Le Comité des droits économiques, sociaux et culturels se penche sur les obligations des États dans le contexte des activités des entreprises

Comité des droits économiques, sociaux et culturels

21 février 2017

Le Comité des droits économiques, sociaux et culturels a tenu aujourd’hui une journée de débat général consacrée aux obligations que les États doivent assumer dans le contexte général des risques que les activités des entreprises font peser sur la jouissance des droits de l’homme. Les discussions ont porté plus particulièrement sur le projet d’observation générale que le Comité est en train de préparer sur ce même sujet.

Introduit par Mme Marta Maurás Pérez, Représentante permanente du Chili auprès des Nations Unies à Genève, le débat était divisé en quatre parties portant respectivement sur la justification, le contexte et la portée de l’observation générale que le Comité se propose d’adopter; sur les obligations des États de respecter et de protéger les droits économiques, sociaux et culturels; sur les dimensions extraterritoriales de ces obligations; et sur les voies de recours ouvertes aux victimes des violations des droits économiques, sociaux et culturels.

Le projet d’observation générale a été présenté par l’un de ses coauteurs, M. Olivier de Schutter, membre du Comité.  L’expert a observé que les mesures prévues par le projet ne constituent pas un frein aux activités des entreprises, mais qu’elles sont au contraire utiles pour «humaniser la mondialisation».  Il a également souligné que le fait d’obliger les entreprises à rester vigilantes face à toute violation des droits de l’homme qui serait commise dans leur chaîne d’approvisionnement – y compris donc par leurs filiales ou fournisseurs –  renforcera en fin de compte leur réputation.

Le débat a compté avec la participation de nombreux panélistes: Mme Florence Simbiri-Jaoko, de l’Alliance mondiale des institutions nationales de droits de l’homme; Mme Sarah Zoen, d’Oxfam-America; Mme Christine Kaufmann, de l’Université de Zurich; Mme Janelle M. Diller, de l’Organisation internationale du Travail; Mme Salima Namusobya, de l’Initiative for Economic and Social Rights in Uganda; Mme Makbule Sahan, de la Confédération syndicale internationale; M. Peter Hall, de l’Organisation internationale des employeurs; M. Ashfaq Khalfan, d’Amnesty International; Mme Lene Wendland, du Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme; Mme Rae Lindsay, de l’étude Clifford Chance; et  M. Richard Meeran, de l’étude Leigh Day.

Au cours du débat, de nombreux représentants de la société civile ont prié le Comité de compléter le projet d’observation générale par la mention des obligations des États en matière de protection des droits fonciers des populations rurales et autochtones et de protection des défenseurs des droits de l’homme, notamment. Il a été souligné à plusieurs reprises que la privatisation croissante des services publics ne devait pas compromettre la jouissance des droits fondamentaux, en particulier celle des droits économiques, sociaux et culturels.  

Certains États, qui se sont dits favorables à l’adoption d’un instrument juridique international contraignant sur les sociétés transnationales et les droits de l’homme, ont regretté que le projet d’observation générale n’insiste pas assez sur les mesures de contrôle, sur les recours législatifs et sur la coordination entre les pays, au risque de laisser le champ libre aux violations des droits de l’homme par certaines entreprises. Un pays s’est au contraire dit préoccupé que l’observation générale contienne des dispositions qui entrent en conflit avec la liberté du commerce et pourraient avoir des conséquences négatives sur l’activité des nombreuses petites et moyennes entreprises (PME) qui respectent les droits de l’homme.

S’agissant des dimensions extraterritoriales, l’Organisation internationale des employeurs a observé que le Pacte lui-même n’entraîne d’obligation extraterritoriale que dans des circonstances très précises et a donc jugé regrettable que le projet reprenne des points de vue qui ne sont pas étayés par la jurisprudence internationale en matière de droits de l’homme. Des organisations non gouvernementales ont relevé, quant à elles, qu’il n’est pas déraisonnable de demander à un État d’imposer des limites aux activités d’entreprises domiciliées sur son territoire mais exerçant leur activité économique dans un pays tiers.

Enfin, s’agissant des voies de recours et des réparations, plusieurs organisations non gouvernementales ont recommandé aux États d’adopter des procédures judiciaires rapides et adaptées aux types de préjudices subis. Le Comité a précisé, à ce propos, que le projet d’observation générale n’impute pas à l’État la responsabilité de l’entreprise mise en  cause pour des violations des droits de l’homme par une filiale: il oblige en revanche les organes de l’État à prendre des mesures pour empêcher que des droits ne soient bafoués sur son territoire. 

Outre de nombreux représentants de la société civile, ont également pris part au débat les représentants des États suivants: Portugal (au nom d’un groupe de pays “amis des droits économiques, sociaux et culturels”), Suisse, Mexique, États-Unis, Mexique, Afrique du Sud, État plurinational de Bolivie, Équateur, République bolivarienne du Venezuela, France, Royaume-Uni, Japon, Norvège.

Le Comité doit clore les travaux de cette soixantième session lors de sa prochaine réunion publique, qui se tiendra dans l’après-midi de vendredi prochain, 24 février.

Journée de débat : examen du projet d’observation générale sur les obligations de l’État dans le contexte des activités des entreprises

Documentation

Le débat porte sur un projet d’observation générale sur les obligations de l’État dans le contexte des activités des entreprises, élaboré par MM. Olivier De Schutter et Zdzislaw Kedzia, membres du Comité des droits économiques, sociaux et culturels, qui est disponible à l’adresse suivante: http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/CESCR/Discussions/2017/E-C-12-60-R-1.docx (en anglais). 

Par cette observation générale, le Comité entend expliciter les obligations qu’ont les États, au titre du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, de faire en sorte que les activités des entreprises contribuent effectivement à la réalisation des droits couverts par l’instrument, notamment la santé, le logement, l’eau, la sécurité sociale et le travail.

Selon le projet d’observation générale, il serait rappelé que, dans le contexte de la mondialisation, les États ont pour obligations générales d’adopter les mesures nécessaires pour protéger les individus de toute violation de leurs droits économiques, sociaux et culturels par des entités commerciales et de leur garantir l’accès à des voies de recours, le cas échéant.  Il serait en outre souligné que les Etats doivent veiller à ce que les entreprises dépendant de leur juridiction respectent les droits défendus par le Pacte.  Il serait également indiqué que les États parties ont, de plus, l’obligation d’éliminer toute forme de discrimination formelle et substantielle dans l’application du Pacte, notamment la discrimination qui s’opère au détriment des femmes et des filles.

Le projet d’observation générale définit également les obligations spécifiques des États. Il précise notamment que l’obligation de respecter (obligation to respect) implique que les lois et règlements nationaux soient conformes aux dispositions du Pacte; elle peut également imposer à l’État de rendre des comptes pour «l’action ou l’inaction» d’une entité commerciale, par exemple si cette entité dépend de l’autorité de l’État ou agit sur ses ordres.  L’observation générale donne à titre d’exemple le cas des États qui procèdent à la saisie sans recours possible de terres vitales pour certains individus ou communautés afin de les mettre à la disposition d’investisseurs.

Les États ont aussi, selon le texte du projet, l’obligation de protéger (obligation to protect), c’est-à-dire un devoir positif d’instituer des normes de droits de l’homme claires à l’intention des entreprises et de réglementer leurs activités en adoptant un cadre législatif approprié.  L’obligation de protéger pourra nécessiter des mesures de réglementation et des interventions plus directes encore, comme par exemple la restriction de certaines formes de publicité pour des motifs de santé publique, ajoute le projet d’observation générale.

Troisième obligation spécifique évoquée par le projet, l’obligation de mettre en œuvre (obligation to fulfill), qui impose aux États de prendre les mesures nécessaires pour garantir la jouissance des droits économiques, sociaux et culturels – y compris en assurant eux-mêmes, dans certains cas, l’accès aux biens et services essentiels à cette jouissance.

Compte tenu de l’interdépendance croissante des États Parties et de leurs économies, une partie importante du projet d’observation générale est consacrée aux obligations extraterritoriales des États en matière de respect des obligations de droits de l’homme. Un État a des obligations extraterritoriales dès lors qu’il exerce son autorité sur une entreprise située hors de son territoire national et que cet exercice pourrait avoir un impact sur les droits de l’homme des personnes concernées par les activités de cette entreprise, souligné le texte du projet.  L’État devra notamment veiller à ce que les filiales, fournisseurs, franchisés ou investisseurs de cette entreprise respectent eux aussi les exigences posées par le Pacte, ajoute-t-il.

Le projet d’observation générale explicite enfin l’obligation qu’ont les États, en vertu notamment de la Déclaration universelle des droits de l’homme (article 8), de garantir à toute personne le droit à un recours effectif si ses droits sont bafoués. En l’espèce, l’observation générale insiste sur la nécessité de mettre à la disposition des titulaires des droits couverts par le Pacte des voies de recours efficaces, ainsi que des réparations (sous diverses formes, y compris non judiciaires) en cas de préjudice.  Le Comité relève que le mode d’organisation des entreprises leur sert souvent de paravent pour échapper à leurs responsabilités, ajoute le projet.

Déclarations d’ouverture

MME MARTA MAURÁS PÉREZ, Représentante permanente du Chili auprès des Nations Unies à Genève, a ouvert le débat en soulignant la nécessité pour les États d’assumer leurs obligations en matière de droits de l’homme en fixant d’emblée « les règles du jeu » s’appliquant aux activités des entreprises commerciales. L’observation générale – au même titre que les Principes directeurs relatifs aux entreprises et aux droits de l’homme et l’observation générale n° 16 (2013) du Comité des droits de l'enfant sur les obligations des États concernant les incidences du secteur des entreprises sur les droits de l’enfant, entre autres lignes directrices – jouera un rôle important pour aider les États à se doter des lois et règlements leur permettant d’assumer pleinement leurs responsabilités. L’observation générale permettra aussi aux États d’envisager d’adopter un instrument juridique contraignant au plan international, a espéré Mme Maurás Pérez.

La Représentante permanente a également relevé que les questions couvertes par l’observation générale sont d’une grande importance dans le cadre de nouvelles exigences liées à la justice climatique et aux préoccupations contemporaines concernant la préservation de l’environnement. Les consultations qui ont été organisées par le Comité parallèlement à la rédaction du projet d’observation générale ont impliqué dans une grande mesure la société civile, dont l’apport ne saurait être sous-estimé, s’est enfin félicitée Mme Maurás Pérez.

Le Portugal, au nom d’un groupe de pays « amis des droits économiques, sociaux et culturels », s’est félicité de l’élaboration du projet d’observation générale, estimant que cet outil aidera les États à assumer leurs obligations en bénéficiant de l’expertise du Comité. Les amis des droits économiques, sociaux et culturels ont déjà participé à la rédaction d’autres observations générales des organes de traités concernant les activités des entreprises, notamment l’observation générale n°16 du Comité des droits de l’enfant, a souligné le Portugal.

M. OLIVIER DE SCHUTTER, membre du Comité des droits économiques, sociaux et culturels et corapporteur pour le projet d’observation générale,  a relevé que d’autres consultations seraient organisées pour améliorer encore le texte de ce projet. Le Comité veillera ce faisant à intégrer les apports des États intéressés au débat. Le Comité ne négligera pas non plus les activités des acteurs non étatiques qui agissent sous couvert des États, son objectif étant d’éviter toute impunité qui entraverait la réalisation des droits économiques, sociaux et culturels, a précisé M. De Schutter.

Justification, contexte et portée de l’observation générale

Pour MME FLORENCE SIMBIRI-JAOKO, de l’Alliance mondiale des institutions nationales de droits de l’homme, l’observation générale s’inscrit parfaitement dans le cadre des préoccupations actuelles concernant le droit au développement, c’est-à-dire à la réalisation des droits économiques, sociaux et culturels dans le plein respect des droits de l’homme. Les États doivent être tenus pour responsables de l’application des traités internationaux, a relevé Mme Simbiri-Joako, observant que l’observation générale pourra jouer un rôle utile pour protéger les plus faibles d’entre eux face à des entreprises parfois plus fortes qu’eux.  Les institutions nationales de droits de l’homme sont d’excellentes passerelles entre l’activité législative aux niveaux régional et international et les parlements nationaux, a noté l’intervenante.  Mme Simbiri-Jaoko a proposé d’ajouter au projet d’observation générale une référence aux groupes les plus vulnérables qui ne doivent pas être «laissés de côté» dans la réalisation des Objectifs de développement durable.

MME SARAH ZOEN, d’Oxfam-America, a regretté que les États n’assument pas leur pleine responsabilité envers la protection des citoyens contre les activités des entreprises.  Le processus lancé par le Comité rencontre un grand écho et devra être poursuivi.  Oxfam estime que le projet d’observation générale pourrait intégrer davantage l’apport potentiel des entreprises, dont certaines ont pris conscience de leurs obligations en matière de droits de l’homme et réalisent leurs propres évaluations d’impact.  Le projet pourrait également tenir compte de la nécessité d’aider les communautés locales à définir leurs propres priorités s’agissant des droits économiques, sociaux et culturels et des moyens d’en bénéficier.

MME CHRISTINE KAUFMANN, de l’Université de Zurich, a recommandé que le projet mentionne d’emblée la mondialisation et les fractures politiques qu’elle entraîne, la gouvernance étant en train de basculer du niveau national vers le niveau international. Le projet ne doit pas non plus omettre de mentionner l’évolution technologique, qui est en train de changer la structure de l’emploi. L’observation générale doit être envisagée dans le contexte des autres instruments adoptés par les Nations Unies, a ajouté l’experte, estimant que cette observation devrait avoir pour objectif explicite d’aider les États à respecter leurs obligations existantes et non de créer de nouvelles obligations.  D’autre part, le projet d’observation générale devrait signaler clairement que la réalisation des Objectifs de développement durable doit s’inscrire pleinement dans les droits de l’homme. Le Comité peut jouer ici un rôle très important en proposant un nouveau modèle de relations entre les droits de l’homme et les entreprises.

Au cours du débat qui a suivi ces présentations, la Suisse a observé que le projet du Comité se référait aux Principes directeurs relatifs aux entreprises et aux droits de l’homme de 2011. Outre que ces Principes n’ont pas force de loi, l’observation générale contient des dispositions qui entrent en conflit avec la liberté du commerce et qui pourraient avoir des conséquences négatives sur l’activité des nombreuses petites et moyennes entreprises (PME) qui respectent les droits de l’homme, a regretté la Suisse. La Suisse a également regretté que le projet d’observation générale opère un transfert de responsabilités étatiques vers l’économie privée en ce qui concerne la mise en œuvre des droits de l’homme.  En conclusion, la Suisse préconise donc un système de protection qui se base sur des risques objectifs. Les États-Unis ont regretté pour leur part que la formulation utilisée dans le projet d’observation générale s’écarte passablement du texte des Principes directeurs relatifs aux entreprises et aux droits de l’homme, qui font référence en la matière.

Pour le Mexique, l’observation générale devrait mentionner le Pacte mondial (Global Compact) des Nations Unies, qui reflète la volonté du secteur privé de respecter ses obligations en matière de droits de l’homme. Le Mexique estime en outre que les directives de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) relatives aux droits de l’homme pourraient enrichir le document élaboré par le Comité. L’Afrique du Sud a quant à elle regretté que le projet ignore la réalité du pouvoir qu’ont les entreprises dans certains pays faibles et qu’il dénonce avec insuffisamment de force des violations des droits de l’homme attestées par ailleurs, comme par exemple le travail des enfants.

L’État plurinational de Bolivie s’est dit favorable à l’adoption d’un instrument juridique international contraignant pour régir l’influence des entreprises sur les droits de l’homme. L’Équateur a regretté que le projet n’insiste pas assez sur les mesures de contrôle, sur les recours législatifs et sur la coordination entre les pays, ce qui risque de laisser le champ libre à certaines entreprises. Un accord international contraignant serait utile à cet égard, a estimé l’Équateur. Le Venezuela a regretté à ce propos que le projet ne mentionne pas la création par le Conseil des droits de l’homme d’un Groupe de travail intergouvernemental à composition non limitée chargé de  l’élaboration d’un instrument international juridiquement contraignant sur les sociétés transnationales et autres entreprises et les droits de l’homme.

ESCR-Net a recommandé que le projet d’observation générale soit plus explicite s’agissant des sanctions et des moyens de recours, du soutien aux communautés locales – notamment les femmes – et de l’influence indue de certaines entreprises sur la définition de l’intérêt public ou sur les politiques publiques.  Le Centre pour les droits fonciers des femmes a recommandé que l’observation générale tienne compte de la portée des préjudices infligés aux femmes par les saisies de terres.  Le Service international des droits de l’homme a souligné la grande vulnérabilité des défenseurs des droits de l’homme, en particulier de ceux qui défendent les droits fonciers. L’observation générale devrait mentionner le rôle des États dans la protection des défenseurs des droits de l’homme.  Franciscains International a noté que les entreprises ont de plus en plus d’incidence sur la jouissance des droits de l’homme, ce qui justifie d’adopter des lignes directrices sur cette question.

Obligations des États de respecter, de protéger et de remplir

MME JANELLE M. DILLER, de l’Organisation internationale du Travail (OIT), a insisté sur l’importance de la coordination de l’action de l’OIT et des organes conventionnels pour mieux aider les États et autres parties responsables à respecter leurs engagements. Mme Diller a suggéré que l’observation générale tienne compte des approches préconisées par l’OIT en matière de lutte contre la discrimination – notamment pour ce qui a trait à la prévention et aux mesures correctives – et contre les effets des activités commerciales transfrontalières sur les droits protégés par le Pacte, ainsi qu’en matière d’inspection du travail.

MME SALIMA NAMUSOBYA, de l’Initiative for Economic and Social Rights in Uganda, a jugé nécessaire d’aider les entreprises à s’en tenir à leurs obligations de respecter les droits des groupes vulnérables, notamment pour ce qui est des droits fonciers.  Les communautés autochtones et les femmes vivant en milieu rural devraient se voir reconnaître le droit formel de participer aux décisions économiques les concernant, a recommandé Mme Namusobya, précisant que cette participation repose fondamentalement sur l’accès à l’information. Ces éléments devraient figurer dans le projet d’observation générale, lequel devrait en outre insister sur la nécessité pour les États de faire en sorte que les entreprises multinationales s’acquittent effectivement de l’impôt.

MME MAKBULE SAHAN, de la Confédération syndicale internationale, a estimé que le projet d’observation générale devrait venir renforcer les travaux du Comité s’agissant de la protection des droits des travailleurs face aux activités des entreprises privées. La Confédération a estimé que les États devraient intervenir directement, par le biais de la loi et des règlements, pour éliminer les formes les plus précaires de travail et instaurer des salaires minimaux par le biais de conventions collectives.

Au cours du débat qui a suivi ces présentations, la France a invité les États à ratifier le Protocole facultatif se rapportant au Pacte, lequel permet aux particuliers, depuis son entrée en vigueur en 2015, de demander des comptes en cas de violation de leurs droits.  La France a pris de son côté des mesures pour faciliter la reddition de compte par les entreprises en cas de violations des droits de l’homme.

Le Royaume-Uni a regretté que le projet d’observation générale ne tienne pas compte des observations de ce pays concernant la responsabilité restreinte de l’État envers les actes des entreprises qu’il contrôle. Le Royaume-Uni souligne en outre que le Pacte ne prévoit d’autres obligations que territoriales. Le Japon a estimé que les sanctions prévues au paragraphe 18 du projet d’observation générale doivent être modulées en fonction de la gravité des délits ou infractions.

L’Initiative mondiale pour les droits économiques, sociaux et culturels a relevé que les Principes directeurs relatifs aux entreprises et aux droits de l’homme instaurent « un seuil plutôt qu’un plafond » en matière de droits de l’homme: le Comité ne devrait pas se contenter de suivre ces principes mais devrait jouer un rôle actif de soutien au profit des États.  Les États devraient être encouragés à fournir eux-mêmes des services de base tels que l’éducation primaire pour réduire les inégalités qui touchent d’abord les populations rurales et marginalisées. La Coalition mondiale pour les seuils de protection sociale a insisté sur le fait que les entreprises devraient collaborer à l’élaboration d’une norme universelle en matière de respect des droits de l’homme dans les activités commerciales. La Coalition plaide pour une réforme des règlements fiscaux au niveau international et pour le contrôle des paradis fiscaux. La Coalition Habitat International a souligné que la privatisation des services ne doit pas compromettre l’accès aux logements bon marché et adéquats.

International Women’s Rights Action Watch Asia Pacific a plaidé pour la défense des droits des femmes vivant en milieu rural victimes d’expulsions forcées par des États au profit d’entreprises privées. IDA a pour sa part prié le Comité de mentionner explicitement dans l’observation générale les formes particulières de discrimination dont sont victimes les personnes handicapées ainsi que les obligations des États en matière d’accessibilité.

Conectas Human Rights a plaidé pour le recours aux politiques fiscales afin d’atténuer les effets négatifs de certaines pratiques financières. L’ONG a mis en garde contre les effets pervers de la privatisation sur la jouissance des droits de l’homme et a recommandé au Comité de mettre l’accent sur la notion de responsabilité. Poder a souligné que les résultats des études sur l’impact des investissements doivent être rendus publics.  L’ONG a en outre relevé que l’impunité qui règne dans certains pays s’explique par la mainmise de certaines entreprises sur la justice.

L’organisation FOHRC a attiré l’attention du Comité sur le fait que les entreprises doivent elles-mêmes se positionner sur le contenu de leur obligation de protéger les droits de l’homme et sur les règles qu’elles entendent suivre à cet égard.  Elle a recommandé que l’observation générale mentionne explicitement la nécessité de protéger les droits des populations en matière d’alimentation saine.

L’Université du Connecticut (États-Unis) a recommandé au Comité d’enjoindre aux États de protéger les droits économiques, sociaux et culturels qui risquent d’être impactés par les changements climatiques.

Dimensions extraterritoriales

M. PETER HALL, de l’Organisation internationale des employeurs, a souligné que le projet d’observation générale contient des dispositions problématiques qui risquent de placer les entreprises face à des incertitudes juridiques, notamment la question difficile de la récolte de preuves dans un pays tiers. L’exigence faite aux entreprises de vérifier le respect, par leurs filiales, succursales ou fournisseurs, des dispositions du Pacte est particulièrement difficile à mettre en œuvre, a-t-il insisté. La capacité d’action des entreprises est en effet par essence limitée, a-t-il affirmé. L’observation générale ne doit par ailleurs pas contredire certains principes juridiques bien établis, ni créer de nouvelles obligations juridiques.

M. Hall a en outre fait remarquer que le Pacte lui-même n’entraîne d’obligation extraterritoriale que dans des circonstances très précises. Il est donc regrettable que le projet reprenne des points de vue qui ne sont pas étayés par la jurisprudence internationale en matière de droits de l’homme. Autre objection: certains États ont fait remarquer, lors du processus de consultation, qu’il n’existe pas de juridiction civile ayant une compétence extraterritoriale compatible avec les exigences du projet d’observation générale. Enfin, l’idée d’imputer aux entreprises une responsabilité illimitée et indéfinie est difficile à recevoir, a déclaré M. Hall.

M. ASHFAQ KHALFAN, d’Amnesty International, a recommandé au Comité d’élaborer plus avant certains aspects de ses recommandations concernant les obligations extraterritoriales. Le principe de base est que chaque État partie doit adopter des mesures, individuellement et en coopération avec la communauté internationale, pour réaliser progressivement les droits économiques, sociaux et culturels. L’article 2(1) du Pacte précise les obligations extraterritoriales dans ce domaine de deux  manières: il implique d’abord que les États n’autorisent pas certains acteurs sous leur contrôle à nuire aux droits de personnes dépendant d’autres États et, d’autre part, le même article ne dit pas qu’un État ne doit protéger que les droits des seuls individus vivant sur son territoire ou placés sous sa juridiction.

Au cours du débat qui a suivi ces présentations, la Norvège a estimé que le Comité allait trop loin dans l’incrimination des actes commis à l’étranger qui pourraient être reprochés aux entreprises et a donc recommandé une révision complète des articles du projet qui portent sur les dimensions extraterritoriales.

L’Alliance mondiale des institutions nationales de droits de l’homme a pour sa part recommandé au Comité d’inviter les institutions nationales de droits de l’homme à normaliser autant que possible le traitement des plaintes pour violation des droits économiques, sociaux et culturels.  L’Alliance propose ainsi que l’observation générale recommande à ces institutions, dans un paragraphe distinct, de saisir les mécanismes ordinaires d’entraide judiciaire entre États. Le Comité devrait aussi recommander aux États de se doter de mécanismes de suivi des obligations des États s’agissant du respect par les entreprises des droits défendus par le Pacte.

Le Centre international pour le droit de l’environnement a salué la volonté du Comité de tenir compte des activités des entreprises dépendant d’un État mais opérant à l’étranger, compte tenu des risques pour l’environnement que font courir certaines entreprises multinationales. Le Centre souligne par ailleurs que le Comité pourrait jouer un rôle utile pour établir les responsabilités dans les partenariats public-privé, une dimension absente en l’état. Les problèmes actuels de gouvernance rendent cruciales les dimensions extraterritoriales incluses dans le projet d’observation générale, a ajouté le Centre.

FIAN International a appuyé les dispositions du projet d’observation générale relatives à la protection des populations et à la nécessité pour les États de respecter le Pacte en toute bonne foi. Le Comité ne devrait cependant pas se limiter aux situations dans lesquelles l’État exerce un contrôle effectif: un État est tout à fait en mesure d’imposer des limites aux activités d’entreprises domiciliées sur son territoire mais exerçant leur activité économique dans un pays tiers.

Un expert de l’École normale supérieure (ENS - France) a recommandé de simplifier le texte du projet d’observation générale.  Ce projet devrait stipuler que les États doivent s’assurer que la loi impose aux sociétés transnationales se trouvant sur leur territoire de prendre des mesures pour vérifier que leurs filiales à l’étranger respectent bien les droits de l’homme.  Ce devoir est de nature foncièrement personnelle et non strictement extraterritoriale.  Un expert de l’Université de Liverpool a recommandé au Comité de tenir compte des principes des Nations Unies sur le financement du développement et des exigences liées aux Objectifs de développement durable.

Le Centre Europe-Tiers-Monde (CETIM), en tant que membre de la campagne mondiale contre l’impunité des sociétés transnationales, a estimé que les travaux du Comité seront très utiles au Groupe de travail chargé d’élaborer un instrument juridique contraignant sur les entreprises et les droits humains.

Plusieurs organisations non gouvernementales ont fait observer que les États assument d’ores et déjà des obligations extraterritoriales, notamment en matière de protection des droits de l’enfant ou de lutte contre le terrorisme. Il a été souligné que la priorité devrait être accordée à la suppression des violations des droits de l’homme et non à l’atténuation de leurs effets.  Il a enfin été observé que les évaluations de l’impact des activités des entreprises sur les droits de l’homme sont souvent subjectives et ne sont pas toujours portées à la connaissance des populations concernées.

Un expert du Comité des droits économiques, sociaux et culturels a demandé à M. Hall et aux « États sceptiques » quant aux responsabilités extraterritoriales des entreprises si l’obligation qu’ont les États de collaborer au plan international pour réaliser progressivement les droits économiques, sociaux et culturels ne pourrait pas fonder le principe d’obligation extraterritoriale. Une autre experte a suggéré de préciser, dans le préambule de l’observation générale, quels avantages les entreprises peuvent tirer de la formulation d’obligations extraterritoriales.

En réponse à la question qui lui a été adressée, le représentant de l’Organisation internationale des employeurs a constaté qu’il existe des problèmes pratiques dans l’application des lois imposant une diligence raisonnable (due diligence) aux entreprises. L’Organisation internationale des employeurs appelle de ses vœux l’adoption d’un texte qui fasse autorité dans la mise en œuvre des lignes directrices existantes. Il est essentiel d’énoncer la responsabilité des entreprises qui seraient responsables de violations des droits de l’homme, une dimension qui semble perdue dans le projet d’observation générale, a déclaré M. Hall.

Voies de recours

MME LENE WENDLAND, du Haut-Commissariat aux droits de l’homme, a présenté le projet «obligations redditionnelles et voies de recours» (OHCHR Accountability and Remedy Project - ARP) lancé par le Haut-Commissariat.  Le projet comporte six volets portant sur l’établissement de la responsabilité des entreprises privées et publiques, les rôles et responsabilités internationaux des États, les voies de recours au civil et au pénal et les procédures à appliquer par les instances chargées des poursuites. Le projet a abouti à la conclusion que rares sont les régimes nationaux décrivant clairement les responsabilités des entreprises et prévoyant des sanctions suffisantes, à l’effet réellement dissuasif. Le Haut-Commissariat cherche à clarifier les relations que les entreprises multinationales doivent entretenir avec leurs filiales ou fournisseurs à l’étranger.

Le Haut-Commissariat exhorte les États à garantir concrètement l’accès aux voies de recours en supprimant les obstacles financiers qui s’y opposent, a poursuivi Mme Wendland.  Le projet ARP émet des recommandations sur la manière, pour les États, de diversifier les sources d’aide financière pour les justiciables et sur les mesures de nature réglementaire qu’ils devront prendre.  Le projet du Haut-Commissariat contient en outre des recommandations pour améliorer concrètement l’entraide judiciaire entre les pays, notamment pour faciliter la collaboration entre procureurs ainsi que la recherche de preuves.

MME RAE LINDSAY, avocate à l’étude Clifford Chance (Royaume-Uni), s’est interrogée sur la mesure dans laquelle le projet reflète le consensus actuel entre juristes au sujet des obligations extraterritoriales des États.  Ainsi, le projet ne répond pas à la question de savoir selon quels critères déterminer la mesure dans laquelle les activités des entreprises nuisent à l’État hôte ou à l’État d’accueil. Restent aussi en suspens des questions relatives à la capacité de déposer plainte contre une société multinationale ou contre l’une de ses filiales et au for juridique des procédures qui auront été lancées. Toutes ces interrogations traduisent une situation de statu quo juridique dont il faudra éclaircir les raisons pour mieux répondre aux demandes légitimes des victimes.

M. RICHARD MEERAN, avocat à l’étude Leigh Day(Royaume-Uni), a observé que les grandes multinationales, qui prennent très au sérieux la question de la responsabilisation de leurs filiales, sont devenues très habiles dans leur communication et très prudentes dans la divulgation de leurs documents internes. La collecte des éléments de preuve à l’appui d’une poursuite est ainsi devenue très ardue. La filiale péruvienne d’une multinationale accusée d’avoir torturé des défenseurs des droits de l’homme a ainsi livré, en tout et pour tout, sept documents, a relaté M. Meeran.  Il a en outre fait observer que la capacité des victimes de se faire représenter dans des procédures judiciaires extrêmement complexes et coûteuses est nécessairement limitée par le manque de moyens.  L’État peut jouer un rôle important à cet égard par le biais de l’aide juridictionnelle, a-t-il souligné.

Au cours du débat qui a suivi ces présentations, Amnesty Internationala attiré l’attention des experts du Comité sur les obstacles que les justiciables rencontrent pour récolter des témoignages et des preuves en possession des entreprises visées.  L’ONG a souligné l’importance des recours traditionnels, accessibles et peu coûteux: les États devraient favoriser ces recours, de même que les moyens de réparation non juridiques, de nature administrative ou quasi-judiciaire. Le projet d’observation générale devrait tenir compte de ces éléments. La Coalition pour une justice impartiale a demandé au Comité d’aider les États à lever les obstacles à l’accès à la justice dans leurs juridictions et à adopter des mesures de réparations civiles. Le projet doit demander aux États d’instaurer un environnement propice à l’efficacité des enquêtes et garant de l’accès aux voies de recours.

Pour sa part, la Plateforme internationale contre l’impunité a demandé au Comité de rédiger l’observation générale de manière à renforcer les obligations des États d’assurer, entre autres, un accès égalitaire à la justice, un processus de réparation respectueux des conceptions des peuples autochtones et des procédures d’une durée raisonnable.  La Commission colombienne des juristes a salué pour sa part l’accent mis dans le projet sur les obligations extraterritoriales des États. Elle a souligné que les réparations, pour être efficaces, doivent être fondées sur des décisions judiciaires effectivement appliquées: c’est pourquoi le Comité doit encourager les États à se doter de mécanismes de contrôle capables d’assurer l’application de ces décisions. La Commission a, elle aussi, recommandé que les procédures judiciaires soient beaucoup plus rapides, ce qui suppose l’adoption par les États de procédures adaptées aux types de dommages subis suite à des violations des droits économiques, sociaux et culturels.

Le CETIM a regretté l’inefficacité des deux seules procédures internationales auprès desquelles les peuples autochtones peuvent déposer plainte pour violations de leurs droits.

Une autre organisation non gouvernementale a insisté sur l’importance des conditions qui régissent la passation des contrats relatifs à l’exploitation des richesses minières, notamment. Dans ce contexte, le problème de la corruption se pose avec une acuité particulière.

M. De Schutter, membre du Comité et corapporteur du projet d’observation générale, a pour sa part prié M. Meera de dire s’il peut arriver que des législations locales trop faibles n’entraînent de facto l’application d’une “justice des forts”, en l’absence de cadre légal international.

En réponse aux questions soulevées dans ces interventions, Mme Wendland, du Haut-Commissariat aux droits de l'homme, a souligné que le Haut-Commissariat n’était pas opposé au principe d’instaurer un devoir de diligence raisonnable (due diligence) pour les entreprises.  Mais il est de fait que les régimes juridiques fonctionnent de manière différente et dans des contextes particuliers. Le devoir de diligence peut donc se retrouver, selon les cas, en-deçà ou au-delà des exigences du droit international. Il n’existe donc pas de régime unique, valable de manière universelle, pour régir le comportement de toutes les entreprises multinationales, a déclaré Mme Wendland.

M. Meeran a observé qu’il n’est pas toujours facile de comprendre les subtilités des régimes juridiques des différents États concernés par les activités d’une entreprise multinationale et d’en tirer parti.  La difficulté consistant à déterminer, en cas de dommage, s’il faut poursuivre la maison mère ou sa filiale, il ne semble pas injuste de considérer que la procédure doit être lancée là où les plaignants auront une chance de recevoir un dédommagement, a estimé l’avocat.

Conclusions

M. OLIVIER DE SCHUTTER, membre du Comité et corapporteur du projet d’observation générale, a précisé que les Principes directeurs des Nations Unies de 2011, proposés en leur temps par le Représentant spécial du Secrétaire général pour les droits de l'homme et les sociétés transnationales, ne sont pas le dernier mot en matière de protection contre les violations des droits défendus par le Pacte.  L’observation générale vise, pour sa part, des objectifs très concrets. Le Comité estime que les mesures qu’elle contient ne constituent pas un frein aux activités des entreprises, contrairement à une crainte exprimée par la Suisse. Cette contribution du Comité sera utile pour «humaniser la mondialisation», a fait valoir l’expert. 

Le débat du jour, a ajouté M. De Schutter, aura permis au Comité de prendre la mesure de problèmes concrets qui peuvent se poser s’agissant de l’évaluation du comportement d’entreprises multinationales dans les pays.  De l’avis du Comité, a poursuivi l’expert, si une société mère est responsable des agissements d’une de ses filiales dans un autre État, cela incitera le pays où se produisent les violations à prendre des mesures pour rassurer les investisseurs. D’autre part, il semble important de préciser plus avant la nature de la coordination des rôles entre les deux États concernés et d’évaluer dans quelle mesure cette coordination peut constituer un obstacle à la réparation.

Par ailleurs, obliger les entreprises à rester vigilantes face à toute violation des droits de l’homme qui serait commise dans leur chaîne d’approvisionnement renforcera en fin de compte leur réputation, estime le Comité. M. De Schutter a précisé à ce propos que le projet d’observation générale n’impute pas à l’État la responsabilité de l’entreprise en cause: il oblige en revanche les organes de l’État à prendre des mesures pour protéger les droits compromis, a souligné M. De Schutter.

M. ZDZISLAW KEDZIA, également membre du Comité et coauteur du projet d’observation générale, a souligné que l’intention du Comité est d’examiner le Pacte – qui a maintenant 50 ans – de manière à la fois moderne et prudente.  L’objectif n’est pas de rédiger un nouveau traité, ni d’être absolument exhaustif, mais de produire un outil utile aux États, aux entreprises et à la société civile au sens large. C’est pourquoi le projet tire parti d’éléments existants, notamment des Principes directeurs relatifs aux entreprises et aux droits de l’homme, sans pour autant les répéter mot pour mot.  Contrairement aux Principes, qu’il révise sur ce point, le projet fait obligation aux États d’adopter des mesures pour prévenir les violations des droits de l’homme, a-t-il souligné.

MME MARIA VIRGINIA BRAS GOMES, Présidente du Comité, a conclu la journée de débat en remerciant toutes les personnes qui y ont pris part, y compris par le biais de Twitter.
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