联合国少数群体问题特别报告员里塔·伊扎克·恩迪亚耶结束2016年10月10日至20日对斯里兰卡的正式访问后发言

应政府之邀，我于2016年10月10日至20日以联合国少数群体问题特别报告员的身份对斯里兰卡民主社会主义共和国进行了正式访问。此次访问的目的是就斯里兰卡的民族或族裔、宗教和语言少数群体成员的人权状况开展与我任务授权相符的磋商。

首先，我要衷心感谢斯里兰卡政府向我发出邀请，尤其是外交部在此次访问中的出色合作。政府允许我与国家和省级高级政府官员会面。我共与包括九名部长在内的30多个政府机构的对话者会面，还与12个其他部门的官员开展了技术会议。我感谢他们拨冗与我会面，并为我提供了十分宝贵的信息。

此次访问从科伦坡（Colombo）开始，之后我还访问了包括贾夫纳（Jaffna）、瓦武尼亚（Vavuniya）、亭可马里（Trincomalee）和康提（Kandy）等其他地区的少数人口。我在访问中有机会与数百名其他利益攸关方互动，包括民间社会组织代表、社区成员、宗教领袖、学者和其他从事少数群体问题领域工作并促进平等和不歧视的人们。我与斯里兰卡泰米尔人和内陆泰米尔人（即印度或种植园泰米尔人）、穆斯林、印度教徒、包括天主教和其他较小教派在内的基督教徒、泰卢固人、维达人、布格尔人、马来人和非裔斯里兰卡人的代表。我还与被视为多数群体的僧伽罗人和佛教徒领袖会面，听取他们的意见。我希望借此机会，衷心感谢所有民间社会行为体从各地远道而来，与我分享信息和观点。

背景

斯里兰卡和大多数多族裔、多宗教的社会一样，同时兼具共存和互相依靠的关系以及不同族裔和宗教群体之间的紧张情绪和差异。自国家独立以来，族裔和宗教认同对斯里兰卡社会而言有着举足轻重的意义。它定义权力和社会关系，不但导致了多数群体和少数群体社区之间的紧张情绪和社会分歧，对于不同的少数群体而言也是如此。由于僧伽罗佛教徒这种多数群体的领导占主导地位，历任政府也未能成功处理少数群体、尤其是泰米尔人的真正不满，这一切引发的冲突最终成为一场持久的内战，严重破坏了社会结构。因此，需要有意识地采取措施解决过往问题，同时重建并培养归属感、民族团结和认同。

2015年初成立的民族团结政府确实得到了大多数社区的支持，并带来了和解与进步的新希望。2015年10月，人权理事会在斯里兰卡政府的共同提案下通过了有关促进和解、问责与人权的第30/1号决议，并在其中承诺将通过杜绝再犯、真相权、司法权和赔偿这四大支柱解决过往问题。政府建立了包括民族团结与和解办公室和协调和解机制秘书处在内的许多关键机构，这无疑将在与诸如国家人权委员会之类的现存独立委员会共同进步方面发挥重要作用。重要的是，所有决策过程和机制都要激发所有社区的信心，以纳入他们的意见和期望，并在这些期待已久的程序中缔造一种归属感。

少数群体的整体挑战

2.1. 包容性治理与有效参与

当前政府采取了循序渐进的措施，在当前改革进程中纳入了包括民间社会代表和普通公民在内的公众意见，这一点值得称赞。无论是宪法改革公共代表委员会（PRC）还是和解机制咨询工作队（CTF）都已经开展行动，以口头和书面提交的形式听取了数千人的意见。这为整个社会带来了一线希望，让人民感受到他们的意见和期望能够被纳入考虑并采纳。此外必须一提的是，宪法改革公共代表委员会、和解机制协商工作队以及国家人权委员会中有来自不同族裔和宗教群体的人员，其中也包括妇女，这是值得其他办事处参考的良好做法。

但是，少数群体仍感到被排除在决策和权力结构的其他领域之外。在我与少数群体代表的咨询过程中提到了许多挑战和问题，但所有抱怨的潜在根本原因则是少数群体在重要机构和决策机构中参与和代表程度不足。事实上，僧伽罗语在这些机构中的主导地位往往也是一个信号。这个缺陷必须予以解决，以此履行善治的承诺，重要的是，所有机构都应反映出社会的族裔和宗教多样性。以此可促进参与、效力和最重要的信任。

语言权利

根据《宪法》，斯里兰卡的官方语言是僧伽罗语和泰米尔语，联系语言是英语。上届和本届政府都开始采取促进多语言的重要措施。官方语言法和国家三语政策（2012年至2020年）旨在令僧伽罗语、泰米尔语和英语成为平等的国家语言。在学校里，学习第二种语言（僧伽罗语或泰米尔语）在九年级之前是必修课。此外，一项以间接要求形式呈现的国家政策表明，雇员学习第二种语言（僧伽罗语或泰米尔语）可与奖励挂钩。

而实际上，在语言方面仍存在多种挑战，在公共领域尤其如此。在咨询过程中，包括北部和东部省份穆斯林人口在内的许多使用泰米尔语的代表强调，在与省级和本地当局、警方和医院等国家机构沟通时不能使用泰米尔语造成了很大困难。我了解到，斯里兰卡国内的大多数国家机构只使用口头和书面形式的僧伽罗语。语言障碍经常令使用泰米尔语的人在就业、获取不同服务方面处于极端的劣势。

同样，部署在泰米尔语地区的执法人员和军队成员通常缺乏泰米尔语技能。这不仅造成了诸如处理交通违章罚单等日常问题和麻烦，更加大了多数和少数群体社区之间的差距。举例而言，尽管斯里兰卡在本地警察局设立了儿童妇女专用窗口，但少数群体妇女仍表示语言障碍令获取服务变得困难。再举一例，家庭暴力行为的受害者不但需要鼓起勇气提起申诉，更要面对着使用一种无法完全表达自我的语言进行详细说明的挑战，这样的情况多次导致在上报此类侵犯行为过程中的进一步阻碍。

我们在关于教育的讨论中也提到了语言相关的问题。学校内急缺优质、专业的语言教师，据报斯里兰卡仍需要6000名语言教师。一些少数群体社区担心，如果学校不教授母语，那么孩子们就永远无法掌握这种语言，或者渐渐将其遗忘。联合国少数群体宣言中提到，各国应采取适当措施，令所有少数群体有充分机会学习自己的母语，并得到相关方面的指导。这对混合地区和所谓的边界村庄而言尤其重要，因为那里可供选择的学校十分有限，且通常无法在母语环境下接受教育。此外，小型少数群体社区则担心自己的语言将会灭绝。举例而言，马来、维达、泰卢固和非裔斯里兰卡人代表都希望能有教授各自母语并将其传承下去的机会，否则，他们担心自己的语言会从斯里兰卡国内完全消失。

宗教或信仰自由和宗教认同

据2012年人口普查数据显示，斯里兰卡的绝大多数人口（70.1%）为佛教徒。《宪法》第九条指出，斯里兰卡共和国必须予以佛教至高无上的地位，因此，保护并弘扬佛教教义同时保障所有宗教的权利成了国家的职责。

在许多地方，不同宗教团体和平共存，能够自由地修建庙宇、教堂或清真寺，也可以不受歧视和骚扰地享有宗教服务。我十分欢迎在总统之下建立宗教间理事会的做法，将不同宗教的领袖聚集起来，旨在提升社会对其他宗教系统和制度的理解和尊重，并为讨论、调节、一般的和平建设、计划和咨询提供平台。我认为这是宗教间对话的一个良好模型，并鼓励在省级层面效仿。

但是，在少数宗教群体方面仍存在挑战。我了解到，建造某些新的礼拜场所或使用墓地存在困难，尤其是对较小的基督教和穆斯林教派而言。此外，似乎《宪法》第九条的使用有时会伤害其他宗教。在一些传统的非佛教地区以一种令人警惕的速度兴建佛教庙宇、神龛和塑像引发了敌意。多年以来，我一直颇为担忧地监察着斯里兰卡佛教极端主义分子的袭击消息，尤其是在2011年至2014年间，最为突出的是佛教权力武装等团体煽动了针对宗教和其他少数群体的暴力行为和仇恨心理，同时宣扬僧伽罗佛教徒的种族优越性。此类行动包括袭击宗教少数群体的礼拜场所、公司和财产。尤其是对于斯里兰卡这样已经支离破碎并渴望重建长期持久和平与和谐的社会而言，此类攻击和极端主义是绝对不能允许或容忍的。最重要的是，要通过对犯罪者的有效起诉，阻止煽动或犯下仇恨和暴力行为者继续深化社区之间的分歧。在关于宪法改革的公共咨询中，有关第九条的合理修正的讨论十分突出。无论是否做出改动，都必须进一步保障对宗教少数群体社区的保护和促进。

和解进程的最严峻挑战：土地、安全相关的被拘留者和非军事化

在与泰米尔人和穆斯林集中的北部和东部地区的讨论中，屡屡着重提到非军事化、释放囚犯和归还土地问题。

斯里兰卡北部和东部地区持续部署的兵力颇具争议性。我了解到，军队的一些项目旨在改善北部社区的时候和经济状况，包括为仍处于流离失所状态的人们修建房屋，以及在民事服务工作中开展创收活动。

尽管军队已较少在公共场所出现，但人们仍谈到军队的存在对生活的诸多领域产生了负面影响，通常会影响到他们的生计。也出现了一些令人担忧的威胁和骚扰控诉。军队的族裔构成基本上全部以僧伽罗人为主，且在北部省份的数量不成比例地偏高，因此被视作了占领力量，人们认为军队会继续将泰米尔人视作好战分子。

尽管已经对目前军队占领的所有土地进行了摸底活动，但必须根据适当条件，将没有充分合理的军事目的的闲置土地立即归还正当的拥有者。若未通过正当程序或赔偿就征收了私人土地，则必须将其立刻归还，并/或提供补偿。旷日持久的流离失所状态以及接收社区和流离失所社区之间的紧张关系引发了许多少数群体之间和内部的冲突。必须采取措施处理并解决这些冲突。同样重要的是，应牢记斯里兰卡北部和东部地区的冲突后问题通常都被视为泰米尔人和僧伽罗人之间本质上的问题，穆斯林则往往夹在二者之间，许多人流离失所，直至今日仍在经受折磨。我必须强调将他们视作独立的少数群体的重要性，并应充分关注他们的特别状况和抱怨。

预防恐怖主义法（PTA）的持续使用不成比例地影响着泰米尔人，因在未经正当程序的情况下允许长期拘留而遭到国内和国际的严厉批评。尽管具体数字尚有争议，但有不少人因现行的预防恐怖主义法仍处于拘留之中。废除预防恐怖主义法是政府在和解进程中承诺的关键一步，我要强调的重要一点是，任何取代这项法案的新法必须符合所有的相关国际标准。

特别弱势的少数群体状况

3.1 境内流离失所者（IDP）

我了解到许多社区在战争结束的七年后仍处于危险的境内流离失所状态之下，这令我非常担心。值得注意的是，其中包括大量在冲突期间流离失所的北部泰米尔地区的穆斯林、在北部、东部省份冲突中流离失所的泰米尔人以及在发生民族冲突和暴力行为的不同时期、特别是1983年流离失所的内陆泰米尔人。所有社区都向我表示在获取土地权、行使投票权——这与登记在案的常住地址相关——以及获取就业机会和公共服务方面存在巨大困难。他们将一些困难归咎于区域内包括国家当局在内的多数群体社区的歧视，以及缺乏住房等来自政府的物质或财政援助。

3.2 种植园泰米尔人

“内陆泰米尔人”（即“印度”、“种植园 ”或“庄园”泰米尔人）是印度泰米尔人的后裔，英国人将他们带来此地，与其签订了在茶叶和橡胶种植园工作的劳动契约。他们大多生活在中部高地，数量超过一百万人（占总人口的4.2%）。由于长期经受的艰辛和贫穷，他们的婴儿死亡率、识字率和饮用水获取率等所有社会经济和健康指标都远低于国家平均水平。此外，他们中的许多人被剥夺了公民身份，处于无国籍状态，2003年以前，他们因此被排除在公共或政治生活参与之外。他们同样面对着来自区域内其他社区的歧视以及获取服务等问题，这部分由于他们的种姓地位较低。

我走访了一处庄园种植园社区，十分遗憾地目睹他们在极端恶劣的生存条件下于贫穷的循环内挣扎，难以获取包括卫生设施、保健和教育在内的服务。因此，这个种植园的工作者被迫在临近村庄内寻找日常临时工作，每天的工资是否足够一家人勉强糊口都尚未可知。酗酒、童工、暴力和性虐待行为据报十分普遍，也有很大一部分学龄儿童中途辍学或旷课。我了解到有大约20名不同类型残疾的儿童需要针对性的医疗和财政帮助。

政府建立了丘陵地带新村庄、基础设施和社区发展部，这是一项积极措施，将种植园社区转型为有尊严、有自尊的村庄社区，并引入了一项有关种植园社区社会发展的新国家行动计划（2016年至2020年）。关键的是，应适当落实这项行动计划，以令其能够实现承诺，降低种植园社区的贫穷程度、将生活标准提升至其他社区的同等水平并全面确保享有政治、社会和经济权利。必须继续推进重建房屋的目前进展，实现在未来五年内兴建五万所住房的计划，并为取得土地证提供有效支持。

3.3 更少数群体（布格尔人、马来人、斯里兰卡非洲人和维达人、泰卢固人）

我在科伦坡与布格尔人、马来人、泰卢固人、土著维达人和非裔斯里兰卡人等少数群体代表会面。来自东部省份的布格尔人代表指出了他们在获取维生服务方面遭遇的困难。一位来自科伦坡的布格尔代表描述的状况要好于其他人，这是由于他们掌握了英语、教育水平较好且在社会中具有更稳定的地位。其他社区代表发言中的共同问题包括：将他们排除在协商和决策过程之外的失职；忽视他们自身的认同对其进行标签化和污名化（将泰卢固人称为吉普赛人，将非裔斯里兰卡人称为卡菲尔人等）；改变传统生活方式的压力，这对于维达人而言尤具破坏性；以及母语教育和传承语言的机会的缺失。

3.4 少数群体妇女

少数群体妇女和女童由于其性别和作为少数群体成员的状态，通常面对着独特挑战和互相交织的多重形式歧视。这种现象在斯里兰卡尤为突出，妇女在决策中的参与程度之低令人震惊，而基于性别的暴力行为也频繁发生。北部和东部地区的泰米尔妇女经受着冲突带来的创伤，她们之中有战争遗孀、失踪者家属和前作战人员。有许多家庭都是由女性支撑的，这些家庭尤其脆弱，且社会成见会令他们难以保证基本生存，并令其面对进一步剥削。这些妇女亟需针对性的社会心理援助，也必须确保在过渡时期司法程序中系统性地听取并反映她们的意见。流离失所妇女同样面对着特别的挑战。

对于穆斯林妇女而言，她们在行使权利时也会受到来自社区内部的压力，尤其是关于由1951年《穆斯林结婚和离婚法》管理的结婚和离婚问题。该法案也允许16岁以下的儿童结婚。我了解到，七年前为研究迫切需要的改革而设立的一个委员会至今仍未呈递报告。必须确保少数群体社区的属人法（如康提法、泰米尔法和穆斯林法）符合国际人权标准。重要的是，《本地政府选举法》修正案以及25%的女性成员席位配额也应考虑到少数群体妇女。

结论和前景

在长期冲突之后，斯里兰卡整体和国内各个社区之间面对着信任缺失问题。这是可以理解的，且来自各个社区的人民显然也承认了所有人团结一致、在社会各个层面重建信任的需要。斯里兰卡的身份认同和国家概念必须得到加强，以为所有斯里兰卡人营造一种更加强烈的归属感和凝聚力。虽然国家正经历着宪法改革、过渡时期司法和政策制定的重要和解过程，但战争和暴力行为对心理健康造成的破坏性影响是不容继续遭到忽视的。过去对文化和言论的镇压行为、民族不容忍和歧视严重破坏了身份认同、归属和信任的社会和文化规则及感受。因此，斯里兰卡政府在落实寻求真相、和解与问责的措施时，也应当考虑提供社会心理方案、咨询和支持性干预，以及将人民视作整体的象征性治疗形式，尤其是在受战争影响的区域内。当务之急是立即令受战争影响的社区、尤其是其中的妇女从专门的社会心理支持服务中获益，帮助他们克服往往以相互交织的复杂生理、情绪和精神健康并发症呈现出来的创伤。

寻求真相、和解与治愈需要时间，不可一蹴而就。但与此同时，为了不失去新政府在2015年中取得的势头，政府必须落实一些迅速、重要、切实的措施，明确展现更好地保护斯里兰卡少数群体的政治意愿和承诺。其中包括继续将土地归还所有者、控告或释放所有安全相关的被拘留者、在寻找失踪人口方面取得进展并采取可见措施逐渐将军事权力转交至民事当局。

我坚信，如果政府和省级办事处、执法机构、武装部队、教育和卫生机构都能真实反映斯里兰卡人民的多样性并包容民族、语言和宗教少数群体成员，就能很大程度地解决许多社区感到受到过度边缘化的问题，并在斯里兰卡的治理中增添信任和合法性。

实现这一目标有多种方式，在此类讨论中也必须有意义地令少数群体进行参与。一些社区代表提议设立强制定额制度，尤其是在联邦层面，同时也有许多人希望在培训和招募方案中看到针对性的扶持行动，还有代表希望为少数群体建立由其本身构成的相互独立的部门。招募社区联络员这一模式可视为第一步。可在本地聘请少数群体代表进入省级行政管理、警察部队、教育和卫生设施及武装部队工作，旨在帮助克服语言障碍，并在各自社区和国家机构之间搭建桥梁。举例而言，如果在北部和东部省份的警察部队中招募泰米尔和穆斯林背景的妇女社区联络员，那么在处理诸如性暴力和家庭暴力之类的敏感案件时可取得立竿见影的益处。

所有讨论中的另一令人关切的重要问题就是宪法改革和纳入少数群体权利保护条款的保障。参与协商的大多数人都担心在宪法中保持佛教的首要地位可能会导致对少数群体宗教和社区的进一步镇压。另一些代表表示，只要在宪法中制定专门的不歧视保障以预防对条款的可能的误用和误解，他们不反对保留该条款。对于穆斯林妇女而言，关于属人法的第16条是最成问题、最有害的，她们也曾多次建议在新宪法中废除第16条。

同样有必要开始规划为实现和平共存而做出的必要长期改变，例如合并学校和分析学校课程，确保儿童能够习得社会的共同价值和共性，除了关于自己的社区和多数群体社区的知识之外，还能学到有关其他社区的历史、文化、宗教和身份认同。这将有助于最小化目前不同社区看待彼此时存在的陈规定型、偏见和怀疑。宗教课程应覆盖所有宗教，且设为选修课。根据宗教和语言分开设立学校会进一步强化差异概念，令儿童难以彼此了解并与不同身份的儿童培养友谊，而我认为这些对于斯里兰卡的团结和强大而言是必不可少。教育系统改革不能一蹴而就，但现在必须落实未来的长期愿景，并通过逐步行动实现这一愿景。讨论中的此类建议包括学校的宗教或民族中性名称、以英语作为教学语言并根据学生构成开设午后的泰米尔语、僧伽罗语和其他所需语言的选修课。

媒体也必须适应斯里兰卡社会的多民族、多宗教构成，并尽可能通过自我代表确保对不同人口群体的客观报道。应考虑开设一家优质的公共电视和一些广播频道，成员构成多样化，令所有社区都能够代表自身，共同播报内容。

我的访问为我和讨论参与者都提供了机会，共聚一堂倾听他人的意见，并意识到问题、关切、期望和可能的解决办法通常都是一致的。许多人都希望继续开展此类对话。他们注意到，目前缺乏能够自由交换意见的安全讨论场所，阻碍了社区间关系的强化。

遵循宪法改革公共代表委员会的提议，我建议政府根据宪法建立一个少数群体独立委员会，并赋予其以下的明确任务授权、权力、资源和能力自治：

• 审议并提出国内标准，为起草立法和政策制定过程提供专业知识和信息；
• 监察有关少数群体权利的法律和政策，并提出修改或落实建议；
• 鼓励并协调关于少数群体问题和旨在解决少数群体相关问题的战略的方案；
• 推广和教育活动；
• 发展良好做法指导、信息资源和报告；
• 发展关于少数群体权利的活动和外联；
• 在少数群体和公共行政管理之间搭建桥梁；以及
• 促进仲裁、对话、国家辩论和活动，以期预防以民族或宗教为基础的紧张关系，并为其找到解决办法。

建议摘选

尽早落实的短期建议:

• 着手采取必要行动，建立一个专注于少数群体权利的独立机制以负责协调少数群体问题，并纳入少数群体社区代表；
• 确保对所有少数群体礼拜场所和遗产的全面保护；
• 确保即将开展的宪法改革中纳入有力的少数群体权利制度，包括一个被全面赋予权能的独立委员会；
• 与包括国家人权委员会、国家团结与和解办公室以及协调和解机制秘书处在内的机构开展全面的机构合作，加强现有的独立机构，确保为帮助其全面落实任务授权提供充分的人力和财政资源；
• 废除《预防恐怖主义法》，并以符合国际标准的反恐怖主义立法取而代之；
• 审议所有安全相关被拘留者的案件，旨在尽快释放无起诉理由者或控告那些有证据表明参与了严重罪行的人；
• 继续逐步向平民开放北部省中目前由军队控制的剩余6124英亩（根据军方数字）土地；
• 采取必要措施，立即落实境内流离失所者人权问题特别报告员在2013年12月访问斯里兰卡之后的建议；
• 确保顺利、透明地于2017年1月前建立失踪人员办公室，并予以充足预算和包容性的人员构成；
• 公开谴责宗教不容忍行为，并对仇恨罪和暴力行为犯罪者追责；
• 考虑在所有公共机构中建立社区联络员体系，并提供他们履行任务授权所需的必要资源；
• 根据冲突受害者的需要，继续开展并强化心理援助方案；
• 考虑根据国际人权标准审议所有属人法，尤其是1951年《穆斯林结婚和离婚法》，并与包括穆斯林妇女群体在内的穆斯林社区开展协商。

应有恰当计划的长期目标:

• 强化措施并配置充足预算，确保语言政策的落实；
• 确保在所有未来的选举改革中保证所有少数群体基于准确数据收集和分列的成比例代表；
• 以民族、宗教、语言和性别为基础，考虑为在政府、司法部门、武装部队和执法部门内代表不足的社区制定积极的行动政策；
• 确保在人口普查中提供包括更少数群体在内的多种身份选择，令人民能够适当地自我认同，并根据民族、宗教或语言收集并分析分列数据，若有必要的话可通过针对性方式形成适当政策规划的基础；
• 构建教育制度改革的愿景，以更好地培养来自不同背景的儿童之间的友谊，检视课程以确保他们能够学习彼此的文化、传统、语言和民族。

我的访问于今天结束，但我期待与斯里兰卡政府、民间社会行动者和少数群体社区继续开展合作，尤其是通过跟进以上建议的方式。我要强调，我今天提供的意见仅是我的初步调查结果，并将政府和其他相关利益攸关方的更多研究和协商以进一步完善。我将于2017年3月向联合国人权理事会呈递完整报告和建议。

借此机会，我要再次感谢政府、联合国国家工作队、特别是驻地协调员和高级人权顾问队，以及所有愿意拨冗与我会面并提供信息和援助的人们。

完

僧伽罗语版和泰米尔语可在此查看: http://lk.one.un.org/

里塔·伊扎克·恩迪亚耶女士（匈牙利）于2011年6月被人权理事会任命为少数群体问题独立专家，她的任务授权随后在2014年3月改名为少数群体问题特别报告员并获得延长。她接受联合国人权理事会的任务，主要负责促进《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》的落实。了解更多请访问：http://www.ohchr.org/CH/Issues/Minorities/SRMinorities/Pages/SRminorityissuesIndex.aspx

特别报告员是人权理事会特别程序的组成部分。特别程序是联合国人权系统中最大的独立专家机构，是人权理事会在世界各地应对具体国别状况或专题问题的独立调查和监察机制的总称。特别程序专家在自愿的基础上工作；他们不是联合国员工，所做工作没有报酬。他们独立于任何政府或组织，以个人身份行使职责。​

查看联合国《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》：http://www.ohchr.org/EN/ProfessionalInterest/Pages/Minorities.aspx