LE MINISTRE DE LA JUSTICE, DE LA LÉGISLATION ET DES DROITS DE L'HOMME DU BÉNIN PRÉSENTE LE RAPPORT DE SON PAYS

CESCR
28ème session
2 mai 2002
Après-midi




Les experts se penchent sur le fonctionnement de
la commission nationale des droits de l'homme,
la lutte contre la pauvreté et la situation relative au travail des enfants



Le Comité des droits économiques, sociaux et culturels a entamé, cet après-midi, l'examen du rapport initial du Bénin, qui a adhéré au Pacte en 1992. La délégation du Bénin, conduite par M. Joseph Gnonlonfoun, Ministre de la justice, de la législation et des droits de l'homme, a répondu aux préoccupations des experts concernant, entre autres, le fonctionnement la commission béninoise des droits de l'homme, la stratégie de réduction de la pauvreté et la politique linguistique du pays, notamment.
S'expliquant sur la pratique du vidomégon, qui consiste, pour certaines familles, à placer ses enfants dans des familles plus aisées, M. Gnonlonfoun a déclaré qu'il ne fallait pas assimiler cette pratique de placement des enfants à une forme d'esclavage. Il s'agit d'une pratique ancienne conforme au principe de la solidarité familiale ou clanique, mais qui a été détournée. Pour y remédier, il conviendrait d'appliquer une vraie stratégie de réduction de la pauvreté, s'accompagnant d'une responsabilisation des parents. En effet, il faut initier un changement des mentalités afin que les parents comprennent qu'il n'est plus possible de dépendre des solidarités traditionnelles au sein de la famille étendue.
Interrogé sur le fonctionnement et les compétences de la commission béninoise des droits de l'homme, M. Gnonlonfoun a retracé l'historique de cette institution, née au moment de la révolution de 1989 pour contrecarrer le système de parti unique qui dirigeait le pays. La Commission a pour mandat de veiller au respect des dispositions de la Charte africaine des droits de l'homme et des peuples et est habilitée à recevoir des plaintes. Il a précisé que les membres de la commission étaient habilités à visiter les prisons et à faire rapport au Gouvernement. Toutefois, compte tenu des problèmes de financement, il a reconnu que la Commission n'avait plus, depuis 1995, les moyens de son fonctionnement.
Les experts ont posé des questions complémentaires concernant la stratégie nationale de lutte contre la pauvreté, la politique en matière d'emploi et les dispositions concernant la protection sociale. La délégation du Bénin a insisté sur le contexte économique difficile, notamment du fait du programme d'ajustement structurel imposé depuis 1982 et qui a conduit à une augmentation du chômage
Le Comité poursuivra l'examen du rapport initial du Bénin, demain matin, à partir de 10 heures.

Présentation du rapport initial du Bénin
M. JOSEPH H. GNONLONFOUN, Ministre de la justice, de la législation et des droits de l'homme du Bénin, a rappelé que son pays se distinguait aujourd'hui par son régime démocratique et le respect de ses engagements vis-à-vis de la communauté intenationale. Ainsi, le rapport sur les droits de l'enfant a été présenté il y a deux ans et celui sur la torture en 2001. Il s'est félicité de l'opportunité offerte à son pays par l'examen du rapport sur les droits économiques et sociaux qui permet d'étudier les forces et les faiblesses du pays. Il a exprimé l'engagement du Gouvernement béninois à fournir une éducation solide aux enfants, à veiller à ce que les travailleurs soient bien rémunérés et à ce que leurs droits soient respectés. Il a fait savoir que le Bénin avait introduit les dispositions du Pacte dans sa Constitution, à laquelle est annexée la Convention africaine des droits de l'homme et des peuples.
Au vu de la croissance économique relevée depuis 1994 au Bénin, le Ministre a reconnu qu'elle n'avait pas été suffisamment accompagnée de politiques équitables de distribution des revenus du fait des distorsions créées par le programme d'ajustement structurel. Ainsi, la situation s'est-elle détériorée sur le plan de la pauvreté et du chômage. Dans ce contexte, une commission nationale pour le développement et la lutte contre la pauvreté et une stratégie de réduction de la pauvreté est à l'étude. S'agissant de la santé, le Ministre a indiqué qu'au moins un tiers du budget national était alloué au domaine de la santé. Il a expliqué que le paludisme absorbait une part considérable des efforts du Gouvernement et que le taux de prévalence du VIH/sida était de 4 % en 1999. Dans le domaine de l'éducation, le Ministre s'est félicité de l'assistance de la communauté internationale pour réaliser les objectifs du Gouvernement. Reconnaissant que ce rapport, qui date de cinq ans, est dépassé, le Ministre a assuré les membres du Comité que sa délégation était disposée à apporter les compléments nécessaires sans rien occulter. Répondant aux allégations des organisations non gouvernementales selon lesquelles le Bénin reculerait, le Ministre a déclaré que le drame du pays était que tous les signaux d'alarme clignotaient en même temps. Conscient des besoins de la population du Bénin qui ne veut plus être laissée pour compte, il a assuré le Comité de la vigilance constante de son Gouvernement et de sa volonté d'avancer par le dialogue.
Le rapport initial du Bénin (E/1990/5/Add.48) rappelle que le Bénin a adhéré au Pacte internationale relatif aux droits économiques, sociaux et culturels le 12 mars 1992 et précise qu'un comité national composé de représentant de tous les ministères, créé en octobre 1996, est chargé de suivre l'application des divers instruments internationaux auxquels le pays est partie. Le Bénin n'a pas ratifié la Convention nº22 de l'Organisatin internationale du Travail concernant la politique de l'emploi, mais a obtenu, en mai 1997, une assistance des experts du BIT afin d'examiner les dispositions de cette Convention. Le rapport rend compte des effets de la politique d'ajustement structurel appliquée depuis 1989 qui a conduit à la suppression de 4 500 emplois en 1993. Les femmes forment 51 % de la population active. Elles représentent 32 % des actifs du secteur agricole et 90 % des actifs du secteur du commerce. Elles ne représentent en revanche que 25,81 % des agents de l'État et sont très peu représentées dans les professions libérales. On note en outre une forte proportion d'enfants en activité dans le secteur agricole et le secteur informel. Le Gouvernement a pris des mesures pour favoriser l'emploi des femmes et des personnes handicapées, et s'est doté d'un programme national pour l'emploi en vue de lutter contre le chômage, de soutenir les unités communautaires de développement, de rendre le secteur public plus performant et de mettre en place un minimum social commun. Les dispositifs d'appui à la création d'emploi prévoient, entre autres, des projets d'appui aux petites, moyennes et micro-entreprises.
Suite au marasme économique des années 1980, l'état de l'économie s'est amélioré dans les années 1990 pour atteindre un taux de croissance de 6 % en 1995. Le rapport précise que 33 % de la population urbaine vit en dessous du seuil de pauvreté globale. Il indique que le Bénin assure diverses catégories de prestations concernant la maternité, la vieillesse, l'invalidité, les accidents du travail, et les allocations familiales. Le Gouvernement a aujourd'hui défini une politique sanitaire visant à assurer des soins de base pour l'ensemble de la population. Dans ce cadre, il convient notamment de rationaliser le système sanitaire par la décentralisation et la collaboration avec le système privé, et d'améliorer la participation communautaire et l'utilisation des services existants. Les insuffisances du système portent, entre autres, sur le processus de prise en charge des malades, le fonctionnement des services, la centralisation trop importante de la gestion du système de santé et la gestion de la demande de services.
S'agissant du droit à l'éducation, il est indiqué que l'enseignement primaire est obligatoire et que l'État pourvoit à l'éducation en créant des écoles pour lesquelles il assure progressivement la gratuité. Pour favoriser la scolarisation des filles, dont le niveau reste bas, l'État exonère les filles à 100 % des frais de scolarité dans les zones rurales. Les taux de scolarisation sont actuellement de 42 % pour les filles contre 61 % pour les garçons. On relève encore de nombreux problèmes au niveau de la politique d'alphabétisation qui n'est toujours pas considérée comme un ordre d'enseignement à part entière. Le groupe le plus désavantagé demeure les filles et le taux d'analphabétisme des femmes est encore de 84,6 % contre 69,3 % pour les hommes. Le Gouvernement béninois n'a pu adopter un plan détaillé pour réaliser la pleine application du principe de l'enseignement primaire obligatoire et gratuit pour tous.

Dialogue avec les experts du Comité
S'agissant du cadre juridique de promotion et de protection des droits de l'homme, les experts ont demandé à savoir comment les dispositions du Pacte avaient été intégrées à la Constitution et pourquoi il n'y avait pas de jurisprudence concernant l'application du Pacte. Par exemple, ils ont voulu savoir si le droit à un niveau de vie suffisant, qui ne figure pas dans la Charte africaine des droits de l'homme, avait été intégré à la Constitution et était directement invocable devant les tribunaux. Les experts ont aussi demandé si les dispositions du Pacte avaient été portées à la connaissance de la population.
Répondant à ces questions, le Ministre béninois de la justice a déclaré que les dispositions du Pacte ne figuraient pas in extenso dans la Constitution, mais que les droits économiques, sociaux et culturels étaient consacrés dans ses 40 premiers articles. Il a fait savoir que la Cour constitutionnelle se référait aussi bien à la Charte africaine des droits de l'homme qu'à la Déclaration universelle des droits de l'homme pour statuer. Il a expliqué qu'il n'y avait pas de jurisprudence sur le Pacte au sens strict, mais qu'il existe une jurisprudence relative aux droits économiques, sociaux et culturels tels qu'ils figurent dans la Constitution.
Des précisions ont été demandées concernant le mandat et le fonctionnement de la commission béninoise des droits de l'homme. Des membres du Comité ont voulu savoir si cette commission faisait rapport au Parlement et si ses rapports étaient publiés. Ils ont voulu savoir pourquoi la Commission nationale des droits de l'homme n'agissait pas pour promouvoir les droits économiques, sociaux et culturels. Ils ont demandé si elle souffrait d'un manque de ressources.
En réponse à ces interrogations, le Ministre a retracé l'historique de cette institution qui est née au moment de la révolution de 1989 pour contrecarrer le système de parti unique qui dirigeait le pays. La Commission a été créée pour pouvoir faire respecter les dispositions de la Charte africaine des droits de l'homme et des peuples et était habilitée à recevoir des plaintes. Les membres de la Commission sont habilités à visiter les prisons et les commissariats et à faire rapport au Gouvernement. Le Ministre a reconnu l'existence d'un problème de financement de la commission depuis 1995, estimant que pour garder son indépendance, cette institution ne devait pas dépendre d'un financement du Gouvernement.
S'agissant de la lutte contre la pauvreté, les experts ont demandé si la stratégie nationale dans ce domaine adoptait une approche fondée sur les droits, ce qui aiderait sans doute le Bénin dans ses relations avec les bailleurs de fonds. Ils ont voulu connaître les détails de cette stratégie. Dans le contexte actuel, les experts ont demandé si une politique de décentralisation, conduisant à un rapprochement du pouvoir et des habitants, était un élément de lutte contre la pauvreté. Ils ont également posé des questions sur la fuite des cerveaux et ses effets sur l'économie du pays.
Répondant aux questions relatives à la décentralisation, le Ministre a rappelé qu'avant 1992, l'État central gérait tout, et qu'il importait maintenant de préparer la population à la décentralisation. À cet égard, il a fait savoir que des élections seraient convoquées en décembre dans ce contexte.
En ce qui concerne les détails de la stratégie de réduction de la pauvreté, le Ministre a expliqué que ce document était encore au stade des consultations. Actuellement, les rédacteurs viennent de recevoir les recommandations des institutions spécialisées des Nations Unies. Un processus de consultations auprès des collectivités territoriales doit encore avoir lieu. Ainsi, il n'est pas encore possible de donner les détails de cette stratégie.
Pour ce qui est de la fuite des cerveaux, le Ministre a reconnu qu'il s'agissait d'un phénomène inquiétant et a fait part d'un programme en cours d'élaboration, en coopération avec l'Organisation internationale des migrations, en vue d'inciter les professionnels béninois à rentrer au pays tout en conservant une partie des avantages qu'ils ont à l'étranger.
Les experts ont également fait des observations concernant les difficultés de communication entre les diverses régions du pays, notamment en période de pluie, et ont demandé ce qui avait été fait pour améliorer cette situation, estimant qu'il n'est pas possible d'envisager un développement humain et durable sans une intégration des différentes régions.
S'agissant du développement des infrastructures routières, il a été répondu que toutes les grandes routes avaient maintenant été goudronnées. Seul un tronçon de 104 km en direction du Burkina Faso ne l'est pas encore, a précisé le Ministre, ajoutant que le problème actuel du Bénin était plutôt le développement d'un réseau téléphonique.
Un expert a voulu connaître le poids de la culture dans la lutte contre la pauvreté. Il a demandé si la coexistence de plusieurs langues constituait un obstacle. Il s'est inquiété du pouvoir des sorciers et des guérisseurs et de la persistance des mariages forcés et de la polygamie. Il a également voulu avoir des précisions sur l'implantation de sectes fondamentalistes et leur effet sur le développement. Des questions ont également porté sur l'impunité qui règne face à la violence à l'égard des femmes au sein de la famille. Les experts ont également fait part de leurs préoccupations concernant la pratique du vidomégon par laquelle une famille confie ses enfants à une famille plus aisée. Ils ont insisté sur l'importance de l'éducation des communautés en vue de mettre fin à ces pratiques.
S'agissant du principe de non-discrimination, des questions ont été posées sur la place du français et la coexistence de nombreuses langues locales. Ils ont voulu connaître la position de l'administration face à cette question des langues et savoir s'il n'y avait pas là un instrument de discrimination. .
Le Ministre a précisé que la Constitution instituait le français comme langue officielle tout en reconnaissant à chacun le droit de parler sa langue. Il a fait savoir que les gens se comprenaient plus ou moins d'une langue à l'autre dans les mêmes régions et que les tribunaux et les administrations disposaient de services d'interprétation. Le Ministre a souligné que le pays compte 64 langues et dialectes. Dans un tel contexte, le Gouvernement est obligé de sérier les priorités et d'opérer un choix parmi les langues. Cela ne veut pas dire que le Gouvernement ne fait rien pour préserver les droits culturels, a-t-il déclaré. Répondant à la suggestion de privilégier une langue pour l'ériger en langue nationale, le Ministre a répondu que cela risquerait de plonger le pays dans la guerre civile. C'est pourquoi la Constitution affirme que le français est la langue officielle.
Les experts ayant mis l'accent sur la discrimination à l'égard des femmes, notamment en matière d'héritage, et fait part de leurs inquiétudes concernant le travail des enfants, le Ministre béninois de la justice a indiqué que les tribunaux condamnaient la pratique du vidomégon et les mutilations génitales. Il a assuré que la volonté politique existait, mais se heurtait à certaines réalités. Par exemple, il importe d'assurer la reconversion des exciseuses, dont l'activité est aujourd'hui interdite. Il a indiqué que des crédits avaient été débloqués à cet effet.
En ce qui concerne les restrictions apportées aux droits des femmes, notamment en matière d'héritage, le Ministre a indiqué qu'elles étaient en recul. Il a déclaré que les tribunaux étaient engorgés d'affaires portant sur l'héritage. Précisant le droit des successions au Bénin, il a indiqué que ces questions étaient réglées par les conseils de famille.
Les experts ont exprimé des préoccupations concernant les droits des enfants, qui sont souvent employés dans le secteur agricole ou dans la domesticité. Ils ont demandé quelles mesures ont été prises suite aux recommandations du Comité des droits de l'enfant lors de la présentation du rapport du Bénin devant ce Comité. Les experts ont voulu connaître la proportion d'enfants qui travaillent pour leurs parents
Répondant à ces questions, le Ministre a demandé aux experts de comprendre le contexte local. Le Code du travail interdit le travail des enfants dans l'industrie, mais n'interdit pas aux parents de se faire aider par leurs enfants dans leurs activités professionnelles, que ce soit dans le commerce, l'agriculture ou l'artisanat. Pour les parents, c'est souvent l'éducation qu'ils souhaitent donner à leurs enfants, a-t-il assuré. Le Ministre a néanmoins fait valoir que les tribunaux de Cotonou ont déjà prononcé des condamnations à ce titre.
S'expliquant sur la pratique du vidomégon, le Ministre a déclaré qu'il ne fallait pas assimiler cette pratique de placement des enfants à l'esclavage des enfants. Il s'agit d'une pratique ancienne, qui illustrait le principe de la solidarité familiale ou clanique. Il a expliqué que cette solidarité s'etait commercialisée et avait été dénaturée. Il a estimé qu'il ne convenait plus de faire des séminaires sur cette question, mais d'appliquer une vraie stratégie de réduction de la pauvreté, qui doit s'accompagner d'une responsabilisation des parents. En effet, il faut initier un changement des mentalités afin que les parents comprennent qu'ils doivent pouvoir s'occuper eux-mêmes de tous leurs enfants puisqu'il n'est plus possible de dépendre des solidarités traditionnelles au sein de la famille étendue.
S'agissant du droit au travail, les experts ont posé des questions sur la pratique du travail obligatoire et sur les disparités existantes entre les hommes et les femmes. Ils ont voulu obtenir des précisions sur les restrictions apportées au droit de grève et savoir si elles avaient été abrogées par la nouvelle loi régissant le droit de grève, qui n'a pas encore été promulguée.
S'agissant des restrictions apportées au droit de grève par l'ordonnance de 1969, le Ministre a indiqué que la nouvelle loi était en cours d'examen au Parlement car elle avait dû être modifiée après avoir été déclarée anticonstitutionnelle. Le Ministre a par ailleurs reconnu qu'il existait dans le code pénal du Bénin une peine aux travaux forcés, mais qu'en aucun cas il n'existait de pratique de travail obligatoire dans le pays.
Tout en reconnaissant que le pays vit actuellement dans un contexte de pauvreté, les experts ont tout de même voulu obtenir des précisions sur le salaire minimum et sur la répartition de la population active; combien de personnes travaillent dans le secteur moderne?
Dans le domaine de l'emploi, les experts ont mis l'accent sur le problème posé par le travail des enfants et le chômage des jeunes, tendance que l'on observe dans de nombreux pays en développement, et ont demandé ce que faisait le Gouvernement pour y remédier. Ils ont également voulu obtenir des précisions sur la situation actuelle du chômage.
Le chômage est effectivement très élevé au Bénin, a convenu le Ministre qui a rappelé que son pays était soumis depuis 1982 à un programme très strict d'ajustement structurel qui a donné lieu à des restructurations et des compressions. Il a expliqué que son gouvernement s'efforçait de stimuler la création d'entreprises par le microcrédit et par une formation des jeunes à la gestion d'entreprises.
S'agissant de la protection sociale, les experts ont demandé quelles mesures entendait prendre le Gouvernement en faveur des nombreuses personnes qui ont perdu leur emploi à la suite des privatisations. Ils ont en outre voulu savoir pourquoi le Gouvernement avait renoncé à ratifier la Convention n°102 de l'OIT sur la sécurité sociale. Les experts ont également posé des questions relatives à l'inspection du travail et au rôle des 79 inspecteurs du travail en fonction dans le pays.
Le Ministre béninois de la justice a déclaré que 79 inspecteurs suffisaient à contrôler le petit secteur industriel du Bénin. En outre, il faut savoir que le programme d'ajustement structurel avait interdit de recruter des agents de la fonction publique pendant 10 ans. Il a précisé que les inspecteurs du travail pouvaient imposer des sanctions après avoir déposé un préavis. S'agissant de l'entrée en vigueur de la commission de sécurité du travail, le Ministre a précisé que ces commissions commençaient à être mises en place à Cotonou. Il a expliqué que les affaires relatives au droit du travail étaient traitées par la chambre sociale des tribunaux de première instance, mais qu'il n'existait pas de tribunaux spécifiques.
Le Ministre a par ailleurs déclaré que les personnes qui travaillent dans le secteur informel ne bénéficiaient d'aucune protection sociale. Le Gouvernement s'efforce de créer un service mutualiste d'assurance sociale, mais se heurte aux mentalités. En effet, les femmes qui tiennent le commerce sur les marchés n'ont pas l'habitude de placer leur argent dans ce type de mutuelle.



* *** *