联合国法官和律师独立性问题特别报告员加芙列拉·克瑙尔女士正式访问突尼斯的初步观察

突尼斯城，2014年12月5日

媒体成员，女士们，先生们，

我很荣幸今天能在结束对突尼斯为期9天的正式访问时向诸位介绍我的初步意见及建议。我将在2015年6月呈交至联合国人权理事会的书面报告中进一步阐述辨明的问题和建议。

请允许我首先感谢突尼斯政府邀请我进行此次正式访问，并协助在突尼斯城、纳布勒和古兰巴利耶举行了丰富且有趣的会议，与此同时仍保持对我任务独立性的尊重。

本次访问目的为，本着合作与建设性对话的精神理解该国司法体系状况，特别是突尼斯如何努力确保司法体系、检察官和律师的独立性、保护和问责制，以及哪些障碍可能会阻止其有效、适足且合理地发挥作用以伸张正义。

此次访问中，我有幸与司法、人权和过渡司法部部长哈菲迪•本•萨拉赫（Hafedh Ben Salah）先生、内政部和外交事务及国际合作部高级政府代表及国民制宪会议成员举行了会面。我还与司法正义监测临时实例（Instance Provisoire de la Justice Judiciaire）主席、行政法院和审计法院第一院长、突尼斯城和纳布勒上诉法院第一院长、古兰巴利耶原讼法院院长、检察长、最高上诉法院公共检察官、突尼斯城上诉法院副检察官、纳布勒上诉法院检察官、古兰巴利耶原讼法院副公共检察官以及其他司法体系成员和代表举行了会面。我与军事司法负责人和突尼斯城军事上诉法院总检察长举行了会面。此外，我还与法律从业者，以及人权和基本自由高级委员会、真相和尊严委员会、民间社会、学术界、联合国机构和其他政府间组织代表举行了会面。我要借此机会感谢所有与我会面并分享了丰富信息的人。

女士们，先生们，

我要赞扬突尼斯努力地建设一个基于法治和分权原则的民主国家方面。2011年12月16日宪法法律的通过意味着一场重要司法体系改革的开始。改革的重要举措之一即2013年5月司法正义监测临时实例的设立，取代了原有的有共和国总统领导的地方法官最高委员会。临时示例这一临时性独立机构有着财政和行政自主权，负责在宪法设立新的常设实体并可运作前对法官的职业进行决策。其设立是一项重要成就，是革命使之成为了可能。尽管临时实例因资源和其他限制在充分发挥其作用方面存在挑战，它仍是开启司法改革进程方面的重要一步。

2014年1月《宪法》的通过是司法改革进程中一块重要的历史性里程碑。2014年《宪法》将司法权力定为国家三大分支之一，且为司法体系、法官、检察官和律师独立性设置了重要保障。我对此表示欢迎。我赞扬该国新最高司法理事会和宪法法院的设立。

我希望认可该国在过渡时期所做的重要努力，即根据国际人权标准和原则对司法体系进行改革并加强其独立性。然而，过渡总是伴随着挑战，其往往会在途中面对更多的挑战。我已看到突尼斯在法官、检察官和律师独立性方面仍存有许多挑战。这直接影响了对司法的寻求和实现。

在此前的体制中，司法和行政体系中曾存有紧密联系——司法体系在这一体制中高度集中，法院依赖于司法部。目前依然需要切断这种关系，以使法官在实践中具有独立性。

对法官和检察官的选择、任命、调任、解职、规范和培训程序仍部分掌握在行政部门手中，这将随着新最高司法理事会的设立得到积极修正。

司法体系独立性的问题还与机构文化和态度相关。依赖和奉承的态度不适合一个独立的司法体系。因此，努力促使所有利益攸关方理解司法体系的独立原则，以使《宪法》相关条款生效十分重要。《宪法》预设的新结构包括通过符合国际标准的组织法，这将使司法部、法官、检察官和律师发挥如《宪法》所载的作用，开始促进真正的改变。

尽管《宪法》条款规定法官和检察官隶属同一个司法阵营，在各自的组织法内明确法官和检察官相互独立以确保发挥各自应有的作用十分重要，根据联合国《司法独立的基本原则》和联合国《关于检察官作用的准则》促进法律中的这一明确区分也极为关键。

《宪法》在司法部门相关方面的成就现需要被转变为现实。临时机构需为常设机构和实体让路。特别是，最高司法理事会需代替司法正义临时监测实例。宪法法院的运作也极为重要。这应在《宪法》所载的期限内予以完成。我要强调，这些实例和所有法院需享有真正的行政和财政独立性。这意味着他们应管理和准备其自身预算。他们应有合理的人力和物质资源以确保改善工作环境和方法，这有助于践行其基本职能。

对最高司法理事会来说，其宪制角色应得到充分理解，且遵从国际标准。最高司法理事会的行政作用已由宪法所规定。在我看来，构成最高司法理事会的实体——财政司法理事会、行政司法理事会、司法理事会和全体会议——及其附属机构是经过宪法立法者深思熟虑的，旨在覆盖司法体系独立性的不同方面，包括预算和物质状况、任命和职业相关事务以及纪律性事务。

根据《宪法》第112条，应设立一项具体法律，规定准确而详细的最高司法理事会的任务、结构和组织，以及其各实体的程序。该法应具体明确最高司法理事会成员数量、任命程序和任期。最重要的是，最高司法理事会的独立性需在法律中得到明确规定，以避免其政治化。该法还应确保理事会不成为一个毫无权威或独立性的的正规机构，向来自行政或其他类型权力的直接、间接和过度影响敞开大门。最高司法理事会应有多重构成（包括立法者、律师、学者和其他有意向的群体），但其大多数成员应为由法官选举出的法官担任。

法官独立的另一个重要保障是为法官和检察官的选择、任命和升职设立公正、透明且客观的标准和程序。这种程序和标准应该基于其优点、能力、诚信和得体性。应根据法官和检察官应发挥的作用向其提供初期培训、中期培训和持续的法律教育。在到达固定退休年龄或其他固定任期前，应保障其终身任职。纪律处分程序应在法律中予以清晰规定，并尊重公平审判和合理程序保障，包括得到司法审查的权利。应设立行为准则或道德准则，清晰规定应得到谴责的行为和相应制裁。这种行为准则需足够详细和全面，且符合《班加罗尔司法行为准则》和合法性原则，并由法官自身制定。行为准则一旦采用，应进行合理培训以确保条款的内部化。

接下来，我就要介绍司法体系问责制问题。独立性和公正性要求并非意在使法官和检察官本身获益，而是使法院的使用者获益，将此作为其不可分割公正审判权的一部分。我认为强调这一点十分重要。因而，诚信和问责制是司法独立性的关键要素，与尊重法治有着内在联系。司法部总检察部门与此前的最高司法理事会曾试图在革命前开展纪律处分程序。尽管前最高司法理事会为司法正义监测临时实例所替代，它们仍持续在纪律事务方面发挥着作用。

我获悉，2012年5月司法部曾颁布法令，任意解除了逾80位法官和检察官的职务。我被告知解职并未尊重公正审判和正当程序保障及法律所载程序。我担心这种大批解职会为整个司法体系带来寒蝉效应。我还被告知，部分法官在行政法院中成功推翻了其单边解职决定；目前，仍有32例类似案件等待法院审议。

为加强司法体系独立性和公正性，并应对司法体系永远不可能独立的负面公众观点，组织法应与《宪法》和国际人权标准及原则保持一致。在这些法律的起草和协商阶段中，应与法官、检察官、律师、文职人员、民间社会和其他利益攸关方开展公开且广泛的磋商。

女士们，先生们，

此次访问中，我所辨明的司法独立性主要挑战之一是司法体系腐败问题。这种复杂且普遍的问题需由多个方面予以应对。法官薪酬需要增加，且工作的物质条件（包括办公室基础设施、基本设施和工作方法）需得到改善。任何不合理行为都应得到调查并进入纪律处分程序，乃至应在有正当理由的情况下进入刑事程序。

就此，我希望强调，该国《宪法》设立善治和反腐委员会这一独立机构是一项积极的举措。委员会在公共和私营部门都具有调查权，并在确保公共官员问责制方面发挥着关键作用，这也包括司法体系成员。这还会帮助提高司法体系内的信誉度和信心。

我要鼓励议会继续改善法律框架，根据国际人权法和原则进行改革；特别是审前拘留问题需得到合理解决。实际上，《宪法》第29条规定，被捕人员应被立即告知其权利和被指控罪行，并应为其提供一名代表律师。然而，在刑事程序准则中，人们仅在接受调查法官问询后才会被允许与律师进行磋商。

这种状况违背获取法律顾问的权利，且代表着法律和《宪法》所载保障中的重大鸿沟。刑法和刑事程序准则应得到全面修订，以遵循新《宪法》和约束突尼斯的国际人权条约之条款。

除上述立法改变外，执法人员和警察需得到进一步培训，以充分保障和保护被拘和审前拘留中人员的权利。

在军事法庭方面，我收到信息称仍有平民遭到军事法庭审判。我建议该国对立法进行修订，以确保军事法庭体系仅有根据相关国际人权法和原则对军事人员就其服役期间所犯罪行进行审判的管辖权。

宪法还认可律师独立性的重要性，及其在促进和保护基本人权和自由方面的基本作用。尽管如此，我仍对律师有时会被法官和检察官看做“敌人”的报告表示担忧。我要强调，律师在确保被告权利方面发挥着关键作用，且根据联合国《关于律师作用的基本原则》，他们不应被与其客户及客户的罪名混为一谈。我高兴地注意到，该国设有独立的律师资格协会，以对法律职业的实践进行监管。

女士们，先生们，

请允许我现在介绍部分初步建议：

• 我敦促突尼斯当局通过所需立法，在《宪法》所载期限内落实与司法体系相关的《宪法》条款。特别是，与最高司法理事会和宪法法院相关的组织法应在与司法体系代表和其他利益攸关方举行磋商的情况下予以通过。这些法律应符合《宪法》和国际人权标准及准则，以确保其各自的独立性并澄清《宪法》所载其各自的作用。

• 管理法官、检察官和律师条例的法律应根据《宪法》和国际人权标准及准则立即得到审议，以确保他们的独立性和各自的作用。

• 应开展其他立法改革，使现有立法符合《宪法》和突尼斯的国际人权义务，特别是应立即对刑法和刑事程序准则进行改革。

• 当局应配给必要的财政和物质资源，以加强司法体系独立性，并为法院确保更好的工作环境和工作方法。

• 当局应与所有利益攸关方共同确保司法独立性不仅载于法律中，还能在现实中得到真正实践。

最后，我要呼吁国际社会，包括外国合作伙伴、联合国机构和其他国际和非政府组织，加强其与突尼斯的互动，并通过切实和可持续的项目为司法部门团结、司法体系独立性和法律职业做出贡献，且这些项目的落实应得到合理监测和评估。

谢谢大家。