暴力侵害妇女问题特别报告员结束对大不列颠及北爱尔兰联合王国的国别访问，呼吁采取紧急行动解决问责制缺陷以及筹资与服务领域变更带来的负面影响

伦敦（2014年4月15日）——联合国暴力侵害妇女、其原因及后果问题特别报告员拉希达•曼珠（Rashida Manjoo）女士在对联合王国为期16天的访问中前往了伦敦、莱斯特（Leicester）、爱丁堡（Edinburgh）、格拉斯哥（Glasgow）、贝尔法斯特（Belfast）、库克斯敦（Cookstown）、卡迪夫（Cardiff）和布里斯托尔（Bristol），并在结束访问时发表了以下声明：

“首先，我要向联合王国政府致谢，感谢其邀请我进行此次正式国别访问。我对包括国家官员、民间社会组织代表，特别是暴力幸存者在内的所有对话方深为感激。

目前的进展

联合王国政府已将针对妇女的暴力行为宣布为优先事项，并于2010年为解决该问题制定了一项战略。与本战略一道出台的还有与相关利益攸关方磋商制定且在政府各部门受到监测的年度行动计划。为应对反应中的不足，政府已实施了一系列实验举措并完成了相应评估，这也包括《家庭暴力保护令（Domestic Violence Protection Orders）》。这是一项全新的民事法令，它赋予了警察和地方法官必要的权力，使其可将肇事者逐出家门长达28天。我还获知政府的五年战略旨在为犯罪行为受害者和目击者带来改变，改善他们获得司法援助、服务和支持的状况。该国还引进了一个家庭暴力披露机制，为向潜在的家庭暴力和侵害行为受害者披露信息提供了一个框架。

此外，该国还设立了机构间机制，协助了中央层面的国家对策。跨部门小组和针对妇女和女孩暴力问题利益攸关方小组是一个重要平台，用于交换信息和专门知识，并评估和辨明政府回应暴力侵害妇女问题的改善方式。

自2013年3月以来，家庭暴力的非法定含义便纳入了16岁和17岁的受害者以及控制和强迫行为的概念。政府也承诺批准欧洲委员会《防止和打击暴力侵害妇女行为和家庭暴力公约》（《伊斯坦布尔公约》）。

该国政府已设立了针对儿童和弱势群体的性暴力问题国家小组以预防性侵害。我还得知该国已设立强奸支持基金（Rape Support Fund），用于支持和扩展由非政府组织管理的强奸支持中心。此外，45个由政府管理的一站式性侵害问题受害者查询中心（Sexual Assault Referral Centres）已在全国上下得以设立。

旨在应对其他暴力侵害妇女行为的工作包括为人口贩运受害者设立国家查询机制，为面临切割女性生殖器和强迫婚姻风险的妇女提供宣传与支持。

在我对联合王国组成国家的访问中，我也发现了一些积极进展，如苏格兰当局制定的暴力侵害妇女问题战略草案。此外，将警察部队重新整合为统一的警察服务以及他们对暴力侵害妇女问题的回应都是极为喜人的进展。参与访谈的利益攸关方提到，警察得到了更为清晰的指示并逮捕了更多肇事者，从而在即时保护受害者方面取得了进展。此外，多个预防方案已制定就位，并将促进对暴力侵害妇女问题的态度的长期转变。

我获悉威尔士于2010年发布了一个名为‘享有安全权利（Right to Be Safe）’的战略，旨在进一步打击针对妇女和女孩的暴力行为。该战略还伴随着起草新立法以结束针对妇女暴力、家庭暴力和性暴力。其他工作包括与相关利益攸关方，特别是专门第三部门组织进行磋商。

我获悉北爱尔兰目前正进行公共磋商，旨在通过一项家庭暴力和性暴力及侵害问题联合战略。我还到访了该区特别筹建的首个性侵害问题查询中心。这个设于安特里姆（Antrim）的中心为受害者提供专门服务和支持，同时鼓励和帮助他们将案件提交刑事司法体系。

我还注意到了英国政府、组成国家政府以及志愿部门组织的努力，它们针对年轻人设计和发起宣传运动，以向其教授暴力的不同表现形式，包括在家庭、学校、社交媒体和网络上的表现。我得知名为‘这是侵害（This is Abuse）’的全国防范运动鼓励青年人重新审视对强奸、认同、暴力和侵害的看法。为长期发挥真正的变革作用，该运动以及其他的类似举措需被纳入学校课程，并成为教育体系制度的一部分。

上述努力形成了独立的良好做法，其很大程度上取决于个人和部分机构的承诺，但并未在全国范围内得到彻底落实。

表现形式和流行性

尽管取得了诸多积极进展，针对妇女的暴力行为仍旧是联合王国相当普遍的一项挑战。

• 根据内政部向我提供的数据：
  • 英格兰和威尔士有7%的妇女报告表示曾在去年遭受过某种形式的家庭暴力。这相当于120万女性受害者。
  • 此外，有30%的妇女报告表示曾在16岁以后遭受过某种形式的家庭暴力。
  • 据估计，有2.5%的妇女报告表示曾遭受过某种形式的性侵害，即约有40万名女性受害者。
  • 据进一步估计，25%的性侵害涉及强奸等严重性侵害行为。

• 国家统计局数据显示，2012至2013年期间有77名妇女遭到其伴侣或前伴侣杀害。
• 我还由英国全国防止虐待儿童学会（NSPCC）处获悉，2012至2013年间，英格兰和威尔士记录了18,915起针对未满16岁儿童的性犯罪。
• 参与访谈的非政府组织提到性欺凌和性骚扰在联合王国的学校中十分常见，16至18岁的女孩中有三分之一曾在学校遭遇过‘咸猪手’或其他并非出于自愿的性触摸。
• 提供服务者表示，鉴于大多数妇女不会将受到侵害的案件上报国家机构，该问题的流行性比官方公布的数据要高得多。有人称，目前有四分之一的妇女处于侵害性关系中。
• 妇女组织报告称黑人和少数民族（BME）妇女及移徙妇女遭受着不成比例的家庭杀害现象。且较之其他妇女，亚洲女性的自杀倾向高达其他女性的三倍。此外，年轻黑人和少数民族妇女特别容易遭受来自多个肇事者的家庭暴力，如夫妻以外的家庭成员等。
• 我还得知了移徙家政工人所遭受的严重侵害，包括心理、身体和性侵害；低工资或拒付工资；极长的工作时间；不允许请假和休息；扣留护照；甚至不允许其在无人陪同的情况下离开雇佣工作场所。适用签证体系的变化进一步为家政工人带来了负面影响，使之出现了新的脆弱性。
• 我在访问中获悉的其他暴力表现形式报告包括性骚扰、基于性别的欺凌、强迫和/或早婚、切割女性生殖器、帮派相关暴力、所谓与维护声誉相关的暴力及贩运。

通过此次访问，我得以与多个国家和非国家行动方举行会谈，探讨了针对妇女和女孩暴力行为的结构性原因，以及联合王国政府在回应方面的遗留挑战。

性别中性

全国各地民间社会活动者在与我的互动中提出了一个极为清晰的担忧，即政府在回应针对妇女暴力行为时正由性别特殊性转向性别中性。对平等问题的形式化理解这一转变为中性做法提供了便利，同时也损害着体恤性别的举措和方案。

人们担心关于平等问题的广泛政策和做法，特别是那些涉及暴力的内容保持性别中立并追求人人享有平等待遇，继而忽视了强调不同性的特殊举措的需求。这些特殊举措承认妇女受到了暴力、不平等和歧视现象不成比例的影响。

此外，在针对妇女和女孩的暴力方面，对家庭暴力这一词汇的使用倾向于将人际/配偶暴力与家庭暴力合并在一起。苏格兰政府使用1993年联合国《消除对妇女的暴力行为宣言》所载定义的做法则是一个积极的例外。该《宣言》明确阐明了针对妇女暴力行为的性别实质，更重要的是，还将其定为侵犯人权行为。

针对妇女暴力行为植根于多重且相互交叠的歧视和不平等，且与妇女的社会和经济状况密切相关，认识这一点极为重要。因此，基于性别和其他形式的歧视会促成且加剧针对妇女的暴力行为，在制定和落实国家对策时将此纳入考量。

鉴于黑人和少数民族妇女和女孩遭到暴力的受害率极高，她们的特殊经历和需求需得到承认。应设立包含该群体代表的特别工作队或工作组，就针对她们的暴力行为确保有效政策和方案。

紧缩措施和向地方主义的转变

在我大多数讨论中涉及的另一个共同话题是，现行的紧缩措施正在如何产生不成比例的影响，它不仅影响到为暴力侵害妇女问题提供的具体服务，而且更为普遍地作用于其他牵涉到妇女的交叉领域，例如贫困和失业，它们都是助长暴力侵害妇女和女童的因素。

将服务供应等相关权力移交地方当局据称导致了委任模式的转变，推动了公开招标和短期委任，还增加了并不具备专业技能的部门参与。这种转变让基于社区的服务供应方付出代价，它们多年来积累着必要的专业技能，以满足遭受暴力的妇女与女童受害者的需求。该现象还伴随着不分性别的委任服务的增加，这忽视了妇女和女童的具体需求。

目前，在社区层面开展工作的第三部门服务供应方被迫投入更多时间和人力资源，以应对筹资、竞标和报告程序的繁重负担。此外，服务供应方声称，由于资金减少，他们正在被迫削减前线服务，包括关闭庇护所，减少提供支持的时长，或增加候补名单人数。

人们务必要认识到，针对妇女的专门服务在数量和质量上的下降确实会影响妇女和儿童的健康与安全需求，并在她们考虑离开暴力家庭时带来进一步的限制，将其置于再次受害的巨大风险之中。无障碍获得创伤治疗服务、财政支持和住房都是重中之重，但当前的资助和福利体系改革依然损害着妇女应对安全和其他相关问题的能力。

在联合王国各地与我进行会谈的许多前线服务供应方都表示，他们面对着日益增长的服务需求——包括对男性的服务，而获得资助的机会却越来越少。我还了解到第三部门组织如何承担着额外责任，例如它们参与多机构风险评估会议（MARAC）却未能得到更多的政府资助，而是由自己承担成本。

此外，我也明确得知，黑人和族裔少数群体妇女，属于同性恋、双性恋和跨性别者群体的妇女以及残疾妇女如何受到这类削减的进一步影响。由于种种原因，这些妇女通常与政治、社会和经济领域根深蒂固的歧视性做法联系在一起，她们也更有可能依赖于补助和支持，而提供这类服务的非营利部门的资源日趋紧张。很不幸，正是为这些妇女提供的专门服务受到了最大的冲击，在很多情况下，甚至比主流的妇女和女童暴力侵害援助服务受到更大的影响。

另一个受影响群体是难民妇女、被贩运妇女和寻求庇护的妇女，她们的移民身份并不安全，而且可能受制于“不得依赖公共资助”的要求。这些妇女通常无法获得任何形式的紧急住宿，包括庇护所，因为她们无法取得住房补贴、收入支持和其他政府福利。这导致其进一步受害，也加大了脆弱性和虐待风险。我了解到索杰纳基金（Sojourner Fund）已经设立，旨在为持有配偶签证居留联合王国的家庭暴力受害妇女提供援助。接受访谈的各组织对这项倡议表示欢迎，但它们解释说有许多妇女仍未得到保护，因为基金仅适用于极小一部分按规定无法获得公共资助的妇女，并且存在40天的资助时间范围，因此给早已力不从心的第三部门服务增加了额外压力。

我们务必牢记，联合王国应遵守载于《消除对妇女一切形式歧视公约》等条约的国际法律义务。这就需要实现实际而非流于形式的妇女平等目标，并且必须采取积极措施。因此，在应对暴力侵害妇女和女童问题时，追求地方主义议程的做法应结合相关的安全和保障措施，使地方当局继续在人权框架内开展工作，并遵守联合王国的国际义务。

司法救助和司法本身的问题

我所访问各个地点的一个普遍共识是，整个司法系统并未配备足够资源，也无法回应从暴力侵犯中幸存的妇女和女童的需求。许多不同年龄和背景的对话者指出，他们并不把司法系统视作获得补救的有效选择，其原因多种多样，例如警方的回应不够充分，各政府机构缺少协调，起诉率低下，对这类案件的定罪少之又少。这符合近期报告中的调查发现，包括女王警察督查署（HUIC）的报告——《人人有责：改进警方对家庭虐待的回应》（发布于2014年3月27日），还包括儿童专员关于帮派和集团的儿童性剥削调查——“假如曾经有人倾听”（发布于2013年11月）。

例如，警察督查署的报告发现，“家庭虐待从表面上看属于优先事项，但在大多数情况下，事实并非如此。”法院体系薄弱的保护措施加剧了警方的应对不力，法院被普遍视为偏向男性，并专注于暴力个案，而不是应对家庭暴力日益累积的本质。

妇女诉诸司法系统的另一个重大障碍在于，2012年通过《犯罪者法律援助、判刑与惩罚法》之后对法律援助进行了变更和削减。这些变革取消了在各类诉讼中获得法律援助的机会，包括离婚、财产纠纷、住房与移民问题和一些家庭法问题。尽管严格上来说，从暴力侵害中幸存的妇女依然能够获得法律援助，但是实际上，这类变革提高了举证门槛，而要获得法律援助就应展示证据。我所收到的信息显示，曾经遭受或正在遭受家庭暴力的妇女通常得不到必要形式的证据以获得法律援助。因此，她们面对家庭法律相关问题时未能采取行动。

削减法律援助正在对黑人和族裔少数群体妇女造成不成比例的影响，因为她们更容易陷入贫困或收入水平极低，这个问题同样在我的访问中不断提及。此外根据消息，削减法律援助造成的真空正在被社区内其他提供支持与仲裁的来源填补，例如由不受问责的“社区”或宗教领袖来解决问题，他们未必能给妇女带来正义。

所提到的其他直接涉及司法系统缺陷的问题包括：

• 即便警方提供了必要信息，法院也未能规定特殊的保释条件，且法院未能前后一致地管制或处理违反保释条件的情况。
• 针对联络疏远的父母问题，法院在听取联络申请时对儿童和妇女安全的考虑不足。据报道，律师和地方法官对家庭虐待动态发展的理解有限，强迫安排儿童和他们的母亲进行不安全且不适当的联络，这些会面大多数不受监控。共同抚养越来越被当成适当的默认做法，却不充分考虑儿童利益最大化原则，且无视家庭的虐待史。
• 我还听说了一些故事，有的妇女因为“未能保护”子女免遭暴力家长的侵犯而被视为不称职的母亲，这其中包括残疾妇女。
• 还听说，因为整个环境应对不力、缺少支持，起诉和定罪水平低下，妇女性暴力受害者极少利用刑事司法系统，无法避免创伤和再次受害。

被监禁的妇女

我在访问期间走访了包括北爱尔兰海德班克（Hydebank）监狱、苏格兰康顿谷（Cornton Vale）监狱和伦敦霍洛威（Holloway）女子监狱在内的一些拘留场所。我感到遗憾的是，虽然再三提出要求，政府也未安排我访问亚尔斯伍德（Yarl’s Wood）的移民拘留中心，而当我试图对其进行独立访问时却被该中心拒之门外。由于从第三部门收到一些信息，我很希望与该设施内的被拘留者交谈并客观地寻求与其所受到的侵犯相关的信息。

与大多数国家一样，联合王国被关押妇女的数量正不断增长，且监狱和移民拘留中心内黑人妇女和少数族裔妇女的比例过高。根据2007年的克斯顿（Corston）报告，黑人妇女和少数族裔妇女已占到女子监狱总人数的28%，达到该群体占总人口比例的三倍以上。此外，黑人妇女和少数族裔妇女更容易生活在物质匮乏的地区，更易受到贫困的影响、使用医疗系统和失去受教育的机会。她们还比白人罪犯更有可能被监禁，在刑事司法系统中依然处于劣势，进一步被边缘化。

大量被监禁的妇女在入狱前都曾遭受暴力，而这一问题不能在监禁场所得到适当的解决。应充分承认暴力侵犯妇女和妇女被监禁之间的密切联系，无论是在入狱前后还是期间。

我对被监禁的年轻妇女数量十分关切。报告指出，监狱并未给年轻女囚提供能回应其需求的环境。这些妇女中许多都曾受害、被强奸或遭到家庭暴力。然而，目前的拘留系统中却很少涉及被监禁的年轻妇女的特定需求，而这个年龄群体的妇女更容易实施自我伤害、反社会和袭击行为。她们在教育方面也较不易取得进步，这影响了她们在获释后成功重返社会的可能性。应明确评估监狱中妇女，尤其是年轻妇女的特定需求，以及采取能够满足其需求的战略性和协调方法。

一些监狱已采取了一些积极措施，包括通过减少过度拥挤现象和制订应对精神创伤和其他具体需求的个人护理方案等。然而，在增加资金基础、提高女性员工比例、将重点从惩罚转向支持和康复方面的服务等方面仍任重道远。

最重要的是，制订针对不同性别的量刑替代方法和在作出监禁判决时承认妇女受害的历史十分关键。大多数被监禁的妇女不再对社会产生威胁，而监禁过程却会带来巨大的个人、经济和社会等方面的代价。灵活量刑可出台更多不具监禁性质的命令。在此方面，我还想引用2007年的克斯顿报告中提出的建议，包括将女子监狱替换为包括适当必要服务的小型妇女专用监禁设施的呼吁。

妇女赋权和参与

应从打击不平等和基于性别的歧视的更广泛斗争背景下解决暴力侵害妇女问题。因此，妇女赋权及其在公共、政治和经济生活所有领域中不断扩大的参与是至关重要的。在联合王国，妇女获得低薪酬、从事兼职和不安全工作的比例仍然过高，且她们更不可能具备参与正规经济活动的必要技能和资格。妇女还受到无偿护理工作和责任的影响。来自黑人和少数族裔社区的活动者尤其强调了这一问题，这些群体的妇女还承受着在公共和政治生活中代表性低下的额外负担，年轻妇女更是日益脱离政治生活。由于黑人和少数族裔群体的收入只占到中位家庭收入的60%以下，该群体更易陷入贫困境地，其参与公共生活的权利也进一步受到影响。

我还注意到北爱尔兰的妇女在建设和平的进程中被边缘化，而她们在冲突期间和之后经受的暴力也大多未得到承认。一些国际人权机构已呼吁落实安理会第1325号决议。这种落实应包括在北爱尔兰制订国家行动计划（NAP）和其他国家层面的战略，以确保妇女更多地参与到各级决策以及冲突的预防、管理和解决机制中。

我也相信，通过采取临时特别措施等方法落实《消除对妇女一切歧视公约》规定，作为对妇女赋权和将其纳入国家公共和政治生活进程的更广泛进程的一部分将有利于促进联合王国全国实现实际上的男女平等。

结论

承认暴力、不平等和歧视不仅仅以性别为基础产生，妇女和女童面临着与其种族、民族、阶级、性别和移民身份等其他因素相关的多种形式歧视十分关键。多种形式的歧视对妇女遭受暴力、她们对这些遭遇的认识及寻求和获得帮助的能力有所影响。

我还对与暴力侵害黑人和少数族裔妇女和女童问题相关的不当叙述方式表示关切，其通常局限在文化、社区或宗教的范围内，而不是从普遍针对妇女和女童的父权和歧视性做法的大背景出发。我还对一些法律和政策回应感到担忧，它们往往局限于年轻妇女和女童的早婚/强制婚姻、女性生殖器切割等一些有害做法，而忽略了这些危害来自国家的性别歧视文化，会对所有妇女和女童产生影响。

虽然打击暴力侵犯妇女和女童的全面方法的确需要深入分析不同文化背景是如何助长和实施针对妇女的歧视和暴力，确保这种分析不会成为对某些社群进行贬斥的过程十分关键。对造成暴力侵害妇女和女童问题的习俗、传统和制度的审查应包括所有对妇女和女童产生普遍影响的文化习俗，包括在媒体中对妇女和女童的负面和过度性征化描写等。应在媒体方面开展更多持续性工作，挑战其对年轻人（尤其是年轻妇女）过度性征化的描写，这也是很多与我交谈过的人提出的担忧。

国家有责任在消除对妇女和女童一切形式的暴力行为方面采取尽职行动，联合王国政府的应对措施应以所有妇女和女童的最大利益为指导，这是至关重要的。

我将在2015年6月提交联合国人权理事会的报告中全面讨论我的调查成果。

拉希达•曼珠女士（南非）于2009年被联合国人权理事会任命为暴力侵害妇女、其原因及后果问题特别报告员。作为特别报告员，她独立于任何政府或组织，以个人能力行使职责。曼珠女士还兼任开普敦大学公法系教授。

更多信息请访问：
http://www.ohchr.org/CH/Issues/Women/SRWomen/Pages/SRWomenIndex.aspx

更多与特别报告员任务相关的信息请访问：
http://www.ohchr.org/CH/Issues/Women/SRWomen/Pages/SRWomenIndex.aspx