项目的落实方式轻易地转变为粗糙的种族、意识形态、文化和宗教定性，其结果严重影响了一些群体的结社自由权。

例如，对特定类别的公共官员（包括教师）强加了观察、记录和报告他们可能认为是“极端主义者”的个人的职责，导致限制了学生会的活动并将来自少数群体社区的学生孤立出来。环保人士、反资本主义团体和议会部分成员据报告已在预防战略培训中被作为极端主义者的例子。

定义清晰度的缺乏与鼓励人们报告可疑活动的行为共同产生了关于可以公开合法讨论问题的不安和不确定性。例如，我获悉了教师因在班级发表无害言论被举报的报告。“老大哥”的阴霾如此广大，事实上，我得知一些家庭甚至害怕在他们自己的家中讨论恐怖主义的负面影响，害怕他们的孩子会在学校讨论这个问题和被曲解其意图。

看起来预防造成了与最初设想相反的效果：通过划分、侮辱和疏远人口的各个部分，预防最终可能促进极端主义，而非打击它。

更令人不安的是，政府在考虑利用预防“非暴力极端主义”框架的一些方面作为其即将发布的《打击极端主义法案》的模型。例如，据报这份法案也许会授权发布民事命令以禁止“非暴力极端主义团体”——其定义措辞十分含糊，存在任意解释的可能性。

我敦促政府谨慎考虑此类规定无意间造成的负面后果。定义“非暴力极端主义者”这个术语却不踏入监管思想和观点的领域，这是十分困难的。无辜的个人将受到针对。更多的人会害怕他们可能受到针对——无论因其肤色、宗教或政治派别——并害怕行使其权利。这样的结果都是不可接受的。

政府有职责——事实上所有国家都有职责——尽其所能地预防、限制并缓和可能由极端主义引起的潜在恐怖主义攻击。但我相信现有的法律框架已足够强健，可以处理任何可能导致恐怖主义的极端主义问题和相关的非容忍问题。

相似地，如我在2013年的报告中所说，穆斯林组织和其他在国内运行被视为敏感的慈善团体在资金转移和花费中面临着严峻的问题。慈善委员会（Charity Commission）告知我，慈善团体获得了相关指导，帮助他们确认和减轻被滥用于极端主义用途或恐怖主义融资的风险。委员会还与政府部门以及银行业合作，提出对该部门去风险化和去银行化影响的担忧。我将敦促所有相关机构付出更多工作确保慈善团体和其他团体在可选择减轻或管理风险选项时不遭受去风险化或去银行化的问题。在高风险领域工作的慈善团体往往为最弱势和绝望的人服务，往往承担着政府要求的工作内容。去风险化的严重后果不仅在于对慈善团体结社权的影响，还在于对其受益人权利的影响。同时，将慈善团体保留在官方银行系统中，不将其推入地下经济，这符合政府的利益——以公共安全的名义。

此外，我仍对《调查权力法案》表示关切，特别是关于互联网监测和专题搜查令的条款。这些都是十分强大的权力，如果不对其实施加以限制，可能会对和平集会与结社权造成重大影响。我敦促政府在这个领域谨慎采取措施。

反游说和反宣传条款

游说透明度、无党派竞选和《工会管理法》或《游说法》对慈善团体在选举期间的工作造成了寒蝉效应，许多人选择对其从事的问题保持沉默。法案要求竞选者包括慈善团体如果在一次选举期间的开支超过特定临界值，或其活动可被理解为有影响人们投票的意向，就要向选举委员会登记。慈善团体不愿意进行登记，害怕这个行为将被误解为参与被禁止的政党活动。

最近的声明称将在所有新的和续签的政府授权协议中加入一则新条款，禁止将这些资金用于游说政府，这也导致了这个领域内部的混乱和不确定。目前远未明确的是，该条款计划解决哪些麻烦，哪些活动会被设想为构成“影响或试图影响政府”的行为，但很显然，这被慈善团体解读为若其接收政府资金将进一步让其噤声的行动。内阁办公室告诉我，他们正在就该条款进行磋商，我希望能对条款及其影响进行彻底、公开的审议。

慈善委员会在欧盟公民投票之前对慈善团体的指导也被与我谈话的民间社会成员描述为令人困惑的行为。这些发展共同影响了慈善团体，抑制他们参与通常进行的活动，尤其是在如选举或公民投票期间这些最需要他们的参与的时刻。

在英国的边界之外，如果有意镇压民间社会的较不民主的国家采用这些措施，就可能造成严重后果。如先前所说，英国在民主和人权方面被视为典范，它也在联合国人权理事会积极开展工作，支持扩大对民间社会有利的环境。必不可少的是，英国在国际上所呼吁的民间社会空间标准在国内也能同样得到落实。

工会

我对劳工权利领域的主要担忧集中于《工会法》，它现处于议会表决中，截止于5月19日通过。国际劳工组织在今年2月发布报告，提出了该法案中的一系列严重问题。我也有着同样的担忧，并了解到其中一些问题已经得到解决。但依然有许多障碍。

其中的主要问题是工会在“重要公共服务”领域进行劳工行动的新的门槛要求。按实际情况而言，法案将要求有50%的成员最终参与劳工行动表决，至少要有全体成员的40%——假设达到了50%的最低值——投票赞成该行动。

政府建议，这个要求是必要的，因为劳工行动会对工人和雇主外更广泛的社会群体造成影响。他们将其设计为更民主的方式。我的看法则相反：这个方式极为不民主。任何质疑这个看法的人应该问问自己，如果英国的大选强加了类似的限制，他们会有何感受。

如果为了使即将来临的欧盟全民投票有效，政府要求有50%的投票人，而所有有资格的投票人的40%需要投赞成票，这也会更民主吗？ 这个要求背后的逻辑是不真诚的。

关于这个法案还有其他一些担忧：允许替代一些罢工工人的条款；以不限制普通和平集会的方式限制抗议的条款；以及对电子投票的限制。

这个法案的命运将在我明年向人权理事会提交最终报告之前决定，但请允许我说这样一句话：很显然，工会和相当大比例的公众对该法案十分不满。同时，政府告诉我，法案在去年匆匆送往议会，有可能会对各个条款进行广泛的诉讼。我认为这令人烦恼，因为起草立法的进程应该是小心谨慎的进程，应花费一定的时间以确保包容性和清晰度。《工会法》的相关进程似乎采取了相反的方式。有时，当你采取的方式不正确时，最好的方法是后退，从零开始。

和平集会自由

卧底警察

我对在我2013年提出建议之后关于卧底警察的持续公开咨询表示欢迎。卧底警察无疑承担着收集犯罪团体如恐怖主义者和暴力团伙情报的关键功能。然而，将其用于行使其合法权利提出异议和开展自由集会的抗议运动、左派团体等是不正当的。

为了使咨询真正有效，不应该将其掩盖于秘密之中，特别是与卧底警察抗议团体有关时。这将丧失行动的目的，我注意到，英国内政部声明，它不支持对此全面限制披露。在咨询中必须首先考虑受害者而非警方的看法。

我呼吁当局发布所有暗中监视和平行动人士官员的秘密身份。受害者有权知道他们受到了错误监视，所收集的情报仍可能如何破坏他们的生活，以及如果被证明有罪，他们是否可以推翻这个罪名。

这段英国历史上的黑暗时期造成了严重的创伤——对受害者、对人民自由行使其集会和结社权以及在许多情况下对被招为间谍的官员的创伤。这个创伤可以通过向受害者提供真正的问责和透明度得到部分补救。

我注意到，警方声明表示，自2013年以来，他们加强了授权卧底警察的程序，相关的监督机制也得到了增强。这现在应该转化为，警方将不再在非暴力活动人士团体中部署卧底警察。

其他危机

在多起事例中，警方持续对抗议者过度使用武力。例如，大曼彻斯特警署（Greater Manchester Police）据报在2013年11月至2014年4月对巴顿莫斯营（Barton Moss Camp）的反压裂抗议者采取了暴力行动。在警察职业行为的所有原则和标准中，应尤其遵守值得称赞并涉及使用武力的警察学院道德准则。我进一步敦促他们阅读我与法外处决、即审即决或任意处决问题特别报告员克里斯托夫•海恩斯（Christof Heyns）上月向联合国人权理事会提交的联合报告2。这份报告是关于适当管理集会的实际建议汇编，包含大量与该状况尤为相关的建议。

我十分满意地注意到，抗议联络官员的项目对于确保许多抗议顺利进行至关重要。确保抗议者和警方之间进行开放和有益的对话确实具有巨大价值。然而，我仍担忧的是，保持这些联络功能和官员收集抗议情报的职责之间的平衡如果没有得到谨慎管理，也许会侵蚀信任。

我亦十分关注据报执法当局和私营公司在抗议商业背景下的勾结。我获悉，抗议者遭到逮捕，被强迫提供其姓名和地址，随后发现他们的姓名成为公司对进一步抗议活动的禁止目标。这是与2014年在燃气发电厂的“抵制天然气热潮”抗议和一些反压裂抗议相关案例的一个例子。我认为据指的做法令人烦恼，亦未看出其合法理由。

我还获悉指控表示警方持续屡次以收集抗议者情报的目的在抗议中施行大规模逮捕、停止和搜查抗议权力，最显著的是在反压裂示威中。我想强调此类做法对抗议者的寒蝉效应。

最后，我想再次对访问期间重新获得的优秀合作表示感谢。我再次以建设性对话的精神提供这些观察报告和建议。我期待与英国政府进行持续对话，为着巩固在这个国家内行使和平集会与结社自由权的目的，我时刻准备着提供技术援助。

完

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注解：

1. 查看特别报告员2013年访问英国的报告：http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRCouncil/RegularSession/Session23/A-HRC-23-39-Add1_en.pdf；以及英国政府对这份报告的评论：http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRCouncil/RegularSession/Session23/A.HRC.23.39.Add.3_AV.pdf

2. 查看联合报告：http://ap.ohchr.org/documents/dpage_e.aspx?si=A/HRC/31/66