Le Comité des travailleurs migrants salue les réformes récentes au Rwanda et porte son attention sur le rôle de la diaspora dans la vie du pays

28 septembre 2021

Le Comité pour la protection des droits des travailleurs migrants a examiné hier après-midi et ce matin le rapport périodique du Rwanda sur la mise en œuvre de la Convention internationale sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille.

La délégation a rendu compte des importantes réformes menées dans le pays au cours de la période à l’examen, notamment la révision de la Constitution en 2015 et les efforts menés pour renforcer les capacités dans les domaines qui relèvent de la Convention. Le Rwanda a choisi d’adopter une politique d’ouverture des frontières qui lui a permis d’améliorer la libre circulation des personnes, des biens et des services, et qui crée un environnement favorable pour les travailleurs migrants, la délégation ajoutant que le nouveau régime de visas était favorable à la croissance du pays. Par ailleurs, le Rwanda travaille sur la question de la pleine réintégration des Rwandais en exil.

Les experts du Comité ont salué le Rwanda pour ses grands accomplissements en matière de droits de l'homme, pour ses réformes visant à mettre en œuvre la Convention et pour l’accueil de dizaines de milliers de réfugiés. Ils se sont toutefois inquiétés de la primauté de la Constitution et des lois organiques sur les traités internationaux et d’un possible conflit entre les textes. L’importante diaspora rwandaise a attiré l’attention du Comité, qui a voulu des précisions sur son organisation, son rôle et sa contribution au développement du pays.

La délégation du Rwanda, composée de huit membres, répondant aux observations et questions des experts, a notamment souligné que la diaspora rwandaise était considérée comme « la cinquième province » du pays. Elle a aussi souligné que, le Rwanda étant situé dans la région des Grands Lacs, caractérisée par de nombreux conflits, le pays reçoit de nombreux réfugiés et fait face à une pénurie d’emplois pour intégrer tous les travailleurs migrants. La délégation a aussi fait valoir sa politique de tolérance zéro à l’égard du travail des enfants et la mise en place d’un projet en partenariat avec l’UNICEF et ONU-Femmes dans le cadre de la lutte contre la traite des personnes.

Le Comité adoptera, en séance privée, ses observations finales sur le rapport du Rwanda et les rendra publiques à l'issue de la session, qui se termine le 8 octobre.

La prochaine séance publique du Comité se tiendra le lundi 4 octobre, à 10 heures, à l’occasion d’une réunion informelle avec des organisations non gouvernementales et institutions nationales des droits de l'homme. Il entamera l’examen du rapport périodique de l’Azerbaïdjan le même jour, à 15 heures.

Examen du rapport présenté par le Rwanda

Le Comité était saisi du deuxième rapport périodique du Rwanda (CMW/C/RWA/ ), établi sur la base d’une liste de points à traiter que le Comité avait transmise au pays.

Présentation de la délégation

MME MARIE CHANTAL RWAKAZINA Représentante permanente du Rwanda à Genève, a d’emblée attiré l’attention du Comité sur les importantes réformes auxquelles son pays avait procédé durant la période d’examen afin d’harmoniser sa législation avec ses obligations internationales. La Constitution a en particulier été révisée en 2015 à l’issue d’un référendum, a indiqué la représentante, qui a tenu à clarifier que sa primauté sur les traités internationaux n’affecte en rien les dispositions de la Convention.

Le Gouvernement du Rwanda s’efforce de renforcer ses capacités relatives aux domaines couverts par la Convention, par exemple en organisant des sessions de formation pour le personnel des principales institutions concernées, telles que le Ministère du service public et du travail ou la Direction générale de l’immigration et de l’émigration, et bientôt des personnels de la justice.

S’agissant de l’accès à la justice pour les travailleurs migrants et les membres de leur famille, y compris en situation irrégulière, Mme Rwakazina a informé le Comité qu’ils avaient le droit de déposer plainte pour violation de leurs droits en vertu de la Convention, en premier lieu auprès de l’inspection du travail. Pour répondre aux interrogations du Comité au sujet de l’obligation légale de déposer une caution pour qu’une plainte soit recevable, elle a précisé qu’elle ne s’applique qu’aux affaires civiles.

Pour ce qui concerne la prévention de la torture, de la traite de personnes et des violences sexuelles, la représentante rwandaise a fait observer au Comité que le droit à l’intégrité physique et mentale est protégé par la Constitution du Rwanda et garanti à tous sans discrimination. La loi n°68/2018 du 30 août 2018 déterminant les infractions et les peines en général dispose que les peines sont proportionnelles aux actes de torture et autres traitements inhumains et dégradants et qu’elles se situent entre vingt ans d’emprisonnement et la prison à vie. En outre, les pouvoirs de la Commission nationale des droits de la personne ont été élargis depuis 2018 afin de lui permettre de remplir la fonction de mécanisme national de prévention prévue par le Protocole facultatif se rapportant à la Convention contre la torture.

Par ailleurs, une nouvelle loi sur la traite des personnes a été promulguée en 2018. Son article 2 stipule qu’elle s’applique à toutes les formes de traite de personnes et son article 7 que la protection et l’aide aux victimes s’appliquent sans aucune discrimination, y compris aux migrants. La même loi interdit et punit les actes d’exploitation et de violence sexuelle, et fournit une égale protection aux nationaux et aux non-nationaux, a expliqué Mme Rwakazina.

Le Rwanda a choisi d’adopter une politique d’ouverture des frontières qui lui a permis d’améliorer la libre circulation des personnes, des biens et des services. Le nouveau régime de visas est favorable à la croissance du pays, a fait valoir la représentante. Vis-à-vis des travailleurs migrants et des membres de leur famille, cette politique crée un environnement propice, dans les limites de la loi. Quant aux Rwandais de la diaspora naturalisés dans des pays refusant la double nationalité, ils disposent d’un permis de séjour permanent.

À ce sujet, Mme Rwakazina a évoqué la question de la réintégration des migrants de retour, des réfugiés et des demandeurs d’asile, pour souligner que des efforts sont toujours menés pour veiller au retour sûr et à la pleine réintégration dans la société des Rwandais partis en exil au moment du génocide. Par ailleurs, le Rwanda accueille des réfugiés et des demandeurs d’asile de la région et au-delà. Ils reçoivent des documents de voyage et d’identité et le pays assure leur sécurité dans les camps de réfugiés.

En venant à la pandémie de COVID-19, la représentante a fait savoir que le Rwanda a pris toutes les mesures possibles pour en limiter la propagation, et ce sans aucune discrimination au regard de la nationalité. Depuis le début de la campagne de vaccination, fin mars 2021, 93% de la population adulte de la capitale, Kigali, a reçu une première dose et 67% une vaccination complète. Une attention particulière a été accordée aux non-nationaux qui souhaitaient repartir dans leur pays d’origine et aux Rwandais qui voulaient rentrer au pays.

Questions et observations des membres du Comité

MME FATIMA DIALLO, corapporteuse du Comité pour l’examen du rapport du Rwanda, s’est félicitée que le pays ait ratifié la Convention sur la protection des droits des travailleurs migrants et des membres de leur famille, ainsi que plusieurs conventions de l’Organisation internationale du travail et la Convention contre la torture, et qu’il ait adopté une nouvelle législation progressiste relative à la protection des travailleurs.

La corapporteuse a voulu en savoir plus sur la collaboration entre le Gouvernement rwandais et la société civile sur la question de la protection des travailleurs migrants, et quels mécanismes sont prévus à cet égard. Elle s’est également interrogée sur les structures interministérielles de coordination. Mme Diallo a regretté que la société civile rwandaise ne s’implique pas davantage dans la mise en œuvre de la Convention.

À propos de l’accès à la justice, Mme Diallo est revenue sur la question du versement d’une caution exigée des étrangers désirant résider temporairement au Rwanda, prévue par une loi de 2018, voulant s’assurer que cette obligation n’était pas discriminatoire envers les migrants. Elle a estimé que cette législation pouvait alourdir la procédure et décourager les migrants de faire valoir leurs droits. Elle a aussi demandé ce qui justifie la différence de traitement entre les migrants d’Afrique de l’Est et les autres, ainsi que des précisions sur l’utilisation des voies de recours.

S’agissant des personnes ou organisations qui apportent une assistance aux migrants en situation irrégulière, Mme Diallo s’est inquiétée de l’absence de définition du type d’assistance susceptible d’être criminalisé et que l’aide à la régularisation puisse être considérée comme une infraction passible d’une peine d’emprisonnement. Elle a par ailleurs demandé s’il existe des lieux spécifiques de rétention des migrants qui vont être expulsés et quels sont les mécanismes de régularisation et de sensibilisation à l’accès aux droits.

Concernant l’accord « tripartite » sur les réfugiés de Libye, elle a voulu en savoir davantage sur les mesures concrètes d’intégration de ces migrants.

S’agissant de la politique nationale de 2020 sur la mobilité en matière d’emploi, Mme Diallo a demandé dans quelle mesure elle concerne les travailleurs migrants, en particulier dans le secteur informel. Sachant que de nombreux migrants font du travail domestique dans le secteur informel, elle s’est interrogée sur les moyens des inspecteurs du travail pour contrôler ce secteur, en particulier lorsque ce travail est effectué dans des lieux privés. Elle a demandé à la délégation si le Rwanda envisageait de ratifier la Convention de l’OIT sur les travailleurs domestiques.

La question de l’accès des enfants des travailleurs migrants à l’éducation publique, surtout au niveau secondaire, a suscité des interrogations de la corapporteuse.

M. ERMAL FRASHERI, corapporteur du Comité pour le Rwanda, a invité la délégation à préciser quelles étaient les difficultés rencontrées par le Rwanda pour mettre en œuvre la Convention, l’assurant du soutien du Comité pour l’y aider.

M. Frasheri a en particulier demandé quelles mesures avaient été prises pour intégrer les migrants sur le marché du travail et leur permettre d’avoir accès aux prestations sociales. Il a par ailleurs souhaité des détails sur la manière dont la diaspora rwandaise contribue au développement économique du pays.

Notant le retrait du Rwanda du protocole pour les plaintes individuelles de la Cour africaine des droits de l'homme, il s’est inquiété des moyens à la disposition des travailleurs migrants pour défendre leurs droits s’ils n’ont pas accès à ce mécanisme. Il a voulu savoir si le Rwanda menait une réflexion sur sa participation à cette Cour.

M. Frasheri s’est par ailleurs dit préoccupé par le risque de traite des personnes dans les camps de réfugiés et a demandé quelles mesures avaient été prises pour l’éviter. Quant au droit à l’alimentation dans les camps, il s’est interrogé sur une baisse des rations fournies aux réfugiés.

Parmi les autres membres du Comité, un expert a insisté sur la nécessaire implication de la société civile et s’est interrogé sur l’accès des travailleurs migrants aux services de base.

La primauté de la Constitution sur les instruments internationaux a suscité les inquiétudes du Comité sur une possible contradiction avec le texte de la Convention dans la pratique.

Un expert a relevé que le Rwanda occupait une place importante, à la fois comme pays d’origine et comme pays de destination des travailleurs migrants, s’interrogeant sur la migration de transit, sur la nature de l’organisation des communautés de la diaspora et sur la proportion de réfugiés qui se voient accorder le droit de s’installer dans le pays. Quelles mesures ont été prises pour éviter les cas d’apatridie, a-t-il aussi été demandé.

Reconnaissant les efforts déployés par le Rwanda dans le domaine des droits de l'homme, un expert a demandé quel est le nombre de Rwandais à l’étranger et si la diaspora a la possibilité d’avoir des élus au Parlement. Il a invité la délégation à donner des précisions sur les accords d’assistance et de protection consulaire avec d’autres pays. Un autre expert s’est interrogé sur l’accès à la justice des migrants rwandais et sur la situation des migrants rwandais qui ont disparu ou sont décédés au cours de leur migration.

Une bonne pratique décrite dans le rapport a été relevée, à savoir la volonté de mettre en place un système intégré de gestion de bases de données afin de mettre en correspondance tous les Rwandais du pays et de la diaspora avec leurs compétences.

Une experte a salué la création de comités d’élimination et de prévention du travail des enfants, invitant la délégation à en dire davantage sur le fonctionnement et les résultats de cette structure. Elle a demandé si l’arrêté ministériel sur la nature des formes de travail interdites aux enfants avait été publié. Quant au projet de partenariat avec l’UNICEF et ONU-Femmes pour mettre fin à la traite, évoqué dans le rapport, elle a invité la délégation à indiquer s’il avait été mis en place.

Un expert a demandé quel était le nombre de Rwandais à l’étranger et si la diaspora avait la possibilité d’être représentée au Parlement. Il a aussi invité la délégation à donner des précisions sur les accords d’assistance et de protection consulaire avec d’autres pays. Un autre expert s’est interrogé sur l’accès à la justice des migrants rwandais et sur la situation des migrants rwandais qui ont disparu ou sont décédés au cours de leur migration.

Un expert a voulu savoir s’il existe des estimations du nombre de travailleurs migrants en situation irrégulière et quels services leur sont fournis.

Le Comité a pris connaissance de la signature d’un mémorandum d’accord entre le Rwanda et le Danemark portant sur les questions d’asile et d’immigration et s’est demandé s’il est conforme à la Convention, notamment à l’article 8 sur la liberté de circulation.

Réponses de la délégation du Rwanda

La délégation du Rwanda a précisé que la diaspora rwandaise dans chaque pays élisait des représentants auprès d’un comité pour une collaboration plus efficace avec les ambassades et un meilleur accès aux services consulaires. Ces élections internes à la diaspora permettent aussi une meilleure coordination avec le pays mais n’influencent pas les services de l’ambassade, qui relèvent de l’État, a-t-elle clarifié.

La diaspora est considérée comme la « cinquième province » du Rwanda et une direction générale au Ministère des affaires étrangères lui est consacrée. Cet organe ne dispose pas de chiffres exacts, mais estime à 500 000 le nombre de Rwandais vivant à l’étranger. La diaspora participe chaque année à des journées de dialogue national pour discuter de la manière dont elle peut contribuer au développement du pays. Elle a aussi la possibilité de prendre part aux élections nationales et des bureaux de vote sont installés dans les pays où elle se trouve. La diaspora n’a pas de représentant au Parlement mais un député était président de la communauté rwandaise de Toronto avant de rentrer au pays et de se présenter aux législatives.

S’agissant des mécanismes de collaboration avec la société civile pour élaborer le rapport, une représentante du Ministère rwandais de la justice a expliqué qu’il s’agissait d’un processus très inclusif, comprenant également le secteur privé. Une équipe spéciale prépare les rapports pour les organes conventionnels dont le Rwanda est partie et les instruments régionaux des droits de l'homme.

Pour les travailleurs migrants, il existe un conseil de 20 membres, sous l’égide du Ministre de la fonction publique et du travail, qui examine et valide toutes les stratégies. Ce Conseil national du travail assure la coordination interministérielle avec le secteur privé, les syndicats et les ONG sur les questions des travailleurs migrants. Il existe également un forum organisé chaque année dans toutes les provinces, ainsi que des forums par secteur présidés par les inspecteurs du travail.

En ce qui concerne l’accès à la justice, et en particulier la question des voies de recours pour les travailleurs migrants, ils ont les mêmes droits face aux différends liés à l’emploi que les Rwandais s’ils sont en situation régulière. Du fait même de cette égalité de droits, la délégation n’a pu fournir de chiffres spécifiques sur l’accès des migrants à la justice.

Pour répondre à la question sur la caution qui peut être exigée des étrangers, la délégation a expliqué que cette mesure visait à garantir l’administration de la justice et le principe d’équité pour toutes les parties à la procédure, et elle ne concerne que les affaires civiles. Les ressortissants d’Afrique de l’Est ont effectivement un statut différent, en vertu du protocole de marché commun de la Communauté d’Afrique de l’Est.

Abordant la question de l’incrimination de l’aide apportée à une personne en situation irrégulière, la délégation a dit qu’elle ne concerne pas tout type d’aide, excluant l’aide humanitaire par exemple. Elle concerne en revanche un employeur qui sait qu’un de ses employés n’a pas de permis de travail ou une personne qui fournit un faux permis de travail à un migrant en situation irrégulière plutôt que de l’aider à régulariser sa situation.

Répondant à la question sur la primauté de la Constitution et des lois organiques sur les traités internationaux, la délégation a rappelé que lorsqu’une Convention internationale est signée, elle devient partie intégrante du droit interne, qui a pu être modifié au préalable en ce sens. À ce jour, il n’y a eu aucun conflit entre les textes, a voulu rassurer la délégation. En outre, les juges et les procureurs ont reçu une formation portant sur les instruments internationaux auxquels le Rwanda est partie et ils sont invités à y faire référence dans les décisions qu’ils rendent.

À propos des mesures spécifiques concernant les réfugiés de Libye, la délégation a indiqué que le principal objectif était de leur permettre d’être en transit dans un centre dédié. Ceux qui souhaitent rester de manière permanente peuvent faire la demande d’un permis de séjour.

Le Rwanda, pays enclavé, a reçu plus de 60 000 travailleurs migrants ces deux dernières années, la plupart en provenance de pays limitrophes. Les difficultés rencontrées tiennent davantage à la porosité des frontières qu’à l’intégration de ces migrants, a assuré la délégation. La région des Grands Lacs s’est caractérisée par des conflits armés ces dernières décennies, ce qui explique que le Rwanda reçoive un grand nombre de réfugiés. Le pays est passé d’une stratégie du tout humanitaire à une stratégie ciblée, en fonction du profil socio-économique des réfugiés, afin de leur donner des opportunités économiques et qu’ils puissent devenir relativement autonomes.

Parmi les difficultés à mettre en œuvre la Convention, la délégation a aussi évoqué le nombre insuffisant d’emplois à pourvoir pour satisfaire tous les travailleurs migrants, de même que les capacités du système de santé.

Il existe plusieurs catégories de permis de travail au Rwanda, certains fonctionnant sur la base de la réciprocité avec d’autres pays. En janvier 2021, un accord régional a été signé sur les politiques de migration de main d’œuvre en Afrique de l’Est, afin de garantir une mobilité sûre de la main d’œuvre dans la région et les droits des travailleurs. Un organe composé de plusieurs institutions, dans lequel l’Organisation internationale pour les migrations (OIM) a le rôle d’observateur, a des compétences pour élaborer et mettre en œuvre les politiques concernant la mobilité et la migration de main d’œuvre.

La base de données sur les compétences a été mise en place en 2018 pour identifier les secteurs où il existe des carences. Pour les travailleurs migrants, cela permet de mettre en place des incitations permettant de combler les pénuries de main d’œuvre.

L’éducation est accessible à tous dans le primaire et le secondaire, mais la délégation a reconnu ne pas avoir de données ventilées concernant les enfants de travailleurs migrants. Le principe d’accessibilité et celui de non-discrimination sont garantis. Une loi sur l’éducation adoptée cette année garantit l’accès à une éducation d’une durée de douze ans à tous. Quant aux quelque 75 000 réfugiés du Burundi et de République démocratique du Congo qui ont été accueillis au Rwanda, leurs enfants sont scolarisés dans des écoles construites dans les camps.

L’accès à la protection sociale est garanti à tous et toute discrimination est interdite sur le lieu de travail, a assuré la délégation. En vertu de la loi, chaque employeur doit rémunérer ses salariés à salaire égal pour un travail égal et garantir les mêmes conditions de travail à tous. Il n’y a pas non plus de discrimination dans l’accès aux services de santé. Les inspections du travail font des contrôles mais recueillent aussi les informations émanant des assemblées organisées dans tous les villages une fois par mois. Les inspections sont effectuées dans le secteur formel et dans le secteur informel, a précisé un représentant du Ministère du travail, ajoutant qu’elles comptent beaucoup sur les renseignements fournis par les communautés, ce qui permet de repérer le travail des enfants et le travail indécent. Le Rwanda a ratifié sept conventions de l’Organisation internationale du travail et envisage d’en ratifier d’autres, dont les dispositions sont déjà intégrées au droit interne.

Au sujet du travail des enfants, un représentant du Ministère des services publics et du travail a souligné la révision de plusieurs programmes et législations en vue d’une tolérance zéro à cet égard. Les comités d’élimination et de prévention du travail des enfants vont du niveau le plus haut jusqu’à celui des villages, qui notifient les cas identifiés afin d’impliquer les communautés dans la lutte contre le travail des enfants. La délégation s’est d’ailleurs félicitée d’une baisse du phénomène, ce qui montre que les efforts portent leurs fruits. Tout citoyen témoin d’un cas de travail d’enfant peut le notifier par le biais de son téléphone portable.

Lorsqu’un enfant naît d’une femme en situation irrégulière, il se verra octroyer des documents d’état civil et de voyage pour qu’il puisse se déplacer, a dit la délégation. Le délai d’obtention des documents nécessaires est d’un an. S’il est l’enfant de migrants en situation régulière, il se voit octroyer un permis de séjour permanent.

Le Rwanda est État partie à la Convention internationale pour l’éradication de l’apatridie, et la loi sur la nationalité de 2021 prévoit que l’ apatridie doit être prise en considération. Il est facile pour un apatride au Rwanda d’obtenir la nationalité rwandaise, a assuré la délégation.

En 2017, le Rwanda s’est retiré du protocole permettant à des organisations non gouvernementales ou à des individus de porter plainte auprès de la Cour africaine des droits de l'homme, en raison de l’abus de plainte de la part de certains individus en fuite, a expliqué la délégation. Le Rwanda n’avait plus confiance en l’impartialité de la Cour. Cela ne signifie pas que les travailleurs migrants qui pourraient être victimes de violations des droits de l'homme n’ont pas d’autres voies de recours, a précisé la délégation, ajoutant que, pour l’heure, il n’y a pas de cas au Rwanda. Le pays n’envisage pas de rouvrir la question du protocole.

Le projet de lutte contre la traite mené avec l’UNICEF et ONU-Femmes, mentionné par un membre du Comité, a duré deux ans et a beaucoup aidé le Rwanda dans l’organisation de formations à l’intention des forces de l’ordre et du personnel de justice dans le domaine de la gestion des cas de victimes de traite des personnes, qui sont souvent des femmes. Des ordonnances ministérielles prévoient le rapatriement de victimes de traite et la société civile est pleinement impliquée dans le processus de réforme. En 2018, une étude sur les causes profondes de la traite a montré que le Rwanda était plutôt un pays de transit de la traite qu’un pays de destination. Reconnaissant un risque de traite dans les camps, la délégation a indiqué que des campagnes de formation du personnel des camps et des populations voisines ont été menées.

S’agissant du mémorandum d’accord signé avec le Danemark sur les questions d’asile et d’immigration, l’État rwandais a vérifié qu’il n’y avait pas de contradiction avec ses obligations concernant la protection des migrants avant de le signer, a assuré la délégation.

Conclusion

La cheffe de la délégation rwandaise s’est félicitée du dialogue constructif mené avec le Comité. Cet échange a montré la nécessité d’un partenariat, qui pourra être renforcé à l’avenir. Le Rwanda souhaite poursuivre les efforts entrepris et fait tout son possible pour améliorer le bien-être de la population en général, malgré la pandémie, a assuré la Représentante permanente. Mme Rwakazina a assuré que les précisions supplémentaires seront transmises au Comité dans un délai de vingt-quatre heures.

Le président du Comité a félicité l’État partie et l’a encouragé à donner suite aux recommandations.

CMW21.006F