Le Comité des droits économiques, sociaux et culturels examine le rapport de la Mongolie

4 juin 2015

Le Comité des droits économiques, sociaux et culturels a examiné, hier après-midi et ce matin, le rapport présenté par la Mongolie sur les mesures qu'elle a prises pour mettre en œuvre les dispositions du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels.

Le rapport a été présenté par M. T.S. Tuvaan, Directeur du département de la planification stratégique au Ministère mongol de la population, du développement et de la protection sociale. Il a déclaré que la Mongolie avait connu, pendant une décennie, un développement économique remarquable sous l'impulsion d'un secteur de l'exploitation minière florissant. Mais ce développement a entraîné un certain nombre de conséquences négatives qui ne sont pas encore maîtrisées: hausse des prix, inflation, chômage et pauvreté. Les autorités ont cependant su tirer les leçons de cette expérience et le Parlement est saisi d'un projet de loi visant la création d'un fonds d'épargne alimenté par les recettes tirées de l'exploitation minière, dont bénéficieraient les catégories de la population les plus vulnérables. M. Tuvaan a précisé encore que les autorités entendent créer une société basée sur la connaissance: elles s'efforcent pour cela d'instaurer un cadre juridique propice à l'innovation, à la recherche et au respect des droits de propriété intellectuelle.

La délégation était également composée de plusieurs représentants des Ministères de la population, de la santé, de la justice, des sports et des affaires étrangères. Elle a répondu aux questions et observations des membres du Comité portant sur les répercussions de l'exploitation minière sur l'environnement et la jouissance des droits sociaux et économiques de la population; les moyens consacrés à la lutte contre la corruption en Mongolie; la lutte contre le VIH/sida; l'organisation du système de sécurité sociale; ou encore la lutte contre la pollution de l'environnement induite par l'activité minière.

Mme Heisoo Shin, membre du Comité chargée de l'examen du rapport de la Mongolie, a indiqué avoir elle-même constaté les problèmes auxquels sont confrontées les populations de pasteurs du fait de l'industrialisation très rapide du pays. Elle a observé que l'explosion du secteur minier avait entraîné des disparités de plus en plus marquées entre les régions rurales et urbaines. L'experte a recommandé que la Mongolie se dote d'une institution nationale de droits de l'homme plus forte, dont l'action s'appuierait sur une interdiction explicite de toute forme de discrimination; et souligné la nécessité pour la Mongolie d'améliorer le fonctionnement de son système d'enseignement.

Des observations finales sur le rapport de la Mongolie seront adoptées dans le cadre de séances privées du Comité qui se tiendront avant la fin de la session, le vendredi 19 juin.

Cet après-midi, à 15 heures, le Comité entamera l'examen du rapport initial de la Thaïlande (E/C.12/THA/1-2 ), qui se poursuivra demain toute la journée.

Présentation du rapport

Le Comité est saisi du rapport de la Mongolie (E/C.12/MNG/4), ainsi que de ses réponses (E/C.12/MNG/Q/4/Add.1 ) à une liste de points à traiter (E/C.12/MNG/Q/4).

M. T.S. TUVAAN, Directeur du département de la planification stratégique au Ministère de la population, du développement et de la protection sociale de la Mongolie, a déclaré que son pays avait connu, pendant une décennie, un développement économique remarquable sous l'impulsion d'un secteur de l'exploitation minière florissant. Mais le chef de la délégation a souligné que ce développement avait entraîné un certain nombre de conséquences négatives qui ne sont pas encore maîtrisées: hausse des prix, inflation, chômage et pauvreté. Cette dernière, en particulier, atteignait toujours 29,8% en 2014, date à laquelle l'activité économique en Mongolie marquait le pas pour la troisième année consécutive. Confrontée à la récession, la Mongolie doit aujourd'hui appliquer des mesures d'économie.

C'est dans ce contexte que les autorités de la Mongolie doivent donner effet aux dispositions du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels. Elles ont d'abord pour objectif de créer des conditions de vie plus favorables dans les campagnes, afin de remédier à un important exode rural dû au manque de possibilités d'emploi. La pauvreté frappe des catégories de populations bien précises en Mongolie: dans les zones rurales, elle frappe surtout les hommes, dans les villes, les femmes. Les pasteurs dont le cheptel ne dépasse pas cent têtes sont eux aussi très vulnérables au risque de pauvreté.

Pour améliorer les conditions de travail, les autorités ont présenté au Parlement un projet de loi visant l'amélioration globale des conditions contractuelles et l'encouragement à la création d'emplois. Indépendamment de ses difficultés financières, le Gouvernement soutient les groupes les plus vulnérables dans leur recherche d'emploi, parvenant à réduire de plus de moitié le taux de chômage.

En septembre 2012, le Parlement adoptait une loi instaurant une revalorisation des pensions de retraite des personnes n'ayant pu exercer d'activité professionnelle indépendamment de leur volonté. Au total, plus de cent mille personnes ont bénéficié de ces mesures. Parallèlement, les familles à faible revenu reçoivent des aides alimentaires ciblées ainsi que des subventions pour la scolarisation de leurs enfants, entre autres prestations complémentaires. Plus de 700 000 citoyens ont bénéficié ou bénéficient de ces aides. La création en 2012 d'un ministère de la population et de la protection sociale a précédé l'adoption d'une politique de développement familial.

M. Tuvaan a mis en avant, par ailleurs, les résultats obtenus par les autorités mongoles dans le domaine de la santé, admettant que des progrès restent à accomplir dans la lutte contre la tuberculose.

Les autorités visent actuellement la création d'une société basée sur la connaissance. C'est pourquoi elles s'efforcent d'instaurer un cadre juridique propice à l'innovation, à la recherche et au respect des droits de propriété intellectuelle. La coopération entre les universités et le secteur privé doit à cet égard être améliorée, a relevé M. Tuvaan.

Le chef de la délégation mongole a précisé, enfin, que son pays avait, depuis la présentation de son précédent rapport, ratifié la Convention relative aux droits de l'enfant et ses trois Protocoles facultatifs. Le Parlement a adopté sur cette base un nouveau texte de loi concernant la protection de l'enfance.

Examen du rapport

Questions et observations des membres du Comité

MME HEISOO SHIN, rapporteuse du Comité pour l'examen du rapport de la Mongolie, a demandé à la délégation dans quelle mesure les avocats et les magistrats ont connaissance du Pacte et des droits qu'il protège. Mme Shin a salué l'adoption, ou l'amendement, par le Parlement de la Mongolie, de nombreuses lois, observant qu'il restait à déterminer dans quelle mesure ces textes sont effectivement appliqués. La délégation a été priée de préciser le mandat et les conditions de travail de la Commission nationale des droits de l'homme. L'experte a recommandé que la Mongolie se dote d'une institution plus forte, dont l'action s'appuierait sur une interdiction explicite de toute forme de discrimination.

Mme Shin a relaté brièvement ses deux visites en Mongolie, pendant lesquelles elle a pu constater les problèmes auxquels sont confrontées les populations de pasteurs du fait de l'industrialisation très rapide du pays. Elle a observé que l'explosion du secteur minier avait entraîné des disparités de plus en plus marquées entre les régions rurales et urbaines. Mme Shin a souligné enfin la nécessité pour la Mongolie d'améliorer le fonctionnement de son système d'enseignement.

Parmi les autres membres du Comité, certains ont relevé que la pauvreté perdurait en Mongolie malgré une croissance économique assez forte. Ils ont suggéré à cet égard que les autorités mongoles redirigent une partie des revenus du secteur minier en direction des populations défavorisées. Il a été relevé, en outre, que le secteur minier semblait être à l'origine de nombreuses difficultés, qu'il s'agisse de la violation des droits fondamentaux des travailleurs, de la pollution de l'environnement ou encore des difficultés d'emploi des populations pastorales. Le taux de chômage élevé chez les jeunes a également retenu l'attention de plusieurs membres du Comité. Une experte s'est demandé si les autorités s'étaient ou non préparées à ces conséquences, et si elles envisagent désormais de prendre des mesures correctives.

Des experts se sont enquis de statistiques sur la situation des personnes handicapées dans le domaine de l'emploi. Il a été souligné que si la loi impose des quotas de personnes handicapées, les employeurs peuvent se dégager de cette obligation en cotisant à un «fonds pour l'emploi». Cette disposition, qui ne contribue peut-être pas à l'application du quota, devra sans doute être révisée, a suggéré un expert.

Un expert s'est interrogé sur la place qui est donnée, dans la société et la loi mongoles, aux lesbiennes, gays, bisexuels et transgenres. Il a constaté en particulier que les couples de même sexe ne sont pas reconnus par la loi.

Une experte a souligné que les femmes sont particulièrement victimes de la discrimination dans le monde du travail en Mongolie. Elle a indiqué aussi que le dialogue avec les organisations non gouvernementales mongoles reflétait un certain désenchantement de la société civile s'agissant de la situation des droits économiques, sociaux et culturels en Mongolie, en particulier suite au démantèlement du plan national pour les droits de l'homme.

Un expert, relevant que les statistiques montrent que le nombre de décès et d'accidents graves au travail a beaucoup augmenté entre 2002 et 2010, a demandé des informations les compétences et le mandat des fonctionnaires de l'inspection du travail.

D'autres experts ont demandé des éclaircissements sur le montant du salaire minimum et sa relation avec le coût de la vie en Mongolie. La délégation a été priée de donner des informations sur l'activité des organisations non gouvernementales en Mongolie. D'autres questions ou observations ont porté sur la place du Pacte dans l'ordre juridique interne de la Mongolie, sur la portée des prestations de retraite, sur l'éducation aux droits de l'homme et sur la lutte contre la corruption.

Une experte a constaté que la commission nationale chargée de la lutte contre le VIH/sida n'avait pas été créée, comme cela avait pourtant été prévu. L'experte a souligné que les politiques actuelles dans ce domaine sont, à plusieurs égards, discriminatoires à l'égard des personnes vivant avec la maladie. Un expert s'est étonné du faible montant des subventions alimentaires accordées par les autorités, ainsi que de leur faible portée. L'expert a aussi demandé des informations sur l'indépendance des laboratoires publics chargés de contrôler la qualité des aliments.

Plusieurs experts ont remarqué que la Constitution mongole n'interdisait pas explicitement plusieurs formes de discrimination, et que la Mongolie ne disposait pas d'une loi générale interdisant ce phénomène.

La délégation a été priée de dire si le Gouvernement entendait adopter un plan général de lutte contre la pauvreté. L'ampleur prise par ce problème en Mongolie imposerait de prendre des mesures spécifiques en direction des familles nombreuses, des femmes et des enfants; et de créer un mécanisme de coordination de l'action de l'État dans ce domaine, a relevé un expert.

Un membre du Comité a constaté qu'une part importante des enfants ne va pas à l'école primaire, tandis que le taux d'abandon scolaire reste globalement élevé en Mongolie. Un autre expert s'est interrogé sur la différence entre l'enseignement «formel» et «informel» en Mongolie, et sur les raisons qui expliquent l'abandon scolaire.

Un expert a voulu savoir si les pouvoirs publics réalisaient des analyses d'impact environnemental préalables au lancement d'activités minières. Un autre a cité les conclusions d'un rapport du Groupe de travail sur la question des droits de l'homme et des sociétés transnationales et autres entreprises, selon lequel la Mongolie soumet à des conditions particulièrement strictes la saisine des tribunaux pour des atteintes à l'environnement dues aux activités du secteur minier.

D'autres experts ont posé des questions sur les conditions des expulsions forcées en Mongolie, sur la prise en charge des victimes de la violence domestique et sur la répression du mariage forcé.

Une experte a pointé une disposition discriminatoire dans la loi sur la retraite, qui ne donne pas aux hommes le même droit que les femmes s'agissant de l'âge de la retraite. Plusieurs experts ont par ailleurs voulu savoir comment les autorités remédient aux graves problèmes de pollution de l'air à Oulan Bator et sa banlieue; ils ont demandé à la Mongolie de ne pas négliger le problème des risques sanitaires induits par l'exploitation minière. Un expert a mis en garde contre le risque de surexploitation des ressources minières.

Un membre du Comité, se félicitant que le code du travail mongol semblait contenir une définition assez large de la non-discrimination, a estimé qu'il serait opportun que cette conception s'applique à d'autres secteurs. La Mongolie pourrait adopter une législation à ce sujet qui englobe tous les aspects de la vie. Une autre experte a relevé que les autorités peuvent agir, indépendamment du cadre juridique, pour modifier l'état d'esprit de la population s'agissant, par exemple, de la discrimination systémique qui vise les femmes et des catégories précises de la population.

La rapporteuse a souligné l'importance d'agir de manière plus déterminée pour préserver l'immense héritage culturel de la Mongolie, notamment son patrimoine oral. Les Kazakhs et les Ouïgours vivant en Mongolie, peut-être aussi les Chinois, veulent sans doute jouir d'une identité culturelle propre, a observé une autre experte: dans quelle mesure les membres de ces minorités peuvent-ils recevoir un enseignement dans leur langue?

Un expert a mis en garde les autorités contre les risques d'un ciblage trop précis des prestations sociales, qui pourrait entraîner une aide insuffisante à certaines personnes ayant des besoins réels. L'expert a aussi demandé à la délégation de dire quelles mesures sont prises pour corriger le régime alimentaire de la population, trop riche en féculents et pauvre en fruits et légumes.

Réponses de la délégation

La délégation a indiqué que la Constitution de la Mongolie stipulait que les traités internationaux ratifiés sont appliqués conjointement à la loi nationale. Si cette dernière ne correspond pas aux dispositions des traités internationaux, ceux-ci ont force de loi. Le Ministère de la justice a rédigé un projet de loi sur la procédure à suivre dans un tel cas. Les magistrats et avocats sont tenus de suivre une formation continue, gratuite, portant sur le contenu des traités internationaux.

La Commission nationale des droits de l'homme est indépendante et est conforme aux principes de Paris. Son financement est assuré par l'État, a précisé la délégation. Le Parlement est actuellement saisi d'un projet de loi qui réglera définitivement les modalités concrètes de l'indépendance de la Commission.

L'État a créé par ailleurs une commission chargée de lutter contre la corruption. Indépendante, l'instance est autorisée à contrôler les revenus des élus et à lancer des enquêtes. Elle est également investie d'un mandat de prévention. Les critères de désignation des membres de la commission sont définis par la loi, au regard notamment de leur moralité et de leur fidélité à la nation. Le directeur de la commission doit avoir au moins 45 ans, avoir été fonctionnaire pendant au moins six ans mais ne pas avoir exercé de mandat politique pendant les années précédant sa nomination, a également précisé la délégation. La loi sur la transparence des informations publiques, adoptée en 2011, a suscité la création d'un environnement favorable à la lutte contre la corruption dans le secteur public. Le Gouvernement a fait adopter, en 2014, une loi sur la lutte contre le blanchiment d'argent.

Le nouveau code pénal prévoit des sanctions contre la discrimination, qui est érigée en crime. Les critères de discrimination sont notamment la race, l'origine ethnique, l'orientation sexuelle, soit une définition beaucoup plus étendue que dans l'ancien code. Le nouveau code du travail contient, de même, une interdiction de la discrimination dans les relations entre employeurs et employés sur la base d'une série de critères complémentaires, y compris la séropositivité ou le statut marital.

Plus de 285 000 éleveurs-pasteurs mongols détiennent environ 50 000 000 de têtes de bétail. L'extension du secteur minier suscite de nombreux différends portant sur la propriété des sols entre ces éleveurs et les compagnies d'extraction. Les autorisations d'exploitation sont délivrées par les autorités locales. Elles peuvent décider de créer des zones protégées ou réservées en faveur des éleveurs. Sur dix plaintes reçues l'an dernier, sept se sont conclues en faveur des éleveurs; trois cas restent en suspens.

Les produits de l'élevage vendus aux entreprises publiques sont subventionnés. C'est pourquoi 4500 exploitants supplémentaires ont été enregistrés en 2014, une conséquence directe de cette politique de soutien.

La Mongolie a connu une baisse régulière de sa croissance économique depuis 2011; elle est de 7% à l'heure actuelle. La pauvreté persistante s'explique par le fait que l'État n'a pas créé de réserves pour faire face aux conséquences de l'explosion de la bulle minière, un secteur largement financé par des investissements étrangers directs. Les autorités ont cependant su tirer les leçons de cette expérience, a assuré la délégation. Le Parlement est en effet saisi actuellement d'un projet de loi visant la création d'un fonds d'épargne alimenté par les recettes tirées de l'exploitation minière et dont bénéficieraient les catégories de la population les plus vulnérables.

S'agissant de la sécurité dans les exploitations minières, les employés sont couverts par une assurance professionnelle dont les primes représentent 3% de la masse salariale.

La délégation a par la suite indiqué que des négociations entre la société minière nationale et Rio Tinto viennent d'aboutir: le projet de la société étrangère a reçu le feu vert de la part des autorités en échange de son engagement à verser les impôts qu'elle n'avait pas réglés, a annoncé la délégation en réponse à la demande d'un expert.

Le système de retraite mongol est basé sur la capitalisation. Les autorités cherchent actuellement à étendre son application à l'ensemble des salariés. Les personnes qui n'ont jamais cotisé bénéficient d'une allocation sociale, a précisé la délégation.

S'agissant des droits des femmes, la délégation a indiqué que son pays connaît une longue tradition de respect envers les femmes et le statut des mères. Une femme peut s'occuper de son enfant pendant trois ans sans perdre son poste. Au plan statistique, 50,8% des diplômés du supérieur sont des femmes, 40% au niveau des instituts de formation technique. Les femmes représentent 57% des fonctionnaires. Les femmes jouent un rôle central dans la vie économique. Les autorités encouragent les femmes à maîtriser leur fertilité.

La Constitution de la Mongolie interdit la discrimination fondée sur le sexe. Le code pénal et le code du travail interdiront explicitement, après une révision en cours, la discrimination en fonction de l'orientation sexuelle. Les autorités manquent encore d'expérience dans la protection des droits des lesbiennes, gays, bisexuels et transgenres, a admis la délégation.

La ligne gratuite ouverte aux femmes victimes de la violence domestique a reçu 468 appels entre octobre 2014 et février 2015. La Mongolie a adopté une loi sur la protection des victimes de cette forme de violence. Les plaignantes sont prises en charge par des policiers ou des policières ayant reçu une formation spécifique.

La loi sur la protection des victimes prévoit également des mesures de soutien aux témoins dans les procédures judiciaires, a aussi indiqué la délégation en réponse à une question.

La Mongolie est partie à la Convention relative aux droits des personnes handicapées. Elle a adopté un plan d'action pour l'application de la Convention jusqu'en 2020. Plus de 99 000 personnes handicapées sont enregistrées en Mongolie; plus de 18 000 d'entre elles occupent un emploi. Les personnes handicapées peuvent prendre une retraite à taux complet après avoir cotisé pendant 20 ans. Le droit du travail impose aux entreprises de 25 employés d'employer au moins une personne handicapée. À défaut, une entreprise est tenue de verser une pénalité correspondant à 40% du salaire moyen ainsi qu'une amende. Plus de cent enseignants ont suivi, à l'étranger, des formations aux spécificités de la prise en charge pédagogique des enfants handicapés dans les classes. En 2015, 1563 étudiants seront subventionnés pour suivre une formation d'enseignant spécialisé.

Les programmes scolaires prévoient un enseignement aux droits de l'homme au collège, a indiqué la délégation. Elle a aussi fait valoir que les concours de la fonction publique contiennent des questions sur les droits de l'homme.

S'agissant du droit à l'éducation, la délégation a indiqué que 10 000 enfants avaient, en 2013-2014, abandonné le système scolaire pour suivre en général des formations moins formelles. Les raisons de l'abandon sont, pour un tiers, des raisons familiales et, pour un autre tiers, la maladie. De nombreux jeunes choisissent aussi de devenir éleveurs. L'État gère plusieurs centres de formation continue tout au long de la vie, dont certains dispensent un enseignement par correspondance. Les élèves vivant en milieu rural ont accès à trois types de formations: nomade, par roulement et à distance.

Le comité national de lutte contre le VIH a été supprimé en 2012: il est remplacé dans ses fonctions par le Comité de santé national, qui est chargé d'appliquer la stratégie nationale contre le sida. Le droit du travail interdit toute forme de discrimination contre les personnes vivant avec cette maladie. Les tests de dépistage sont en principe volontaires. La lutte contre le VIH/sida est basée sur les soins de santé primaires et sur l'éducation à la santé. Son financement, autrefois assuré par des pays tiers, est assumé dans une mesure de plus en plus importante par le budget de l'État. La stratégie de prévention du VIH sera évaluée et renouvelée cette année encore, a ajouté la délégation.

Répondant à des questions sur la situation du logement dans la capitale et les cas d'expulsions d'occupants illégaux, la délégation a précisé que les habitants du «quartier des yourtes» en rénovation, dans la banlieue d'Oulan Bator, avaient été déplacés sur une base volontaire, plus de 75% des personnes concernées ayant donné leur accord.

La politique d'aide sociale aux familles défavorisées va être révisée dans le sens d'un meilleur ciblage des prestations. Cela devrait permettre de multiplier par trois le montant des aides, a précisé la délégation en réponse à l'observation d'un expert selon lequel les subventions alimentaires fournies par les autorités sont insuffisantes. Le niveau de subsistance dépend des districts et régions, mais il est toujours inférieur au salaire minimum, a-t-il aussi été précisé. Le droit aux allocations sociales est obtenu après 24 mois de cotisation.

La Mongolie envisage de ratifier les conventions de l'Organisation internationale du Travail n°102 et 128, concernant la sécurité sociale et les prestations d'invalidité, de vieillesse et de survivants. Les partenaires sociaux tiennent en ce moment des négociations tripartites autour de l'indexation des prestations de chômage sur le taux d'inflation. Le Gouvernement s'apprête par ailleurs à renforcer les moyens à la disposition de l'inspection du travail.

L'âge de la retraite est de 60 ans pour les deux sexes, les femmes pouvant cependant partir à 55 ans, a précisé la délégation.

L'obésité et le diabète sont devenus des problèmes en Mongolie. Les autorités de santé organisent des formations et une sensibilisation aux bienfaits d'une alimentation équilibrée, a expliqué la délégation. Les hôpitaux sont en train d'adapter leurs menus avec l'aide d'une organisation non gouvernementale coréenne. Les diabétiques reçoivent des médicaments gratuits et sont suivis régulièrement par les médecins.

La culture mongole est très originale. Une partie de son patrimoine est protégée par l'UNESCO, dont plusieurs sites naturels. Les cultures minoritaires sont protégées par la loi: elles ont le droit de recevoir un enseignement dans leurs langues et de recevoir une aide de l'État pour éditer des manuels, par exemple. Les autorités ont ouvert plusieurs centres culturels ethniques et organisent des festivals culturels, tel le Festival bouriate.

La délégation a dit qu'elle fournirait par écrit des réponses détaillées aux questions du Comité portant sur la question de la pollution de l'environnement par les activités industrielles. Elle a fait savoir cependant que plus de 5 millions de dollars avaient été consacrés à un projet de préservation des écosystèmes. D'autres programmes locaux concernent la protection des sources d'eau potable.

Conclusion

Le chef de la délégation mongole, M. TUVAAN, a rappelé que son pays avait ratifié le Pacte en 1974. La délégation a fourni des informations sur la manière dont les dispositions de cet instrument sont appliquées concrètement, toute l'action du Gouvernement dans ce domaine étant basée sur le principe de non-discrimination et sur la volonté de garantir une protection sociale fondamentale à l'ensemble de la population.

MME SHIN, rapporteuse pour l'examen de la Mongolie, a remercié la délégation de la Mongolie pour sa participation franche et constructive. Mme Shin a demandé à la délégation de donner par écrit une liste complète des lois actuellement révisées par le Parlement. L'experte a souligné que la Mongolie devait surmonter ses difficultés en partenariat avec la société civile.

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