联合国和平集会与结社自由权问题特别报告员在结束对大韩民国访问之际的声明

首尔（2016年1月29日）——我要感谢大韩民国政府邀请我于2016年1月20日至29日对该国开展访问，这是我首次到访亚洲。

我也要感谢韩国政府出色地配合组织本次访问，包括与韩国工会联盟主席韩尚均（Han Sang-gyun）先生在狱中的走访。我与行政、立法和司法机关的成员开展了充实的交流，还与大量官员进行了会谈，其人数众多，不便赘述。我要感谢他们提供的信息和帮助，不过尽管我多次请求，也未能见到任何一名政府的政治领袖。

我也和代表各方的活动人士举行会谈，观察了多场抗议，和在岁月号（Sewol）渡轮悲剧中失去子女的家人对话，还有其他工作。我到访了安山、庆州和浦项。

这些经历让我亲眼见证了该国民间社会和民主的活力。令我印象深刻的是一种喧闹而有活力的传统：人们聚到一起，走到街头或权力机关，说出心声并带来改变。一些人认为这种传统略显粗鲁，不过民间社会的心脏在韩国有力地搏动，这是所有民主国家都应该向往的。

大韩民国取得了瞩目的成就：过去几十年，它成功地从威权统治过渡为民主国家，并实现了极为引人注目的经济变革。

大韩民国也在国际上促进和保护人权方面发挥着领头作用。它目前是联合国人权理事会的主席，共同支持一系列重要的人权理事会决议，最值得注意的是一份设立了我这项任务的决议；一份关于在和平抗议背景下促进和保护人权的决议；一份关于民间社会空间的决议。

这是一段艰难的旅程，不过韩国已经占据了民主国家的一席之地。如果我今天要强调传递给韩国人民和政府的一条信息，那它就是：韩国建设民主与人权的计划没有结束；它事实上在任何国家都从未真正结束。我们拥有的是一个框架，我们作为政府和公民的严肃任务就是继续发展这个框架，强化根基，培养它的恢复力。

无可避免，这个框架会随着时间出现裂痕。这就是民主的本质。在结束访问韩国之际让我关切的是，政府当下如何应对这些缺陷。我感觉到了和平集会与结社自由权逐渐退步的趋势——不是大张旗鼓地压制这些权利，而是以一种缓慢扩散的趋势贬损它们。甚至连一贯以有利于权利的方式解读法律的法院最近也朝着限制权利、而非扩大权利的方向前进。

我听说政府官员反复以人民“便利”为由限制抗议。他们还援引安全方面的挑战，尤其是在朝鲜民主主义人民共和国相关问题上，以此作为限制权利的理由。我承认这些挑战，不过它们不应该是不正当限制权利的借口。

肯定地说，韩国近期的抗议绝不带来方便。对于实际上不行使和平集会和结社自由权的人而言，这些权利并非总是最流行的权利。不过国际社会共同将其定为基本权利是有理由的。它们属于解决社会冲突的最佳工具。它们让少数群体的声音更响亮；它们让被夺去财产的人拥有参与渠道和社会地位；最重要的是，它们让我们用和平——即便混乱——的方式尽情讨论分歧。

再考虑一下别的选择。朝鲜就是应该避免的突出负面案例。世界上还有无数其他例子，即各国政府试图镇压和平异见，却只导致了暴力抵抗的壮大。

韩国的历史不同。抗议帮助这个国家变得伟大，开放则是悠久的传统。我要敦促该国政府和人民珍惜这一传统。

根据这些初步观察，我要谈及几个特别的关注领域。有关问题和其他问题将全面写入我6月呈交人权理事会的报告。

和平集会自由

尽管韩国拥有丰富的抗议史，但我发现，行使和平集会权利的空间在过去几年中有所缩小。此外也很明显，政府与被统治者之间的其他对话沟通渠道并未按照预期运作，这让抗议成了优先选项。

我的任务授权致力于根据组织者的意愿保护和促进和平集会。我促请所有韩国人怀着和平的意愿参与集会，因为这能确保讯息更好地传达，并减少紧张局势。

然而，因为和平集会权是一项个人权利，少数人在某场集会中的暴力行为并不意味着国际法之下的集会是暴力性质的。当少数人采用暴力，警察就有责任想办法将其逮捕并问责，使用破坏性尽可能小的手段。因而，有必要驱散集会的情况应该少之又少。

此外，尽管暴力的抗议者得不到和平集会权利之下的保护，但他们仍保留所有其他权利，包括人身健全和不受酷刑或过度武力的权利。

不正当的限制正在渗入韩国集会过程的每个阶段——集会前，集会中和集会后。这些限制包括成文法律限制和更为实际的障碍等等，它们正逐渐将和平集会权利降格为一种特权。

一个根本问题在于，事实上除非组织者提前通知当局，否则集会即被视为“非法”，而且许多示威在通知后也遭到禁止。大韩民国宪法、集会与示威法（ADA）和许多国际标准都承认，当局在举行集会前要求通知是可以接受的。

然而同样明确的是，组织者们未能通报相关事宜并不意味着集会非法。除了极少数情况，通知程序也不应该被预先用来禁止集会。我得知在许多案件中，当局在接到通知后禁止了集会以防止扰乱交通，或是在某些地点、某些时间对集会下达了全面禁令；这些理由在国际人权法之下是不恰当的。

警察在集会期间采用的某些方法也令我关切，比如使用水枪和公车路障。我注意到，政府于1999年停止在管理抗议时使用催泪瓦斯。结果就是，集会中的暴力现象随之减少。我要敦促当局在评估使用水枪与公车路障问题时采用同样的缓解局势的思路。

水枪能造成巨大的身体伤害，就如白南其（Baek Nam-gi）一案所展示的悲剧。许多其他和平示威者讲到他们在没有明显理由的情况下受到水枪攻击，并造成伤害。

公车路障使抗议者无法被他们的目标群体看到和听到，降低了传达讯息的有效性。此外，使用水枪和公车路障——尤其再加上大规模部署警力——几乎必然会加剧警察和抗议者之间的紧张局势，抗议者可能会将其视为无缘无故的攻击。这不是暴力的理由，而是一种人性观察：激进只会招致激进。

缓解局势和沟通是更实用的办法——不论是对于适当的集会管理，还是对于保护抗议者的人权和确保公共秩序。就我的经验来看，如果国家能够对行使集会权利更加开放，抗议者的暴力程度就会更低。

普遍地让入伍青年在抗议中走上警察队伍的前线，这是一种尤其欠缺考虑的政策，因为他们缺少培训和经验。警察管理集会，尤其是大型的、热烈的抗议，并不适合新手。它需要最多的经验、培训和技能。

对于集会结束后的情况，我得知组织者和参与者经常被传唤接受警方调查，受到“妨碍交通”等指控。2015年11月的“人民动员”运动后，约有1500名参与者被传唤接受调查。其中一些是无辜的路人和没有亲身参与暴力的集会组织者。

这些行动阻遏了积极的、潜在的组织者和参与者。我相信，当局有能力发现并区分出那些实施犯罪行为的人，且不使用削弱和平集会权利的调查方法。我想强调的是，在任何情况下，和平集会的组织者都不应该为他人的犯罪行为承担责任，正如韩尚均先生和朴乐贡（Park Lae-goon）先生案件中似乎发生过的情况。

最后，集会期间警方过度武力的受害者反复提及一个事实，即警察尽管通常佩戴姓名卡片，但他们的防爆乱装备和外套上没有类似的身份标签，以至于无法辨认每一名警官以确保问责。我欢迎当局保证他们会尽快纠正这一不正常的现象。

我也欢迎警方表明有意调查残疾人的指控，他们报告称在集会管理过程中，自己的特殊情况没有得到警方通融。我促请当局要特别谨慎地应对残疾人和他们的辅助设备，后者是他们生活的一部分。

“岁月号”渡轮悲剧

“岁月号”渡轮悲剧是韩国近年来最悲剧的事故之一。我很荣幸能够走访安山的受害者纪念馆，并对他们受到的敬意深为感动，尤其是那些逝去的年轻人。受害者家人体会过的痛苦仍未褪去，不过我对他们的承诺印象深刻：他们要确保同样的悲剧不再发生。

与“岁月号”灾难相关的集会自然而然地响应了一种感受，即家人的关切并未被当局适当处置。尽管政府已努力调查事故，追责某些涉事人员，并为家人提供赔偿，但一些被这场悲剧深深影响的人并不觉得这已足够。

我不评判孰是孰非。相反，我要强调，集会自由权的全部意义就是给予人们和平表达分歧的空间，让纠纷最终得以解决。作为这项权利的一部分，政府有责任与“岁月号”事故家人及其代表保持公开的沟通渠道。不让这场悲剧政治化并影响对该问题相关和平集会的回应手段，这符合政府、家人和国家的利益。

结社自由

劳动

我的访问恰逢政府正在努力实施许多劳动者并不欢迎的劳工改革。过去一年里，工会一直积极组织和参与集会，我提出的有关和平集会自由权利的关切适用于工会组织的集会。

韩国宪法和各项法律保障了劳动者组建和加入社团的权利，集体商议和采取集体行动的权利。尽管法律条款总体上承认劳动者的整体权利，但仍存在一些挑战，危及特定种类劳动者实现这些权利。“非正规”劳动者，例如分包商；“假装处于劳工关系”的人，如货运卡车司机；教师、公务员和其中被解雇者，他们在组建和加入社团，或动员社团有效改善劳工条件时都面临着巨大的障碍。

我对韩国教师和教育工作者联盟（KTU）近期因为维持九名被解聘教师的成员身份而被定为非法表示关切。国际人权法中很明确：将工会定为非法只能出现在极其严重的案件中，作为最后的手段。我并不认为该联盟的案件符合这个高标准。

此外，工会在努力保护成员权利时面临多项挑战。我收到的一些报告称，雇员们受到施压，被要求加入有利于雇主利益的实体。韩国法雷奥电子系统（Valeo Electrical Systems）的案件尤其令人不安，我希望主管司法当局能在裁定这一事务时将国际标准纳入考虑，因为它会给未来的劳动关系产生影响。

原则上，包括雇主在内的每个人都能组建社团；不过，若这些社团有意取代独立的工会，就违反结社自由权，尤其是像韩国这样只有多数派工会能够参与集体商议的时候。

罢工权也受到限制。对于来自就业条款直接相关的纠纷以外的问题，工会不能开展罢工。劳动者们不能参与团结罢工，那些参与被政府认认定为“非法罢工”的人可能以妨碍营业的名义受到刑事指控，或因破坏受到民事诉讼。

在和政府讨论时，我发现了一种可以感受的、对劳动者结社能力的漠视。劳动部告诉我，它对工会是“中立”的。然而，中立在国际法之下并不足够。《公民权利和政治权利国际公约》明确指出，各国必须采取积极措施保护并增进基本权利的享有。

我促请大韩民国政府优先注重这一点。一些短期措施应该包括：批准国际劳工组织第87和98号公约，撤回对《公民权利和政治权利国际公约》第22条的保留，这是各国际人权机制多次建议的。

社团

大韩民国的社团能够相对轻松地以多种形式成立和运作，这值得称道。同样让我印象深刻的是，社会用入会和捐赠的形式积极参与支持民间社会组织的活动。然而，可以付出更多努力改善民间社会组织自由运作的空间。

赋予法律人格的体系给了官员们很大的裁量权，造成了不确定性。多个社团仅仅因为当局否认能够接受申请，而在获取法律地位时面临困难。

名为彩虹之外基金会（Beyond the Rainbow Foundation）的性少数群体协会被拒绝从司法部获得法律实体地位，显然是因为该团体专门致力于性少数群体问题，而该部委则声称它只能给从事“一般人权”问题的团体注册。那么彩虹基金会应该向谁申请？该部委并没有对这个问题给出明确答案。同样，政府应该采取积极措施，促进所有人的结社权。

4/16岁月号家属寻求真相与安全社会协会（4.16 Sewol Families for Truth and A Safer Society）在向海洋事务与渔业部申请法律地位时遇到了同样的问题。

我也认同多个国际人权机制对国家安全法第7条所表达的关切，该条款包含了广泛而模糊的、可用于不正当限制集会和结社权利的文字。这项条款应该废除。

总而言之，我要再次感谢所有对话者在本次访问中给予我的出色配合。我怀着建设性对话的精神提出这些意见和建议。我期待与大韩民国政府的持续对话，我也准备好酌情提供技术援助，旨在巩固该国和平集会和结社自由权利的行使。

完