联合国和平集会与结社自由权问题特别报告员马伊纳•吉埃在结束对智利共和国访问之际的声明（2015年9月21日至30日）

智利圣地亚哥（2015年9月30日）——我希望感谢智利共和国政府邀请我对该国进行正式访问，这也是我的首次美洲之行。我将此视为该国愿意就其和平集会与结社自由权及其他人权展开建设性对话的积极信号。自2013年7月起，我已是第四个访问智利的联合国特别报告员，我相信这表明了智利政府在认真履行国际人权法赋予的义务。

我还希望感谢智利政府在组织本次访问中可以称之为典范的合作，尤其鉴于智利在9月16日受到了地震侵袭。地震引发的紧急情况本可能致使此次任务取消，但智利政府推动了任务的顺利进行。

我与来自圣地亚哥、瓦尔帕莱索、特木科和科皮亚波的行政、立法和司法机构分支成员进行了收获颇丰的会谈。全国人权研究所（Instituto Nacional de Derechos Humanos – INDH）是智利杰出的国家人权机构，我同样受到了来自他们的极大帮助。我还要感谢所有为此次任务如期顺利进行坚韧付出的人。

此外，我还会见了包括民间社会组织成员、马普切人领袖、学生领袖和工会成员在内的勇敢的人权活动家，他们积极参与到强化智利民主和人权至关重要的工作中。他们的事业和勇气对智利迄今为止取得的进步做出了重大贡献。我还与特木科的农户和卡车车主进行了会面。

自从25年前回归民主以来，智利已经取得了巨大进步。“民主红利”是这些发展的集中体现：也就是国家通过独裁转型积累的收益和进步。贫穷现象急剧减少，经济形式多样化，智利现已稳固立足于世界上较为发达国家的行列。

最重要的是，智利在民主和人权领域也取得了很大的进步。独裁时期的残酷暴行早已不复存在。政治变化现如今和平、规律、民主地进行。政府议事日程始终将人权置于重要地位，例证之一就是智利联合提出的人权理事会决议促成了我于2010年（以及随后的诸多）授权，并提出了民间社会空间方面的一些决议。

但这尚未达到完美。从我与政府和民间社会的会面中看，该国显然面临着深远的社会挑战。追溯至两百多年前复杂而敏感的马普切土地问题；劳工和工会问题，其中工人们正竭力应对外包问题，经济环境也不断变化；还有以学生抗议运动为标志的教育改革问题。

我在本次访问中发挥的作用并非评判这些冲突的深层问题和争论双方孰是孰非。相反，我的任务是为评估智利是如何给予人民和平合法地解决这些冲突的工具：即和平集会与结社自由权。

这些权利自然不是解决社会冲突的唯一工具，但我相信它们属于现有的最佳解决办法。它们增强了诸如年轻人、穷苦人民和土著人民之类缺乏代表群体的发言权；它们给予失去财产者参与社会的渠道和立足之地；尤其是，它们使我们能够以和平的方式充分讨论分歧，尽管尚有些混乱。

从总体来看，智利集会和结社权利相对来说比较健全。但这其中仍存在提升空间，无论对巩固其自身的民主抑或占据全球人权领袖的正确位置而言，智利对这些问题的解决都很重要。

显然，尽管在25年来取得了不少发展，但独裁残存是智利面临的最严峻的挑战。独裁向民主的过渡并非一刀两断，而是循序渐进的，过去岁月的遗留在如今的智利并无容身之地。国家安全化引发的严苛权利限制是独裁时代的重要特征。相反，民主体制对权利进行了保护和提升，使得限制成为例外。

这一时代的幽灵在安全部门及其在处理社会冲突和集会的警务职能中尤为明显，其中，安全部门以警察为主，具体来说是特警。访问期间，我曾在许许多多各不相同的背景下听闻了这类事件：关于过度使用武力，未能根除集会中的暴力因子、同时更加残暴地镇压和平抗议者，骚扰活动人士和此类滥用权力行为的有罪不罚等等。

这种情况表明，自由行使集会和结社权利面临着巨大障碍，并削弱了这些权利作为和平解决社会冲突工具的效力，而这正是智利最需要它们的时刻。我知道这些权利有时可能会造成混乱：抗议活动会带来不便和喧闹。但这些总好过它们的替代品——暴力。

以上是一些综述，接下来我将谈谈几个具体关注领域：

和平集会自由

首先，智利管理和平集会自由的法律框架需全面遵循国际人权法。尽管智利宪法承认和平集会权，但行使这项权利受到第1086号最高法令的不当限制，该法令允许地方官员防止或驱散此前未经当局授权的集会，并拒绝批准被认为有扰乱公共交通等意图的集会的开展。过去几年中对集会常规授权的这一事实并未阻止该法令在将来几年中的运用。

最佳做法规定各国至多可以要求对和平集会进行提前通知而非授权。集会就其性质而言可能引发一定程度的混乱。提前通知意在令当局促进和平集会权利的行使，并采取措施保护抗议者、维护公共安全秩序和其他人的自由与权利。

要求授权将和平集会自由变为一种特权。这样的体系不符合国际法律和最佳做法；也不符合智利本国的宪法。

1086号最高法令是智利过去的残存，在当今的智利没有立足之地，我促请当局尽快对其进行废止。

智利最近才公布的有关抗议活动管理的警务协议中涵盖了一些积极原则，力求使抗议活动成为可能。但应对此加以改善。举例而言，协议将违反警方指令的抗议活动视为暴力活动。此外，协议还声明由组织者承担参与者行为的责任是明智之举。再者，似乎还缺乏对实施与监督这些协议落实的实践指导。

确实，我此行的最大关注与抗议活动的管理实践相关，尤其是特警在其中扮演的角色。我将普通警员和特警区分开来，据报前者充分履行了职能，受到了人民的尊重，但后者则在抗议活动管理中频繁过度使用武力。

警方暴行曾出现在要求教育改革的学生街头游行抗议背景下，于2011年达到高潮。特种部队使用了橡胶子弹、漆弹枪、催泪瓦斯和防暴水枪，几次导致了严重的后果。2013年，恩里克•艾欣（Enrique Eichin）在圣地亚哥参加完推动教育进步的抗议活动后，在回家途中被警员射出的一枚橡胶子弹击中，失去右眼视力。2015年5月，罗德里戈•阿维莱斯（Rodrigo Avilez）在参与瓦尔帕莱索的学生抗议活动中，因防暴水枪的不当使用被击中并昏迷两个月。

警方解释了驱散抗议和诉诸武力的原因，指出这些抗议的边缘有制造混乱的个人在场。我希望明确一点：警方有责任分清和平示威者和煽动人员。少数人在抗议活动现场或周围参与暴力并不赋予警察将整次抗议定性为暴力的权力，也不能给予国家全权委托使用武力反击或无差别地逮捕所有人。

相反，暴力分子应该从抗议中单独提出，根据法治加以处置。事实上，在这些暴力抗议者破坏公开抗议的形象和效力之时，这些极个别分子始终未受妥善处理，这对警察的无作为提出了疑问。

将极个别暴力分子分离出人群需要警方的技巧、训练和决心。但在与当局会面之后，我坚信智利警方能够解决这一状况。

多年以来，在马普切人关于要求尊重其权利、特别是土地权的抗议活动中，警方同样曾过度诉诸武力。最近，特木科的国家土著人民发展企业（CONADI）周边被一些马普切社区成员和平占领长达数周，其中包括妇女和儿童。据报特警采取了过度的清除占领行动，并完全不顾儿童在场的事实。他们还违反了在采取任何场地疏散行动时都必须有全国人权机构在场的法院指令。

令我感到尤其不安的是，2015年7月，一位名叫尼尔森•奎齐劳（Nelson Quichillao）的铜矿合同工人在萨尔瓦多尔镇（El Salvador）呼吁更高薪酬福利的劳工抗议中被配备实弹的特警射杀。当局声称，此次抗议活动并非是完全和平的。然而，警方的回应引起了有关反应过度的严重问题。个人时刻拥有生命权和身体健全权，即便在其抗议期间使用暴力时也是如此，保障这些权利的责任则在于国家。

针对该事件已展开调查，我对此表示赞同，并相信调查将以公正、透明、彻底的方式展开，旨在全面揭示此次悲剧，这是消除铜矿工人社区内紧张关系的最好办法。

一些在抗议期间对在押女学生和马普切示威者进行性骚扰的指控引起了我的警觉。这些控诉令我感到深深的困扰。我注意到当局对这些指控的回应是允许全国人权机构监管拘留所。我期待政府在对犯罪者问责方面作出类似的积极回应。

我认为刚才强调的所有这些问题都说明了警方改变对集会和抗议活动心态的迫切需要。在国际法规定下，警方的作用非常清楚：他们首先是为和平集会和抗议活动提供便利和保护的。

很高兴地告诉大家，2016年3月，我将与我的同事，法外处决、即审即决或任意处决问题特别报告员克里斯托夫•海恩斯（Christof Heyns）一起呈递关于集会适当管理方面的实用建议汇编。其中的一些与智利形势特别相关，我也将与警方总管和其他当局及时分享这些建议。我还将同包括全国人权机构、学生领袖、马普切人领袖和工会领袖在内的民间社会活动家进行分享。

警方对示威者使用预防性身份检查也引起了我的关注。即，在没有具体证据表明他们犯下或将要犯下罪行的情况下，随机拦截个人要求其出示身份证件，并在证件无法出示时实行逮捕。在由当局告知并未在抗议活动中采取此类管控措施时，我收到的证词表明这种管控手段曾确实使用过。我将此类身份检查视为一种定性或监视形式，这可能会威慑和平集会权利的行使。

更令人担忧的是，下议院已准备并核可了一项广泛使用预防性身份管控措施的法案。当局表示此法案对阻止智利近来增长的犯罪活动是必要的，但这从两个方面而言都令人十分不安。

首先，增强执法部门权力和裁量权将会为镇压行为和权力滥用制造机会，并使其几乎不受制衡。其次，我不确信这一法案可以有效打击犯罪。实际上，这可能会起到相反作用：允许警方在没有证据或明显疑点的情况下随意拘押个人无异于抄近路，这将致使治安维持的懒散和适得其反。有效的警察机关可以在不干预基础人权的情况下进行工作。我坚信智利的警察机关确是有效的，并且不需要也不会得益于这种近路。

因此，我十分赞同近期最高法院的报告，其中指出法案中提到的预防性身份检查用以打击犯罪“在民主国家是很难接受的”。

令我感到不安的是，实施人权侵犯的执法人员有时是由军事司法审判的。由于军事法院在此类案件中无法提供充分的独立性和公正性保障，这种做法很值得质疑。请参考以下来自全国人权机构的数据：1990年至2011年间，共上报了40000起滥用警察权力的案件，但这些案件中仅有1.5%的犯罪者受到了制裁。这种体系及其滋养的有罪不罚现象是独裁遗留中最明显的部分。

我十分赞同最高法院去年2月对艾欣案的裁决，裁定牵涉警方的司法程序应当由民事法庭进行，宪法法院随后也做出了类似裁定。

这种做法值得赞赏，但当务之急是实行对军事司法准则的全面改革，以确保对安全部队实施人权侵犯案件的审判权不再归军事法庭所有。自美洲人权法院在帕拉马拉案件中规定智利只可在军事性质案件中采用刑事军事审判后的十年以来，该举措迟迟未得实现。联合国人权事务委员会去年也表示了相似的立场。

我很高兴得知国防部、司法部和内务部近期正在起草一项法案，旨在纠正这一状况，警方力量全面交还民事监督，正如民主社会应有的那样。这将成为里程碑式的成就，并进一步敲响独裁的丧钟。

结社自由

令人鼓舞的是，智利国内的结社自由权总体来说得到了尊重，我对政府为确保个人能够组织起来实现共同目标所付出的努力表示赞赏。

然而，尽管获得法人资格所需的结社登记看似并不复杂，但获得资金的机会似乎非常少。我会鼓励智利政府增加对民间社会部门、特别是关键问责组织的支持和资源。

结社自由权是必要组成部分，个人和社区能以此参与到影响他们自身的决策过程中。1993年土著人民法支持以结社的形式收回那些破坏了土著人民传统架构或组织的土地。

智利政府近期出台了一项牵涉劳动力改革的法案，将解决包括确保罢工权在内的一些紧迫问题，并减少对提供“最低服务”者的限制。

然而，这项法案并未解决公共部门劳动者成立工会的权利问题，这是与国际法律和标准相悖的。此外，法案将扩大禁止罢工的工作者种类，禁止提供“最低服务”者进行罢工活动。国际标准声明只有对提供“基本服务”的工作者才能限制其罢工权利。

同样非常紧要的是，政府应确保所有雇主停止诸如针对或解雇行使罢工权员工的反工会行为，这是对权利的贬低。我与国际劳工组织公约和建议执行问题专家委员会一同，促请政府继续采取措施使立法完全遵循国际劳工组织的第87、98号公约。

对我而言很显然的是，政府重视私营部门对经济和政策的贡献。不过，它是否同样重视民间社会结社，包括工会，就并不明朗。与今年10月递交给联合国大会报告相同，我还要促请政府为民间社会营造一种与商界类似的有利环境，比如如同对待商界人士、学者和专家一样，将他们对国家政策的各种见解和意见考虑在内。

最后，我想重申智利在过去25年中取得的巨大进步。基于这一点以及对智利的能力、政治意愿和继续顺利过渡的成熟度的了解，我作出了今天的意见和建议。

我将于2016年6月向人权理事会呈递全面报告。

完