讲话特别程序

联合国赤贫与人权问题特别报告员菲利普·奥尔斯顿结束对智利的访问声明

2015年3月24日

智利圣地亚哥，2015年3月24日

在贫困问题上，智利是一个悖论。一方面，该国在经济增长、总体发展和减贫方面取得了卓著的进步。但与此同时，令人担忧的贫困率和赤贫问题仍然存在，且不平等水平极高。这在一个以承诺尊重所有人民人权自诩的社会中是不可持续也不可接受的。我作为赤贫与人权问题特别报告员的任务便是明确我认为智利能够在消除赤贫方面加强努力和做得更好的问题和领域。

但是不能让“坏”消息掩盖了好消息。从独裁结束以来，尤其是最近三届政府的领导下，智利在社会和经济发展方面都取得了巨大的进步。该国已从20世纪70年代大部分时期和整个80年代广受谴责的专制国家变为在经济增长、民主复兴和巩固以及人权上的协调努力等方面倍受其他国家推崇的楷模。巴切莱特总统政府在提高全社会对人权的尊重的议程的广度和深度也是令人印象深刻且来之不易的。

我将在今天的发言中重点关注一些主要领域，但提交政府和联合国人权理事会的最终报告将涉及儿童权利、残疾人和移徙者等更广泛的问题。

1. 贫困和赤贫

消除贫困的努力始于承认挑战的程度。在重要部门采取准确而分类的措施和采取一项科学合理、独立应用且基于全面协商的方法都至关重要。虽然最近的普查都是有问题和不完善的，智利已设计出一项令人印象深刻且具有革新性的全国家庭调查（CASEN），并于2015年1月根据2013年的数据发布了一份关于“现代和透明的衡量智利贫困办法”的报告，除了传统上对收入贫困的重视之外，该调查还得以追踪根据教育、卫生、工作、社会保障和房屋等相等指标衡量的多维贫困。

根据传统的基于收入的衡量方法，智利在减贫方面颇有建树，其总体贫困率从1990年的38.6%降低到1990年的7.8%。赤贫率也从13%降至2.5%。但若使用CASEN的新方法，2013年仍有14.4%的人口处于收入贫困，4.5%属于赤贫。数据并不代表一切，许多并未生活在贫困中的人实际上收入十分低微，且生活在极有可能堕入贫困的脆弱环境中。

我从广泛的讨论中得出几条结论。虽然智利开展了一系列令人印象深刻的减贫计划，许多政策制定者仍忽视了贫困问题。目前由中产阶级推动的政治和社会议程可能不会给予生活在贫困和赤贫中的人们的状况以足够的重视，并且该国的改革在本质上仍是按部门划分的，这便会导致养老金、医疗护理或教育方面的问题被分离开来，而未给予整体情况以足够重视。这种根据重要部门划分方案的情况当然不仅存在与智利，但这需要得以解决。我想就此提出三条建议：

(a) 需采取具体和综合计划来解决贫困和赤贫问题。只有获得最大重视的方案才能解决目前存在的主要挑战，例如在教育、养老金和所有权改革方面。

(b) 需采用比目前更有效的协调机制。仅通过社会发展部的努力是无法实现这一点的。

2. 不平等

智利是经合组织成员国中扣除政府税收和转移支付后收入不平等程度最高的国家。它在收入平等方面也不如其他许多拉美国家。这些比例很有问题并会导致一个高度分化的社会，该国分隔的住宅区、学校和就业市场都在巩固特权和扼杀流动性。但是，智利社会在对解决这一问题必要的一致认同程度是令人印象深刻的，尤其与许多只说不做的国家相比。还应承认的是，这种高度的不平等与充分尊重人权也是不相符合的。

政府在财政、教育和选举领域的议程也都部分意在解决不平等问题。但众所周知的是，仅仅是财政改革不足以降低基尼系数，而教育改革在消除不平等方面的好处也只能在几年后体现。那么问题就是，现在能为减少不平等做些什么？

教育方面的议程是庞大而复杂的。我只想指出，在这样的情况下，应特别关注贫困者以确保获得改革的所有惠宜。这只有在充分考虑到可能面临的所有障碍的情况下才有可能，无论主要改革是否已经开始进行。若未在其他领域采取一系列同样有针对性的措施，教育方面的反隔离并不会导致社会方面的反隔离。

需采取一项新的方法来促进平等和解决歧视问题。2012年的反歧视法案便是一项重大的进步，但使智利遵从国际义务方面仍任重道远。该国对歧视的定义仍然过于狭隘，关于男女平等的原则也未得到反映。虽然实现“平等”常常被提及，但这与实际上的平等目标仍有很大区别。决定省略与平权行动或临时措施相关的规定剥夺了法律的许多潜在影响。在公众心中，由于其与丹尼尔·萨穆迪奥被杀害的关联，法律似乎与歧视男女同性恋、双性恋和变性者等同。因此，应采取更加系统性的方式来促进更广泛和积极的非歧视概念，并加强旨在落实法律规定的制度安排。

智利的劳动法也有助于维护不平等。其中有许多故意阻碍有意义的集体谈判的规定，其规模也始终倾向雇主。罢工权也受到不恰当的限制。目前正在接受议会审议的计划将成为解决这些问题方面的重要步骤，虽然有些工会代表认为其仍然不够。该国目前的工会比例只有14%，这比前皮诺切特时代大大降低，且大大低于其他经合组织国家。

性别歧视也是劳动力市场上的一大问题。妇女参与劳动市场的比例仍然较低，尤其是与收入最低的10%相比，而“NINI”现象（既不工作也不学习）也十分普遍。以下一些建议似乎特别重要：

(a) 智利立法机构应不仅承认同工同酬的原则，还应承认同工同值的原则。正如国际劳工组织和消除对妇女歧视委员会长期以来意识到的，需采取更多有效机制来落实原则（根据第20.348号法案）。

(b) 妇女的工作机会受到青少年怀孕现象的极大阻碍，这一比例在智利——尤其是最贫困地区十分高。虽然这也是一个重要的问题，走出当前关于堕胎问题的辩论十分必要。应在承认和促进性权利和生殖权利方面作出更加持久的努力，这不仅是一项人权问题，也是对劳动力市场改革的必要补充。

3. 宪法改革和语言权

独裁政权之前的智利曾热情地欢迎人权语言。但这离人权提供了社会和经济政策的基础还有很大距离。许多智利人似乎还将人权等同于独裁下的罪行。实际上，智利接受的国际义务远远不止失踪、酷刑、杀戮和任意拘留等问题。一个蓬勃发展的民主国家需要关注政治参与的质量和人民影响其所生活的社会的能力。且必须将经济、社会和文化权利承认为充分人权而非仅仅是社会政策问题。

目前的智利宪法有一些卫生、教育和社会保障方面的社会权利规定，但其出台并不都符合国际标准，且预定的落实方法也相对限制较少和缺乏赋权。虽然该国在将教育作为人权方面和制订健康权指标方面取得了一些进步，仍需采取更多努力。我谨提出以下三项建议：

(a) 宪法改革进程需确保在修订后的宪法中承认所有经济、社会和文化权利。

(b) 妇女、儿童、残疾人、男女同性恋、双性恋和变性者等特殊群体的权利应得到特别承认。

4. 土著人民权利

土著人民权利是智利二十一世纪人权记录的薄弱环节。有争议的问题很复杂涉及面也广，解决方案也不会很直接。但除了肤浅的方式，在解决这些问题上的准备似乎经常十分不足。但政府如果严肃对待其终结赤贫和减少不平等的承诺，那么土著政策就必然是这类工作最重要的元素之一。

各国政府不清楚土著公民的人数就是一个征兆。这还有碍于有效的政策制订和锁定，导致了磋商的问题。在2002年的人口普查中，土著公民占4.6%。饱受争议的2012年人口普查显示，这一比例约为11%，而2013年的全国经济社会特征调查（CASEN）显示这一比例为9.1%。对智利土著人民的贫困率尤为高这一点并不存在争议。2013年，其收入贫困率几乎是非土著人民人口的两倍（分别为23.4%和13.5%）。至于多维贫困指数，土著人口的比例为31.2%。也就是说，根据这一指标，约有三分之一的土著人民生活在贫困之中。

对广为承认的排斥、边缘化和歧视问题，智利政府的应对措施零敲碎打，特别不愿意解决主要的关切问题。因此，智利的政策受到了大量国际机构的强烈指责。我的同事，人权与反恐问题特别报告员本•埃默森（Ben Emmerson）去年调查了这些挑战并给出了强有力的分析，我无需重复他所说的。

这足以说明，如果不一致关注土著人民的状况，没有任何一个消除赤贫的严肃行动可以成功。基于我与大量行为者的讨论，我将提出以下具体建议：

(a) 宪法应承认智利土著人民及其权利。

(b) 政府应遵守2008年批准的国际劳工组织第169号公约下的义务。在国际劳工组织和大多数其他观察者看来，目前情况并非如此。

(d) 2017年的人口普查应包括一个问题，允许应答者自我认定为土著。

(e) 除非分配的财政资源有大幅上涨，任何声称旨在解决土地问题的行动都完全不能令人信服。解决这一问题对消除土著人民的贫困至关重要。

(f) 负责的部委（目前为社会发展部）应与相关群体磋商，为消除土著人民的贫困准备一个综合战略。目前似乎并不存在这样的综合战略。

(g) 建议设立土著事务部极其重要。鉴于一些人所构想的时间表，新部委需要有与其他部委不同的结构和功能这一点很有可能得不到足够的关注。与土著人民进行有意义的磋商对达成适当的设计至关重要，这是确保自由和先前知情同意权的一步。

(h) 虽然全国土著人口的比例达到10%，国会却没有任何土著出身的代表，而全国只有7名马普切市长。这反映出土著群体几乎完全没有政治参与能力的严重问题。需要一个允许适当代表程度的方式。

(i) 一些垄断采掘业、林业和农业土著人民声称为其所有的土地的企业应至少通过一套符合联合国《工商业与人权指导原则》要求的人权政策。

5. 机构

西班牙文里有一个很棒的词，它的英文对等很少被使用，甚至没有什么特别的意义。这个词是“institucionalidad”。它指的当然是支持法治和人权所需的机制安排。这在我与智利人的会议中多次被使用，重点是对智利人对法律的喜爱进行自然的延伸。本声明的许多部分都提及了设立有效机制的必要性。但可能最重要的总建议是在改革后的司法和人权部下设新的分支秘书处。很有必要设立一个有责任、权力、资金和资源协调政府范围内人权政策的实体。但这一进程似乎已停滞，最高级别的政府最好能传递这是一项优先事项这样的讯息。

一旦设立，新的部委结构应确保经济、社会及文化权利为其任务授权的有机组成部分。

在持续高质量地参与人权监测机构方面，智利一直是一个极其负责任的国际公民。需要重大改革的一个方面是国际建议在国家层面被处理的方式。新的部委可以率先确保对这类建议系统且协调的跟进。

6. 男女同性恋、双性恋、变性人和双性者的权利

2012年的《反歧视法》是承认不基于性倾向或性别认同进行权利歧视的标志。但深层次的歧视不可能单单通过法律的颁布就消失，需要一致的政府政策通过教育、资源分配和政策变革来加强法律承诺。鉴于男女同性恋、双性恋、变性人和双性者，特别是变性人，很有可能因为其所遭受歧视的程度而沦为贫困，因此这尤为重要。基于我所获得的信息，我将提出以下具体建议：

(a) 这一领域急需准确的数据。未来的经济社会特征调查（CASEN）和人口普查应在男性/女性这两种选择之外提供其他的选择。

(b) 记录性别认同方面的变更情况不应要求耗时、昂贵且很有可能存在问题的司法审批过程。其他国家允许个人在民事注册层面注册其状态。

(c) 政府应设立一个专门的机构在与相关群体磋商的情况下审议为考虑男女同性恋、双性恋、变性人和双性者的特别需求并确保平等待遇而需要进行改革的社会和其他政策的全部范围。问题领域的例子包括变性人的住房、像国家妇女事务办公室（SERNAM）这类与变性妇女打交道的机构的职责以及狱中可获得的设施和医疗。总的来说，所有的社会方案都应将性认同和性别认同影响考虑在内。

7. 具体访问

我访问了圣地亚哥经常被称作“贫民区”的Bajos de Mena社会住房项目。我在那里见到的人的生活环境都低于标准。这一社区的住户达12万人，缺乏医院、消防站、警局和学校等最基本的政府服务。Bajos de Mena的一部分（圣吉列尔莫（San Guillermo）住宅）建于曾经的垃圾填埋场之上，跟我交谈过的许多家庭都抱怨因为地下沼气增加而引发的爆炸且该社区区民的犯病率高。社区负责人声称已多次要求当局对人口的健康状况进行彻底的调查，但至今仍未有全面且系统的调查。我促请地方和国家当局将进行这样的调查作为紧急事项。

我还走访了圣弗朗西斯科市（Campamento San Francisco），这是州首府大区（Metropolitana）最大的“城市（campamento）”。根据智利非政府组织祖国屋脊（Un Techo Para Chile），2014年智利共有676个“城市”，共居住了32533户家庭，合计10万多人。那些居住在圣弗朗西斯科的居民没有自来水用于烹饪、洗澡或其他卫生用途，许多人用木材来取暖和烹饪，这使得火灾风险很高。居民抱怨卫生中心的护理很糟糕，他们通常要等几小时，而且他们的投诉通常不被重视。家长对其子女接受到的教育质量差（这反映在测验分数低上）表示担忧。跟我交谈的人深深地觉得，他们目前无法获得富人所享受的基本政府服务和帮助，这种权利的剥夺阻碍了他们及其子女通过自身的努力和优势摆脱贫困的机会。很难接受像智利这样富裕的国家无法通过用适当的措施回应受影响个人的需求和权利的方式来消除这类贫民区的事实。

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访问细节

特别报告员于2015年3月16日至24日访问智利。他感谢智利政府邀请他对该国进行访问并对政府、民间社会、学术界、国际组织以及那些与他会面的贫困人口的合作程度表示感谢。在他访问智利期间，特别报告员走访了圣地亚哥及其郊区，包括圣弗朗西斯科市和Bajos de Mena。他还访问了阿劳卡尼亚大区的特木科和位于Boyeco的一所市级学校。

在其访问期间，特别报告员会见了米歇尔•巴切莱特（Michelle Bachelet）总统、参议院议长、国会成员、社会发展部长、财政部副部长、司法部副部长、卫生部副部长、国家妇女事务办公室部长级主任、促进本土发展公司（CONDI）国家总裁和许多其他官员。此外，还与来自联合国拉丁美洲和加勒比经济委员会（ECLAC）的副执行秘书和一系列技术专家进行了极富成果的会谈。特别报告员特别感谢国家人权机构和大量非政府组织的工作人员，他们在安排各种与贫困人口会谈和交谈方面发挥着重要作用。最后，联合国驻地协调员及其团队、人权高专办、联合国开发计划署、教科文组织、联合国人口基金、儿基会、国际劳工组织、粮农组织、世界银行和世卫组织官员也提供了建议和信息。

联合国赤贫与人权问题特别报告员菲利普·奥尔斯顿结束对智利的访问声明

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