联合国移民人权问题特别报告员结束对斯里兰卡的国别访问

科伦坡（2014年5月26日）：

在政府发出邀请后，我于5月19日至26日对斯里兰卡开展了访问。在访问期间，我和政府、联合国国家工作队、人权委员会、外交使团、招聘机构、民间社会组织、学界、移徙者家庭和回国移徙者的代表进行了会谈。我还访问了米日哈纳（Mirihana）拘留中心、布萨（Boossa）监狱、卡图纳耶克（Katunayake）的萨哈那·皮亚沙（Sahana Piyasa）福利中心、斯里兰卡外国就业局各省级中心和库鲁内格勒（Kurunegala）与康提（Kandy）的培训中心，并走访了坦加勒（Tangalle）的移民资源中心。

我要感谢政府为规划和协调此次访问提供了支持与合作，还要感谢其组织了一场研讨会来讨论招聘行为对移民人权的影响，这也是我访问斯里兰卡的主要关注点。我还要真诚感谢联合国斯里兰卡国家工作队提供的宝贵支持与援助，不论是在访问前还是访问期间。

中东自20世纪70年代末以来一直是斯里兰卡劳工的主要市场。历经多年，斯里兰卡已经发展出一个庞大的招聘产业。大约有180万斯里兰卡人正在国外务工，对移民及其家人产生了重大的社会影响。汇款成为了该国关键的外汇收入来源，也是经济发展的来源，支持着全国近三分之一的人口。

斯里兰卡政府特别强调移民技术工人的数量增长。然而，大部分斯里兰卡移民依然技术水平低下，因此更容易面临人权侵犯，包括在工作场所受到骚扰和虐待。

我对积极进展表示欢迎，例如2008年出台《全国劳工移徙政策》，2013年面向持证外国就业机构颁布《道德行为守则》。然而，我注意到了充分执行这些举措的必要性，让所有利益攸关方参与其中。

外国就业促进与福利部（MFEPW）是负责劳工移徙的领导部门，而斯里兰卡外国就业局则负责规范外国招聘行业并执行斯里兰卡外国就业局法案的规定。我收到报告称，该局的主要功能——即规范、促进就业和工人福利——均未被适当阐明。此外，尽管就业局负责规范招聘代理公司，但后者在该局委员会的代表比例过高，且委员会代表中没有移徙工人。我还注意到缺乏一项全面的法律来保护移徙者的人权。《斯里兰卡移民就业机关法》草案规定将设立移民就业机关以取代外国就业局，这个新部门将在该行业中起到更为总揽全局的作用。草案预计在2014年年底生效。我希望人们提到的担忧会在新法律中得到妥善解决。

正如国家劳工移徙政策所述，私营招聘机构的不良做法和次级代理人规范框架方面的差距导致了移徙工人遭到剥削和虐待。我听说了回国的移民和移民家人在这方面提出的许多指称。因此，私营招聘机构和次级代理人需要接受更加完善的规范和监督。我希望新的移民就业机关能在这个方面做出贡献。法律草案设置了持证外国就业机构国家委员会，要求所有持证代理机构入会，委员会的其中一项任务是确保会员严格遵守道德行为守则。

我听到一些报告称，某些移民在斯里兰卡签订的合同在到达目的国后被另一份合同取代，通常薪水更低，工作内容也不尽相同。许多移民还称其支付了过高的招聘费，并在工作场所遭到人权侵犯，包括严重的虐待和剥削。一些人未收到薪酬，或比协定的要少。他们还报告称，斯里兰卡当局往往无法在目的国保护移民。因此，我注意到增强与目的国合作的必要性，以此确保斯里兰卡人的权利在整个移徙过程中得到尊重。

我敦促斯里兰卡当局寻求与所有目的国确定具有法律约束力的双边协议。这些协议应该遵守国际人权文书，并纳入适用于包括家庭佣工等所有工人的统一的合同模板，应确保尊重和保护他们的人权。这种以模板为基础的劳动合同应该明确写明工作描述、薪水和劳动条件。

同时，我敦促斯里兰卡当局密切配合目的国，确保在斯里兰卡境内、在外国就业局各办事处签署的合同与目的国进行共享以用于电子登记，从而避免替换合同。当局也必须确保合同被译为移民能够理解的语言，并转交其一份合同复件，确保移民能够获得指导其在违约时如何投诉的相关信息。

出发前培训与信息已经向今后可能出国的移民提供。然而，一些移民注意到，这些培训并不足够。应该加强培训和信息课程，从而确保在充分知情的情况下做出移民决定，确保移民了解其权利，知道如何寻求帮助或提出投诉。在此方面，我对开通全天候的热线和发布安全劳工移民指导表示欢迎。

我也欢迎任命了劳动福利官员在海外的斯里兰卡派遣团中工作。然而我收到了无数投诉称这些派遣团未能给予支持，我注意到，在目的国提供给斯里兰卡移民的福利服务和领馆援助应该加强，特别是在拥有大量斯里兰卡工人的国家。使馆应该安排女性官员来处理性侵犯案件，提供全天候的免费热线，建立有能力提供帮助的地方律师名册，并频繁访问移民拘留中心。

大多数移徙在外的斯里兰卡妇女从事家庭佣工的工作，不过这类工人的比例正在下降。由于经济诱惑，一些妇女的丈夫或其他家庭成员把她们送到海外，并希望她们把薪水寄回家。因为工作场所是私人家庭，工作性质也不正规，家庭佣工特别容易遭到虐待和剥削。家政工作在许多国家都被排除在大部分劳动法律之外，包括在斯里兰卡。如果在斯里兰卡国内也制定对家庭佣工的法律保护机制，那么协商海外斯里兰卡家庭佣工的法律保护问题就会容易不少。这种保护应该包括制定家庭佣工法和批准国际劳工组织第189号公约。

目前已经分别根据各个目的国对希望移民成为家庭佣工的妇女设置了具体年龄限制。此外，2014年1月的一则通告规定外国就业促进与福利部为女性移民准备一份“家庭背景报告”。带着5岁以下子女的妇女“不建议”移民，带着5岁以上子女的妇女只有在替代护理措施能令人满意地确保对子女的保护时才“建议”移民。

我很遗憾斯里兰卡妇女在移徙权方面受到了歧视。她们带着小孩以及许多家庭佣工受到侵害、剥削和其他人权侵犯的情况，包括里扎娜•纳菲克（Rizana Nafeek）悲剧的处决事件，都不能成为剥夺她们离开本国的权利的借口，这是斯里兰卡批准的《公民权利和政治权利国际公约》的规定。斯里兰卡的妇女权利组织正在抗议2014年1月的这份文件，他们认为这导致了非正规移徙。我还获悉，因为伪造文件和官员腐败，年龄限制和通告的内容并未被合理落实。尽管斯里兰卡政府设置这些限制背后的意愿似乎是好的，即保护这些妇女和她们的子女，但限制妇女离开国家的权利并不是实现这些目标的正确方法。实际上，我了解到许多妇女是为了逃离家庭暴力等家庭问题才选择移徙。我敦促政府关注其他方式，例如为斯里兰卡妇女创造更多获得收入的机会，包括在农村地区，将儿童护理的支持措施多样化，加强性别平等和男性参与子女的养育。

我还要敦促斯里兰卡当局确保更好地保护国外的女性家庭佣工。斯里兰卡与沙特阿拉伯签订的双边协议中包含了保障家庭佣工某些权利的标准合同，这是该问题的积极进展。应该根据国际人权文书与其他目的国协商签订类似的协议，并使其有效落实。

一些回国移民尽管对他们有效重返社会受到越来越多关注的情况表示欢迎，例如出台了全国劳工移徙政策，但其中部分移民报告称重返社会服务并不充分，尤其是针对可能遭受了侵害的人员。也有其他报告称，回国移民取得医疗报告用以为事故索赔的期限太短，此外还在获益方面受到很多限制。

我听闻一些报告称，在海外死亡的移民被送往国内前有时已遭肢解，有的人还丢失了器官。斯里兰卡国内不进行尸检，而家人往往也不被允许查看尸体。

我欢迎外国就业局为调解和平息争端开展工作，但我对处理移民投诉效率低下的消息表示担心，其原因包括就业局人手不足。有报告称并未在外国就业局注册的移民感到自己无法获得该部门的任何援助，我也对此表示担忧。

我还收到信息称，由于斯里兰卡国内就业机会不佳和歧视问题，泰米尔人尤其需要移民外国，且往往没有文件。我促请政府采取有效措施，确保所有斯里兰卡人拥有平等的工作机会，让移民成为一种选择，而非必要途径。

一些斯里兰卡人往往通过走私者的帮助，试图坐船以非正规的方式移徙澳大利亚。尝试非正规移徙在斯里兰卡属刑事犯罪。这些人通常被斯里兰卡当局拦截，而当局向我确保，因为将移民视为走私人员的受害者，所以不会对移民处以刑罚。我促请政府将非正规移徙去刑罪化，因为它只应该被视为违法行政法规的行为。

斯里兰卡目前是科伦坡进程的主席国。我注意到，斯里兰卡有机会与其他输出移民的亚洲国家增强合作，建立劳工移民的共同平台——包括标准合同、劳动条件、社会保护、保险规定等——这能够成为与其他目的国开展协商的基础，包括在阿布扎比对话（Abu Dhabi Dialogue）中。

虽然我的访问主要关注离开斯里兰卡的移民，但也考察了来到斯里兰卡的移民。我很遗憾存在对非正规移民实行强制性行政拘留的政策，且不进行个人评估，没有最长拘留时限，没有替代拘留的措施，并把儿童与家人一同扣押。仅在米日哈纳拘留中心，我就见到了与家人被一道关押长达两年的五个小孩，他们得不到教育，这违反了《儿童权利公约》的条款。

我也很遗憾斯里兰卡宪法所保障的某些权利只适用于公民，包括保护人们免受歧视与和平集会、自由结社、自由组织并加入工会的权利，这违反了关键的国际人权法律保障。

向斯里兰卡政府提出的初步建议：

• 加强努力，在招聘阶段、在目的国服务和回到斯里兰卡时预防对移徙者的剥削和侵害。

• 确保充分落实针对私营就业机构的道德行为守则和全国劳工移徙政策。

• 通过落实高标准的全面政策，改善招聘机构提供的服务，对未履行义务的机构追责，减少移民的成本，规范非正规次级代理，从而增强对招聘行业的监督。

• 废除移民的雇佣费用。

• 加强提供出发前培训和信息，从而推动决策并增强技术水平，包括语言水平。

• 与所有目的国协商有约束力的双边协议事宜，为移民提供人权保护，使之符合国际人权文书。与目的国合作，确保不收取非法雇佣费，确保在斯里兰卡签订的就业合同不会在到达目的国后被不利的新合同取代。可以通过统一的合同模板来实现这个目标，而科伦坡进程已在讨论相关事宜；并在模板中反映国际人权和劳动标准，清晰阐明针对适用于所有工人的条款及条件，并把这些内容纳入和所有目的国签订的双边协议中。所有与目的国签署的双边协议和谅解备忘录都应公之于众，确保透明度和对其执行的监督。政府项目不应该鼓励移民前往保障其权利的法律和机构框架尚未到位的国家。

• 为家庭佣工制定标准合同，并将其写入所有双边协议，合同内容应该包括各项规定，如薪酬、工作时长、工作条件、加班、年假和有效的补救，这是国际劳工组织关于家庭佣工体面工作的第189号公约所列的内容。

• 加强福利事业和领事馆对目的国斯里兰卡移民的支持，确保外交团队人员充足，且得到适当的培训，足以应付移徙工人面对的所有问题。培训项目和指导方针的执行情况应得到密切监督。

• 撤销外国就业促进与福利部2014年1月的通告，尊重女性的行动自由。

• 在斯里兰卡创造获得收入的机会，尤其是为妇女、青年和少数群体，也包括在农村地区，从而使移民成为一种选择，而非必要途径。用于成立公司的小额贷款便是一项举措。

• 开展一项彻底的研究，调查移民的根本原因及其社会影响，包括对留在国内的家庭和儿童的影响，并加强保护移民子女的努力。

• 增进为回国移民重返社会提供的服务，包括心理社会服务和谋生机会。

• 对所有死于国外的斯里兰卡工人开展独立的尸检，使其家庭成员能够获知结果。

• 为斯里兰卡外国就业局提供更多资源，使其更有效地处理移民的投诉，并增进法律援助机会，帮助移民伸张诉求。

• 抓住当前担任科伦坡进程主席的机会，与所有阿布扎比对话参与国对话，基于国际人权和劳动标准协定统一的工作合同。

• 将非正规移徙非刑罪化。

• 拘押处于非正规状况的移民只能作为最后的手段，且应尽可能短，同时系统性地采用拘留的替代措施，尤其是针对移民家人和子女，他们根本不该被拘留。

• 确保所有人根据国际人权法不受任何歧视地享有宪法规定的权利，不论其公民身份或移徙状况如何。

• 批准国际劳工组织关于移民就业的第97号公约（1949），关于恶劣情况下的移徙和促进移徙工人机会和待遇平等的第143号公约（1975），关于私营就业机构的第181号公约（1997），以及关于家庭佣工体面工作的第189号公约（2011）。

• 确保斯里兰卡的法律充分符合《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》，充分执行委员会的结论性意见，按照公约第76和77条作出声明，承认委员会从各缔约国和个人接收来文的能力。接受所有条约机构的管辖范围，允许其听取有关斯里兰卡参与缔约的人权条约落实情况的个人投诉。

• 在涉及移民的所有政策和提供服务问题上纳入所有的利益攸关方，包括工会、致力于移民人权的民间社会组织和由移民与回归者组成的组织。

• 加强斯里兰卡人权委员会的独立性，为其提供适足的资源，系统性地与之开展关于所有人权影响问题的磋商，落实其建议，包括关于斯里兰卡对外移徙问题以及斯里兰卡移民拘留问题的建议。