联合国人权理事会赤贫和人权问题特别报告员菲利普•奥尔斯顿（Philip Alston）教授结束对罗马尼亚访问的声明

布加勒斯特，2015年11月11日

1. 简介

这是10月30日Colectiv夜总会火灾之后，罗马尼亚悲剧而艰难的时刻。但这或许也会是团结和复原的时刻。当前的瞩目焦点在于否认、腐败和政府服务不足，以及缺少官员问责。

我在罗马尼亚回应贫困问题时遇到了同样的状况，太多罗马尼亚公民仍然生活在贫困中。许多罗马尼亚官员对贫困程度和赤贫人群——特别是罗姆人——受到的根深蒂固的系统性歧视表示否认。就腐败而言，一些引人注目的案件已经取得了巨大进展，但是各种软腐败形式仍在持续，涉及获取大量社会服务或被这类服务排斥的问题。政府服务，特别是针对最贫困人群的服务（但也不仅限于此），以各项指标来看，总体上是欧洲最差的。我经常听说，贫困是一种选择。确实如此，但选择往往由政府政策造成，而不是贫困者本身。归根结底，政府中有太多部门持续从精神上抵制透明度、磋商和问责。

我很幸运能跟大量政府部长和国务大臣、在该国活动的关键国际机构的官员们以及民间社会的代表们交谈。我还与生活在布加勒斯特、克卢日-纳波卡、巴克乌县和普拉霍瓦县的赤贫人群进行了会谈。我非常感谢政府为协助我的访问而提供的大力支持。

罗马尼亚社会如今极其分裂，不单单是许多人已经提过的城市／农村分裂，更重要的是超过40%继续处于贫困或社会排斥风险之中的人与剩下那些受到众多官方政策绝对优待的人之间的分歧。在2016年6月发布的最终报告中，我将对以下讨论问题的提供更多细节并涉及其他的关切事项。

因为大家广泛认为如今罗马尼亚正处于引人注目的十字路口，许多与我对话者，甚至是政府成员，都鼓励我强调建设性批评，而非平淡地回顾问题。正是本着这种精神，我提出了这些意见。

2. 社会政策和贫困

欧盟、世界银行、儿基会和其他一系列观察者详尽地记录了罗马尼亚位列或近乎位列欧盟所有贫困和社会排斥方面指标的榜尾这一事实。除了40%的人口处于贫困或社会排斥的风险之中，据估计有29%的人口在物质上严重匮乏，这几乎是欧洲平均数的三倍。新的社会公正综合指数依据贫困预防、公平教育、进入劳动市场以及其他因素将欧盟国家排序，罗马尼亚位列第27位。只有处于绝望状态下的希腊位于其后。

在 教育方面，经合组织估计，37%的15岁罗马尼亚儿童为功能性文盲。但是付出和收获是成正比的。欧盟委员会列出的该国政府2012年在教育方面的支出为国内生产总值的3%，再次位列欧盟榜尾。教育部长指出，当前这一数字约为4%， 但其仍远低于欧盟的平均水平，也远未达到第1/2011号法第8条所要求的6%的目标。自从立法通过这一目标以来，每一年政府都会通过紧急法令 暂停实施。虽然增加投入已被建议， 但有人担心增加的支出将用于受早些年大幅裁减影响相对较小的高等教育。

在卫生领域，罗马尼亚做得更好些，2012年其公共支出占国内生产总值的比重为4.3%，这一比例是欧盟第三低。但2015年这一数字似乎降至4%。这再次反映在卫生方面成果不佳上：罗马尼亚的婴儿死亡率为欧盟最高。农村地区服务的获得也十分糟糕。近期的支出比较倾向于医院的资助，这是以初级、社区和预防性护理设施急需的改善为代价的。卫生部门的腐败问题依然猖獗，据估计，28%前往公共卫生设施的罗马尼亚人需要进行贿赂才能获得服务。这一比例约是欧盟平均水平的六倍。

在 住房方面，目前至2020年可用和计划的社会住房单元数量远低于所需水平。单单是布加勒斯特，等候名单上就有1万人，与之相对的，极其乐观地估计，约有4000个单元将被建造。然而，等候名单还未反映另外1万嫌麻烦或已经放弃的人。目前没有相关的国家计划来解决住房长期不足，以及实践中所使用的分配可用住房标准明显不利于贫困者的问题。我会见了众多赤贫人群，他们承认，由于限制性申请标准，他们绝无可能符合申请社会住房的资格。

在 社会服务方面，罗马尼亚的支出约占国内生产总值的0.6%。这些服务旨在帮助最需要它们的人，比如由于疾病或年老失去行为能力居于家中的老年人；需要援助以供子女上学、获得医疗护理或社会住房的贫困家庭以及对儿童和残疾成年人的家庭护理。罗马尼亚在这类服务上的支出约只占欧盟平均数的四分之一。这是紧缩政策和去中央化共同作用的结果，它在许多方面都十分令人堪忧，我的实地访问证明了这一点。县级社会救助和儿童保护局、市级政府和非政府组织等供应方并不具备足够的资金来资助充足的社会服务。虽然法律（第292/2011号法）要求每一个市级政府建立公共社会援助服务（SPAS），农村地区的许多小城市不提供这类服务。

简言之，正如欧盟委员会今年早些时候指出的那样，“减贫和社会排斥仍是罗马尼亚的一大主要挑战”。

3. 社会援助

罗马尼亚拥有一套精细的现金转移系统。其中一些是全覆盖的，比如国家儿童津贴、抚养子女福利以及残疾成年人补偿。其他福利，比如最低收入保障、家庭支持津贴以及供热津贴等都是所谓的“经济能力调查项目”，它们针对穷人且要满足特定要求。世界银行大大影响了社会排斥和减贫方面的国家战略，在其坚持下，劳动、家庭、社会保护和老年人部正计划将三项经济能力调查项目捆绑合并为一个，即所谓的最低社会融入收入。该计划将把用于该倡议的预算从2014年的12亿列伊在2017年增加至25亿列伊。

虽然有必要增加福利开支以覆盖更多穷人并增加受益人的人均福利，但强调在社会福利方面采取所谓的针对性社会安全网方针令人担忧。社会保护是多项国际法所载的一项人权，包括社会保障权和适足生活水准权利。正如政府建议的那样，从政府处领取社会福利不应以行为良好为条件，也不应排除那些不“值得”拥有的人。排除那些不符合拟议的最低社会融入收入条件的个人必然也是惩罚最脆弱的群体并加剧当前不平等的一种措施。95%的学校出勤率是其中一个拟议的条件，这可能排除掉与我会面、有大量无法上学或不愿上学的理由的儿童。

在社工方面，罗马尼亚的数字是每3350个居住者中有1名社工，社工网络在城市地区比在农村地区更为密集。因此，许多与我们对话的非政府组织和贫困人群都几乎与社工没有接触，这并不令人惊讶。社工的待遇过低，他们通常未接受过适当的培训来完成工作，而且花了过多时间从事办公室工作。很明显，中央政府应将政府预算中更多的钱分配给地方当局，以使它们得以雇佣并培训更多的社工并给他们体面的待遇。我在巴克乌的时候走访了儿基会和挪威赠款（Norway Grants）开展的一个项目，它们与地方当局合作，制定了其活动社区综合社会服务最低一揽子计划。该计划显示，在农村地区提供优质社会服务是有可能的，但这需要政府在中央政府预算中的承诺，而非依赖于国际捐助者的资金。

4. 儿童

罗马尼亚的儿童，特别是在农村地区的儿童，他们的处境需要高度重视，因为身处像罗马尼亚这样的中高等收入国家里，他们所面临的贫困，社会排斥和物质匮乏的水平是不合理的。在罗马尼亚面临贫困威胁的群体中，儿童是受影响最严重的。根据欧盟统计局的信息，48.5％的儿童处于贫困和社会排斥的风险之中，这是欧盟国家当中倒数第二的分数，并且据报道34.1％遭受严重的物质匮乏。农村地区儿童的处境十分悲惨，他们受贫困的威胁是城市地区儿童的三倍。我亲眼见证了农村地区儿童的生活条件以及他们每一天都要面临的挑战。
我认为扭转这一趋势的关键是儿童接受教育，这不仅是儿童们的一项基本权利，也是其他相关人权，如工作权和参与公共生活权可以实现的重要前提。不过，罗马尼亚的国内生产总值中用于教育的比例发人深省。教育支出水平低引发了连锁反应。尽管当局保障了为所有儿童提供免费的义务教育，但持续有关于教育“隐性成本”的报道，这实际上阻碍了财力有限的家庭获取教育的机会。这些费用可能包括补充性学费，学习用品，如课本、笔记本、铅笔和校服。由于城乡之间在分配用于教育方面的预算上存在巨大差距，这种负担对农村家庭特别繁重不堪。

贫困儿童能够上学并获得优质教育的机会要小得多。根据备受尊敬的儿童权利保护和收养国家当局的信息，义务教育阶段儿童的辍学率是每年2％，但这个数字并不能反映准确的情况，因为它是基于义务教育开头与结束时的儿童人数分析的。我收到的报告表明早期辍学率更是高达17.3％，罗姆人儿童的数据尤其地高。更糟糕的是，我在布加勒斯特市中心遇到过一些孩子，他们由于缺乏出生证或身份证，或由于贫困和疾病等原因，从来没有进过学校。站在国家的角度，那些没有出生证明的个体是不存在的“隐形”儿童。他们从来没有过出生证明或身份证明文件，从未上过学或从未获得过国家的支持。获取出生证明的法律程序非常繁琐、耗时且昂贵，这往往需要一名律师和一系列文件，其中包括可以证明儿童年龄的法医证据。

矛盾的是，虽然有大量儿童落入教育和社会福利制度的裂缝，儿童的机构化似乎在弥补差距方面发挥显著的作用。在布加勒斯特与我交谈过的家庭经常提到，他们担心地方议会会带走自己的孩子；我收到的一些信息也指出，贫困家庭往往被说服把他们的孩子送到收容机构，孩子在那里可以吃得饱并获得照顾。根据官方数据，有37126名儿童处于家庭护理的状态下，20887名儿童在公立寄宿机构，4,043名儿童在私人住宅单位。引人注目的是，这些机构中有40％的儿童是因为贫穷来到这里。此外，虽然第272/2004号法律禁止让三岁以下的儿童的进入这些机构，只有那些患有“严重”残疾的孩子可以进入，但是我收集到的信息表明，由于“严重”残疾的定义在实际操作中往往是可以被任意裁量的，许多只有轻微甚至无残疾的幼儿往往也进入了这些机构。在机构中的儿童往往一直呆在那里，直到他们长大成人，再被转移到成年人住宿机构。我们首先有防止儿童进入这些机构的迫切需要，或者至少确保进入这些机构是不得已而为之的临时措施。

建议

a）考虑到可用的财政空间，政府应加大教育支出，以响应欧盟标准和国内法律。增加的支出应分配给地方当局，尤其侧重于那些资源有限的地区，以缩小地区差距。

b）应简化出生证发放程序，使其成为一个免费简单的行政程序。

c）地方当局应该在社区一级为家庭提供服务和支持，以防止儿童进入机构。中央政府应给地方当局增拨资源来加强社工的能力，并提供专业培训，使他们能够提供有效的早期干预服务。

d）政府应考虑设立儿童事务专员，其任务是通过被赋予的广泛职权来保护儿童权利，为其配备充足的资源和能力，以保持其独立性。

5. 财政政策和贫困

认为罗马尼亚政府无法充分应对这些挑战是财政预算限制的结果，是一种合理的假设。但财政的实际情况上却不是这样。借助统一的16％所得税税率，罗马尼亚拥有在欧洲最彻底的累退税制度。换句话说，当局已经作出一项政治决定，不增加高收入者相对于那些低收入的人的净有效税率。通过增加税收来增加扶贫措施支出的机会早已不再。此外，有效收税率低，普遍的偷税漏税和腐败，进一步减少了实际的税收量。即使在成功的反腐败环境里，从腐败行动中收回的金额估计只有总资产的5-15％，具体依法院裁决。这削弱了制裁的影响，并未给国家产生适当的收入。此外，罗马尼亚也只能够在一个相对较低的水平下利用现有的欧盟结构基金，从而留下太多的资金空间尚未开发。

尽管这些机会已经错失，罗马尼亚本仍可以有更大的财政空间为社会改革提供资金。相反，它采用了将增值税从25％降低到19％、将子女津贴增加一倍等这些评估不充分和可疑的政策，这缩小了开展更广泛的、逐步更具有针对性的改革的空间。换句话说，社会融入呈现出颓势，是这些使得社会本来可用的资金缩水、使可用资源流向富裕社会的蓄意政策的结果。

矛盾的是，在一方面，罗马尼亚在国外捐赠者的影响下，采用了大量旨在落实民主社会或福利国家基石的战略。这些策略当中有一些是很优秀的，而且它们几乎都是必要的。但在另一方面，国家的宏观经济政策似乎表明了一种完全不同的方向。一些与我交流过的人谈到新自由主义的想法，旨在最大程度地降低税率并减少社会保障，同时促进财富创造，而不考虑重新分配的问题。被讨论的并不是社会或公民权利；主流话语是机会的均等，而不是扶持行动。

6. 应对歧视

（i）罗姆人

官方的否认态度在罗姆人身上表现得最为显著。现有数据清楚地显示，大多数罗姆人在几乎生活所有方面的处境都远不如其他人。产妇死亡率，即罗姆妇女在孕期或产后短期内的死亡人数比非罗姆妇女高15倍。据世界银行统计，约90%的罗姆家庭面临着严重的物质匮乏，与之相比，邻近区域的非罗姆家庭中这个数字仅为54%。据欧洲罗姆人权利中心（European Roma Rights Centre, ERRC）于2013年开展的一项调查显示，罗姆人的平均死亡年龄比其他人口低16岁。欧盟委员会注意到，84%的罗姆家庭缺乏水、排污设施和电。许多报告结果显示，罗姆人在教育、医疗保健、就业和住房方面都受到了歧视。

然而，一些与我交谈过的高级官员声称“罗姆人在罗马尼亚并未受到歧视”，他们“如己所愿地生活”。另一些则描述“吉普赛人”通常都是罪犯，不喜欢工作，是“一个游牧种族”，并且从不让孩子接受教育。大多数陈规定型隐瞒了一些事实，罗姆人的失业人数确实比其余人口高，罗姆儿童的总体失学率或辍学率较高，罗姆人的财产所有权水平也较低。但这并非因为罗姆人天性不愿工作或不愿接受教育，而是由于长期遭受歧视、漠视和孤立所造成的。罗姆人也是人，和每一个罗马尼亚人一样，都有着同样的需求、抱负和感受。他们中的许多人都是相当成功的。

统计方面的含混是造成困扰的重要部分。2011年人口普查记录显示，罗马尼亚仅有621573名罗姆人，而普遍公认的真实数字则在一百五十万到两百五十万之间。人口普查数据显示，定居在布加勒斯特的罗姆人只有24000人，而当地的居民都知道这个数字严重低估了实际情况。

这种含混是由一种频繁但不一致的说法造成的，即国家无法收集罗姆人相比于非罗姆人在教育、健康、就业或住房等方面生活状况的数据。我会见的大多数官员都声称法律不允许政府按不同族裔收集分类数据。这种论断援引了有关数据保护的第677/2001号法令的第7（1）条。但这种解读显然是错误的，也与官方的其他举措不符。例如，第677/2001号法令落实了一项欧盟指令，并为在处理有关族裔或种族出身的个人数据方面的禁令提供了多种例外情况。法令指出，如果得到当事人的同意，或是基于有关保护重要公众利益的某项法律条文且已落实相关保障措施，那么此类数据处理是被允许的。尽管官方的否认十分普遍，可一旦有了经济动机，罗马尼亚在收集族裔数据方面似乎毫不迟疑。在欧洲基金资助项目的背景下，罗马尼亚根据欧盟的要求，收集受益人的族裔信息。

在欧盟和其他国际机构的压力下，罗马尼亚政府在今年早些时候通过了一项罗姆人融入战略。但落实此项战略的政治意愿仍然缺乏。该战略与总体政府政策缺乏联系且未适当融入其中，除了外部基金外，对此没有明确的预算，没有一个部门渴望领导此项事务，也没有高层政治人物准备好作出表率。接下来我将谈到加剧这些问题的制度困难。

一个特别紧迫的问题是有关对罗姆人和其他人口的强行驱逐，以及这些驱逐造成的居住隔离。这种驱逐在罗马尼亚有许多实例，从巴亚马雷（Baia Mare）和南埃福列（Eforie Sud）到首都布加勒斯特都有发生。

一起发生在克鲁日（Cluj）臭名昭著的案例是2010年12月对科斯特（Coastei）街人群的驱逐，但这样的驱逐还有许多例子，包括尚未决定的2016年春季对克鲁日中部地区140余人的驱逐行动。博克市长出示的照片展示了2010年12月前科斯特街的脏乱和如今罗姆人迁入Pata-Rat后的“模范”住宅。可当我走访Pata-Rat的那些模范房，更准确的说是“集成房屋”之后，我看到了截然不同的画面。每间房里都至少住了四名家庭成员，他们生活在一间约16平方的单间内。房间阴暗潮湿，隔热不佳，还能闻到附近垃圾堆的恶臭。许多孩子患上了不明原因的皮疹和胃病。这很难称作模范成果，而是证明了那些希望把罗姆人送往西伯利亚的人的心机。

许多地方的结构性问题在于罗姆人缺乏土地保有权。他们要么没有房屋产权或租赁合同，要么居住在“前国有住宅”中。在任何时候，他们都有可能伴随着所有压力被驱逐出家园。通常的情况是，驱逐没有预先通知就会发生，且以粗暴的形式进行，导致罗姆人无家可归或被重新安置到远离工作地点、学校、医院和其他设施的地方，以强化有着歧视本质的居住隔离而告终。

民间社会专家向我解释称，目前的住房法（114/1996）和新的民事诉讼法是问题的一部分。住房法中没有任何防止强行驱逐的保护条款，国际法将强行驱逐定义为“在没有适当形式的法律或其他保护条款或渠道的情况下，违背个体、家庭和/或社区意愿将其永久或暂时地从住宅和/或其占有的土地上转移”。住房法的不作为导致罗姆人家庭通常未得到充分的有关驱逐计划的咨询，未接到合理的通知，未经当局的妥善明确，驱逐还有可能在严冬进行。所有这些问题都与国家住房法中缺乏预防问题的保障相关。强行驱逐不仅侵犯了住房权，对于受影响的人群来说，这只是一系列新问题的开始。

民事诉讼法似乎并未涵盖非正规住房的驱逐。法律第1042条尤其令人担忧，因为它限制了在法庭上审查驱逐行为的根据。诉讼法不仅没有提供足够的时间对驱逐通知提出反对，也没有允许原告要求法庭暂缓驱逐的法律补救办法。

建议

a）罗马尼亚最高层公务人员应当公开承认在罗马尼亚存在对罗姆人的严重歧视。

b）鉴于以往歧视的广度和深度，需要在教育、医疗保健、就业和住房等方面为罗姆人提供特殊的援助措施。

c）需要开展一次新的人口普查。尽管国家应尊重自我认同原则，仍有多种可采用的方式来确保受访者无需顾虑地承认自己是罗姆人。不应要求受访者出示身份证件，在罗姆人较密集区域应派遣经特别训练的罗姆人普查员。应当从联合国儿童基金会等国际组织处学习经验，其过去的社会人口普查以允许罗姆人表明他们种族的方式进行。

d）除非国家在就业、住房、教育和医疗保健领域有不同族裔的分类数据，否则很难构想特别举措以帮助包括罗姆人在内的特定少数群体。第677/2001号法为以统计目的收集此类族裔数据提供了足够的空间，前提是已有相关保障措施就位。负责监督反歧视法的遵守情况并提议采取行动或特别举措以保护弱势群体的全国打击歧视委员会应公开承认收集族裔分类数据的重要性，准备并公布一项解读第677/2001号法的法律意见书。尽管法律落实了第95/46号欧盟数据保护法令，目前对该法的官方解读似乎与第95/46号欧盟法令的第8（2）条相悖，如果罗马尼亚继续误读欧盟法令，那么欧洲委员会应对其提起侵权的诉讼。

e）国家住房法（114/1996）应符合有关强行驱逐的国际人权法，包括联合国经济、社会和文化权利委员会的第7号一般性意见（1997）。

f）应将驱逐作为最后的手段。政府应对地方政府下达明确指示，将规范化非正规住房置于驱逐之前。

g）应对民事法进行修改以使其适用于非正规住房的驱逐，允许法院对驱逐决定进行全面审议，并允许批准暂时或永久的停止执行。

h）地方行政长官应审议各市的驱逐命令等所有行政行为的合法性。在审议驱逐命令的合法性时，他们应当将国际人权标准考虑在内。内政部应该发布地方行政长官进行此类合法性审议的准则。

（ii）残疾人

罗马尼亚目前的残疾人情况远非政府在2010年批准《残疾人权利公约》（CRPD）时承诺的那样。《残疾人权利公约》中反映出的“残疾”（disability）的概念仍然未得到一致的理解和应用。该领域内的主要部委采用各种有关残疾的定义和术语，诸如“残障”（handicaps）和“特殊需要”（special needs），这些与国际标准并不相符。缺乏对“残疾”的一致定义反过来损害了为收集国内有关残疾人数量和处境的可靠数据而付出的努力。尽管国家残疾人部（隶属于劳动、家庭、社会保护和老年人部）、卫生部和教育部收集了一些有关残疾人和残疾儿童的数据，它们似乎并采用一致的语言或对这些数据进行相互关联，致使在该群体的规模及其需求的本质和程度方面产生混乱。

可靠数据的缺乏与许多人描述的政府层面在这一领域缺乏真实政治承诺和战略愿景相一致。许多利益攸关方认为，自2002年起，一系列关于残疾人权利的国家战略仅产生了少量显著成就。一项为下一阶段（2015年至2020年）制定的新国家战略目前已经处于待通过状态近两年之久。

罗马尼亚表面上是一个努力落实《残疾人权利公约》和欧盟2010-2020年残疾战略的年轻欧盟成员国，这与许多残疾人面临的现状存在差距，这种差距很难消除。残疾人和残疾儿童的去机构化早已存在于于罗马尼亚的议程中，而为实现这一目标而采取的切实措施少之又少。根据当局表示，直至2015年6月30日，至少有17567名成年残疾人和7025名残疾儿童仍然居住于寄宿机构。基于我对残疾人以及不同利益攸关方的对话，我的总结是，残疾人和残疾儿童的去机构化仍因为各种原因而受到强劲阻力。齐奥塞斯库（Ceaușescu）执政时期的隔离残疾人措施仍然看起来发挥了过度的影响。我拜访了一个为患有心理残疾的成年人恢复和康复的寄宿机构。然而，没有一个居住者预期能够恢复健康，也没有一个人获得了康复。因此，居住者注定一直待在机构里直到死亡，没有过上社区生活的希望。很明显，投资也在继续投入修建或扩大现有机构，而不是建设使残疾人在社区独立生活的基础设施和服务。

残疾人在完全实现他们权利方面面临着各种其他挑战，尤其是在就业和住房领域。虽然第144/1996号住房法规定本地当局必须在分配社会住房和住房补贴方面优先考虑包括残疾人在内的特殊群体，但是事实上，由于满足特定标准的要求苛刻，他们常常无法得到优先考虑。尽管第448/2006号法律规定了配额，并为雇佣残疾人提供了减税刺激措施，残疾人仍然只有少量的工作机会。残疾人的雇佣率非常低，大约仅有8%，明确地显示这些措施并未奏效。公共部门的工作似乎尤其是许多人难以企及的。尽管第448/2006号法律要求一个拥有超过50名雇员的公共或私营雇主雇佣残疾人，并使残疾员工的人数达到总员工人数的4%以上，然而据报没有中央当局达到了这项配额。

对于残疾儿童，一大关键问题是获得教育受到限制，以及他们与主流教育的隔离问题。据当局表示，43%的残疾儿童没有进入任何学校，17%进入特殊学校学习。

建议：

a）符合《残疾人权利公约》的“残疾人”定义应该得到所有职能部委的通过和一致使用。相应地，关于残疾人的国家当局应该与其他部门合作，负责收集全面和准确的残疾人分类数据。

b）劳动、家庭、社会保护和老年人部应该审议由具备足够资格和培训经验的专业人士制定的国家去机构化计划，并将其纳入关于建立基于社区的护理的具体目标中。

c）劳动、家庭、社会保护和老年人部应该通过保护性措施，旨在鼓励残疾人就业，并应为作为国家其他领域的典范。这些措施可以包括但不限于：有效通过更严格的劳动监察执行配额的落实；为残疾人增加职业培训；在公共场所增加无障碍设施；及为雇主提供合理便利提出更强有力的减税刺激措施。

d）负责保护儿童权利和儿童领养问题的国家当局应该制定婴儿和0至3岁儿童机构化的准则，并明确提出要严格定义“严重残疾”，这一切的前提是，儿童机构化应该作为一项例外措施和最后手段。

e）教育部应该寻求从现有的隔离教育系统到真正的全纳教育系统的逐步过渡。现有的残疾儿童权利法案是一项令人欢迎的进步举措，政府应该考虑设立一个独立监督无障碍和住宿的最低标准的机制，以及在所有学校提供适合残疾儿童需求的高质量教育。

7. 公民和政治权利及财产

尽管这个标题下可能涵盖许多问题，但我仅集中谈谈警务。我接到许多来自罗姆市民关于警察虐待行为的报告。在任何一个社会中，最贫穷的人民总比主流人口更容易成为警方暴力行为和威胁的目标。罗姆人居高不下的失业率意味着他们中的许多人都不得不从事非法或非正规工作。在布加勒斯特“帮助”司机停车的罗姆人就是一个例子，而这种行为是法律禁止的。这种行为非但没有被视作一个需要经济和社会解决方案的社会问题，更糟的是警方还要惩罚这种行为。我曾与多个从事这方面工作的罗姆人交谈，据其描述，他们经常遭到警方的逮捕，有时还会遭受身体上的虐待。在多种情况下，出示身份证件之后，他们还是被带往警察局经过一段时间的拘留，有时还会受到身体上的暴力对待，这种情况往往在警局的某个被隔绝的区域发生。加布里埃尔-丹尼尔•杜米特拉切（Gabriel-Daniel Dumitrache）一案就是牵涉到‘停车生’的一场悲剧，2014年3月杜米特拉切死于布加勒斯特，据称他在死前曾于Stelea Spataru街15号的第十警务处遭到暴打。

警察暴力行为并不足为奇，这是一种全球现象。而罗马尼亚的这种情况令人感到奇怪的是，现行规范可被视作对骚扰行为的许可。系统中包含的某些特质使得虐待行为变得简单，还确保了追责只是例外情况而非规范行为。

我没有理由怀疑警方和内政部高级官员向我作出决心消除并处罚虐待行为的保证。但在警方采取更严格的规范、更透明的数据、定期报告和有意义的投诉过程之前，保证的内容都无法实现。

现存的投诉系统保证了投诉不太可能入档，更不必说带来一次成功的起诉或其他制裁了。据非政府组织报告，2012至2014年间，共有3034起对警察虐待行为的投诉递交至检察官办事处。仅14起随后带来了起诉，其中仅4起案件的警员被判犯下虐待行为。据高级警员对我说的，这很可能是因为指控过于夸大，但这个问题的严重性显然远远超出了他们所愿意承认的程度。

建议

a）罗马尼亚的每个警察局都应在建筑内外安装闭路电视摄像头，包括但不仅限于审讯室。内政部应当发布有关此类摄像头安装、监控记录保存时间、调用记录的权限和情况等方面的明确公共准则。

b）目前，控诉警方犯有虐待行为的个人需要获得国家法医学办事处开具的证明，证实他们是暴力行为的受害者。对于投诉而言，这是一项没有根据的高壁垒。应当改变规则，允许警察虐待行为的受害者从任何有资质的医师处获得证明。

c）警察虐待行为的受害者目前有两种选择：在警察局的高级官员处或在检察官办事处呈交诉状。前者是不切实际的，因为虐待行为的受害者不可能在其遭受虐待的警察局提起控诉。后者对于被指受害者来说负担过大。罗马尼亚应开设一处独立机构，能够接受对警察虐待行为的投诉且完全独立于警方。我将援引欧洲委员会人权专员 2014年报告第205节中有关此类机构的五项原则。该独立机构应能够在得到受害者同意的情况下于检察官办事处呈交诉状。该独立机构应公布年度报告，内容涉及接受的案件数量、投诉的性质以及受害者的相关特征（包括但不仅限于：年龄、性别、族裔、种族、肤色、语言、国籍和经济状态）。

8. 消除赤贫方面的机构挑战

(i) 技术能力

罗马尼亚当局面对着严重的缺乏技术专业知识的问题, 至少在一些负责消除贫困和社会排斥重要工作的关键部委中如此。这一情况由大力依赖于国际组织提供的政策分析和规定得到了补偿，特别是世界银行等组织。虽然世界银行的工作十分出色，但其核心作用意外地限制了考虑的政策选项的范围，也未能发展部委基本的行政专业知识和能力。应考虑一些政策来解决这些问题。

(ii) 分散化

罗马尼亚政府从1997年以来分散了社会服务和福利的提供，将大量的责任下放至县级和地方当局。虽然分散化从理论上来讲是一个好的概念，但我搜集到的证词一再说明，县级和地方当局通常不具备足够的财力和人力资源以一种令人满意地方式履行其职责。尽管职能已分散化，但筹资机制仍是集中的，因为县级当局总预算的90%以上都由中央政府提供。这一情况的必然结果是公共问责减弱以及一些案例中的替罪现象。当布加勒斯特的部委被指责未能为其人民提供足够的社会服务和福利时，他们就怪到县级和地方当局的头上，称它们的行政能力和资质不足以落实这类服务和福利。反之，当县级和地方当局受到同样的指责时，它们就抱怨是中央政府分配的资源不足。分散化的另一个后果是城市和农村不平等加剧，因为城市的资源要多于农村。

中央政府和县级以及地方政府应该密切合作来确定和分析县级和地方政府所需要的财力和人力资源，并分配足够的资源来落实特定的目标。

县级和地方当局应投资于行政工作人员的培训，提升他们的能力，并雇佣和培训社区服务的提供者，比如社工、心理医生和顾问。

(iii) 罗姆人政策

负责落实罗姆人融入战略的机构过多。有国家战略联络点以及欧盟资金部国务秘书。国内还设有国家罗姆人机构。还有跨部委委员会和技术秘书处，用来协调与罗姆人战略相关的各部委。总理办公室还设有罗姆人问题顾问。他们的作用和相应的职责都不明确，在罗姆人融入战略如何与各部委在消除贫穷、儿童权利、卫生和就业等领域所制定的许多其他战略联系方面也充满混淆。

应考虑任命一名具体负责战略实施的部级人员。欧洲资金部可能不是安置这样一名协调员的最佳去处，因为这可能传递罗姆问题的行动是因为欧盟希望这样做并且有欧盟可用的资金才发生的。

9. 人权层面

（a）人权话语的使用
在谈论贫困相关问题时，罗马尼亚当局很少谈及该国的人权义务。在承认健康权和教育权等权利的前提下，它们应该在更大程度上利用各个框架。

（b）国内机构
负责人权领域的各个现有机构问题重重。它们中没有一个是足够有效的，它们的职责重叠又资金不足。监察员办公室恰被指责未能履行其职责，国家人权机构的独立程度和能力都不足以发挥这类机构的所有常规功能。

（c）法院
虽然法院在宪法中的至上地位，但它们对落实罗马尼亚的人权条约义务的作用极小。

（d）与国际监督机制的互动
罗马尼亚需要修订程序以确保系统性审议国际人权机构向政府提出的建议。当前的体系是特设的，也是无效的。

附录：访问详细信息

特别报告员应政府要求于2015年11月2日至11日访问罗马尼亚。访问期间，特别报告员会见了教育和科研部部长；欧盟资金部部长；地区发展和公共行政部部长；司法部国务秘书；外交部国务秘书；内政部国务秘书；警察总署副署长；罗马尼亚宪兵负责人；保护儿童权利和收养问题国家当局主席；残疾人问题国家当局官员；罗姆人国家机构主席；卫生部官员；家庭、社会保护和老年人问题部以及财政部的官员。特别报告员还会见了众议院的人权事务委员会、教育委员会和劳动委员会的成员以及宪法法院的主席。他还会见了国家机构，包括监察员、消除歧视国家委员会的主席以及罗马尼亚人权研究所主任。

在布加勒斯特，特别报告员会见了布加勒斯特市社会援助司司长。他还走访了布加勒斯特第十警区的两处场所，会见了居住在布加勒斯特市中心非正规住房的人们。

2015年11月4日，特别报告员访问克卢日纳波卡并会见了市长、副市长、省长和副省长、社区间发展协会、区域开发机构以及罗姆人国家机构办事处的代表。

2015年11月6日，特别报告员走访了巴克乌县，会见了以下部门代表：县级委员会、社会援助的一般方向部、公共卫生部、县级学校监察员、县级教育资源中心和罗姆人国家机构，还访问了亨利•科安德（Henri Coanda）儿童住宿中心。在巴克乌县，特别报告员走访了Colonesti和 Rachitoasa社区，他见到了社区的区长还有两个社区的一些家庭。他还访问了Colonesti的学校，并在Rachitoasa参与了社区磋商结构。

最后，2015年11月8日，特别报告员访问了普洛佩尼的安置中心和康复中心，还走访了普拉霍瓦县Calinesti的神经心理康复中心。在普洛耶什蒂，特别报告员会见了社会援助司执行经理和副执行经理。

除了与政府当局和机构会面，特别报告员还会见了布加勒斯特的国际机构、非政府组织、专家、学者和布加勒斯特、克卢日纳波卡和巴克乌县的贫困者并与其磋商。