Le Comité des disparitions forcées salue la bonne volonté de la Mongolie mais pointe des lacunes dans la définition et la sanction du crime de disparition forcée

23 avril 2021

La définition de la disparition forcée donnée par le Code pénal mongol ne correspond pas entièrement à celle énoncée à l’article 2 de la Convention internationale pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées.  Il importe en particulier de savoir si la disparition forcée commise par des agents de l’État qui ne sont pas explicitement autorisés à mener des enquêtes judiciaires est sanctionnée, a souligné un membre du Comité des disparitions forcées alors qu’était examiné, cette semaine, le rapport initial présenté par la Mongolie sur l’application, par ce pays, des dispositions de la Convention.

Présentant ce rapport, M. Tsend Munkh-Orgil, membre du Parlement de la Mongolie, a décrit les changements apportés à la loi après la ratification de la Convention, en 2014.  Il a notamment indiqué que le Code pénal avait été modifié en 2015 pour inclure un nouvel article sur le crime de disparition forcée (article 13.4), précisant que cet article peut être utilisé pour poursuivre des militaires et agents des services de renseignement qui se rendraient coupables de disparition forcée, ainsi que leurs complices.  M. Munkh-Orgil a ajouté qu’il recommanderait au Gouvernement d'envisager de remanier cet article, afin qu’il couvre explicitement tous les fonctionnaires du Gouvernement et leurs complices.  Aucune affaire ou plainte n’a été enregistrée au titre de l’article 13.4 du Code pénal, a-t-il en outre souligné.

Dans le cadre du dialogue qui s’est noué entre le Comité et la délégation mongole, les experts du Comité ont tenu à rappeler que, selon la Convention, la disparition forcée doit être passible de peines appropriées au regard de l’extrême gravité de ce crime ; or, le Code pénal mongol prévoit des peines allant de six mois à deux ans d’emprisonnement seulement, a-t-il été relevé.  A par ailleurs été constatée une ambiguïté dans la définition officielle du délai de prescription en Mongolie.

D’autre part, le délai de cinq jours – tel que prévu en Mongolie – pour ouvrir une enquête après la réception d’une plainte pour disparition forcée a été considéré comme trop long et non conforme à la Convention : chaque jour compte en cas de disparition forcée et c’est pourquoi l’enquête devrait commencer sans délai, a insisté un expert.

Les deux corapporteurs désignés par le Comité pour examiner plus en détail le rapport de la Mongolie ont néanmoins salué la bonne volonté manifestée par le pays en participant à ce dialogue en ligne. 

Outre M. Munkh-Orgil, la délégation mongole était composée de plusieurs représentants du Ministère de la justice et de l'intérieur, de la Cour suprême, des services du Procureur général, de la Police nationale et de l’Agence pour l'exécution des décisions judiciaires.

Le Comité adoptera ultérieurement, lors de séances à huis clos, ses observations finales sur le rapport de la Mongolie et les rendra publiques à l'issue de la session, le 7 mai prochain, date de la prochaine et dernière séance publique de cette vingtième session.

Examen du rapport initial de la Mongolie

Le Comité était saisi du rapport initial de la Mongolie (CED/C/MNG/1), ainsi que des réponses du pays à une liste de points à traiter soumise par le Comité.

Présentation du rapport

Présentant le rapport de son pays, M. TSEND MUNKH-ORGIL, membre du Grand Khoural (Parlement) de la Mongolie, a tout d’abord indiqué qu’il présidait un groupe de travail, composé de membres du Parlement et de vingt experts de premier plan, qui est chargé de procéder à un examen article par article de la mise en œuvre des conventions multilatérales ainsi que de suivre les recommandations adressées à son pays par les organes d’experts.  Ce groupe de travail espère acquérir une expertise méthodologique supplémentaire importante dans le cadre du présent dialogue avec le Comité, a affirmé le chef de la délégation mongole. 

La Mongolie a été l'un des premiers pays à signer la Convention lorsque cet instrument international a été ouvert à la signature, le 6 février 2006 à Paris, a ensuite fait valoir M. Munkh-Orgil, avant de rappeler que le Parlement mongol avait ratifié la Convention en 2014.  La Constitution de 1992 fournit un socle juridique solide pour donner effet aux dispositions de la Convention, a-t-il ajouté.  Dans son article 16, la Constitution garantit ainsi, notamment, le droit à la liberté (…) et à la sécurité personnelles, nul ne pouvant être détenu (…) ou privé de liberté, sauf pour des motifs prévus par la loi.  Un ensemble bien défini de lois nationales met en œuvre cette disposition constitutionnelle.

La Commission nationale des droits de l'homme a été créée en 2001 et est devenue un mécanisme de protection des droits de l'homme, a poursuivi M. Munkh-Orgil.  Depuis la présentation du rapport, a-t-il précisé, le Parlement a adopté des lois visant à renforcer cette Commission et, il y a quelques jours, il a également adopté une loi relative au statut juridique des défenseurs des droits de l'homme.

M. Munkh-Orgil a précisé que si la Commission nationale des droits de l'homme n'avait pas été consultée lors de la préparation du présent rapport, elle avait toutefois été invitée à commenter les projets de réponses à la liste de points à traiter soumise par le Comité, ses commentaires étant d’ailleurs reflétés dans le document final.  Après l’examen du présent rapport, a précisé M. Munkh-Orgil, la délégation recommandera que les consultations préalables avec les parties prenantes, y compris avec les organisations non gouvernementales (ONG), deviennent obligatoires pour l’élaboration des rapports.

M. Munkh-Orgil a ensuite décrit les changements apportés à la loi après la ratification de la Convention.  Il a notamment indiqué que le Code pénal avait été modifié en 2015 pour inclure un nouvel article sur le crime de disparition forcée (article 13.4).  La délégation recommandera au Gouvernement d'envisager de remanier cet article, afin qu’il couvre explicitement tous les fonctionnaires du Gouvernement et leurs complices – ou « agents de l’État » selon les termes de l’article 2 de la Convention.  Aucune affaire ou plainte n’a été enregistrée au titre de l’article 13.4 du Code pénal, a ajouté le chef de la délégation mongole.

M. Munkh-Orgil a également indiqué avoir noté que la pratique généralisée ou systématique de la disparition forcée n'est pas codifiée dans le Code pénal mongol comme un crime contre l'humanité, même si elle est incluse dans la définition du crime de génocide au chapitre 29 du même Code.  M. Munkh-Orgil a donné d’autres précisions concernant le délai de prescription prévu à l'article 1.10 du Code pénal et sa compatibilité avec l'article 8(b) de la Convention. 

Le chef de la délégation a dit espérer que le présent dialogue avec le Comité serait l’occasion de couvrir d'autres questions comme le registre national des personnes détenues, les traités d'extradition, ou encore la formation des fonctionnaires.

Questions et observations des membres du Comité

M. KOJI TERAYA, corapporteur du Comité pour l’examen du rapport de la Mongolie, a d’abord observé que la Mongolie n’avait pas fait les déclarations prévues aux articles 31 et 32 de la Convention [concernant la compétence du Comité pour recevoir des plaintes émanant d’individus ou d’États].  Il a demandé à la délégation de dire où en étaient les débats en Mongolie concernant [la possibilité de reconnaître] cette compétence du Comité.

L’expert a ensuite souhaité en savoir davantage sur les activités du Forum des ONG des droits de l’homme en Mongolie – une instance mentionnée dans les réponses à la liste de questions.  M. Teraya a insisté sur l’importance de la participation des organisations de la société civile aux processus relatifs aux droits de l’homme.  Il a prié la délégation de donner de plus amples renseignements sur la situation des défenseurs des droits de l’homme en Mongolie.

Le corapporteur a par ailleurs posé plusieurs questions relatives à l’applicabilité de la Convention en Mongolie : il a notamment souhaité savoir si des tribunaux avaient déjà invoqué directement la Convention dans certaines affaires.  Il a en outre demandé si les autorités militaires avaient un droit d'enquête ou de poursuites concernant des personnes accusées de disparition forcée, y compris en temps de guerre ou de situation d'urgence.

M. Teraya a d’autre part constaté une ambiguïté dans la définition officielle du délai de prescription en Mongolie et dans son interprétation potentielle par les tribunaux.

M. Teraya a ensuite estimé que le délai de cinq jours pour ouvrir une enquête après la réception d’une plainte (voir paragraphe 56 du rapport) était trop long et non conforme à l'article 12 de la Convention.  Chaque jour compte en cas de disparition forcée ; c’est pourquoi l’enquête devrait commencer sans délai, a insisté l’expert. 

Le corapporteur a par ailleurs souligné l’importance de l’impartialité dans les enquêtes.  Il a relevé, à ce propos, que le Sous-Comité (des Nations Unies) pour la prévention de la torture s’était dit préoccupé, en 2018, que des agents publics soient amenés à enquêter sur les actes de torture et de mauvais traitements imputés à d’autres agents publics, affirmant que cela s'apparente à une enquête par des pairs et ne garantit donc pas un contrôle efficace. 

Le corapporteur a voulu savoir qui avait qualité pour demander que des fonctionnaires soient exclus d’une enquête portant sur une disparition forcée lorsque ces fonctionnaires sont soupçonnés d’être impliqués dans la commission de l'infraction visée par l’enquête. 

M. Teraya a ensuite insisté sur l’importance, pour les pays, de disposer d’une base de données génétiques des personnes disparues et de leurs proches, que ce soit aux fins de l’identification des restes éventuels de la victime en cas de décès ou de la recherche elle-même de la personne disparue.  Il a rappelé que l’emploi de telles données pour tout autre usage que l’identification et la recherche de personnes disparues était interdit.

Le personnel militaire d’un pays doit connaître l’esprit de la Convention, sinon sa lettre, a aussi souligné le corapporteur.  M. Teraya a ainsi attiré l’attention de la délégation sur les Principes directeurs concernant la recherche de personnes disparues publiés en 2019 par le Comité (document CED/C/7). 

MME MILICA KOLAKOVIĆ-BOJOVIĆ, corapporteuse du Comité pour l’examen du rapport de la Mongolie, a relevé, pour sa part, que la définition de la disparition forcée donnée par l’article 13.4 du Code pénal mongol ne correspondait pas entièrement à la définition énoncée à l’article 2 de la Convention.  Le Comité aimerait savoir en particulier si le Code pénal sanctionne la disparition forcée y compris lorsqu’elle est réalisée par des agents de l’État qui ne sont pas explicitement autorisés à mener des enquêtes judiciaires – des membres de l’armée ou des services de renseignement, par exemple.

Toujours selon l’article 13.4 du Code pénal mongol, les auteurs de disparition forcée peuvent être punis d’amende, de restrictions de voyage ou de peines allant de six mois à deux ans de prison, a constaté l’experte.  Elle a prié la délégation de confirmer que la disparition forcée commise contre plus de deux personnes est punie d’une peine de deux à huit ans de détention.  L’article 7 de la Convention stipule que la disparition forcée doit être passible de peines appropriées au regard de l’extrême gravité de ce crime, a rappelé Mme Kolaković-Bojović. 

Une autre question de l’experte a porté sur la responsabilité des supérieurs hiérarchiques, mentionnée à l'article 6 de la Convention.  Elle a demandé quelles dispositions du Code pénal régissent les cas où la disparition forcée serait imputable à des procureurs ou à des juges. 

Mme Kolaković-Bojović a posé d’autres questions relatives aux circonstances atténuantes ou aggravantes prévues par l’article 7 de la Convention, notamment au regard de l’obligation de protéger les personnes handicapées et autres personnes particulièrement vulnérables (alinéa 2b de l’article 7 de la Convention). 

La corapporteuse a en outre prié la délégation de décrire, élément par élément, comment la législation nationale tient pénalement responsable toute personne qui sollicite ou incite à commettre une disparition forcée, tente d’en commettre une, s’en rend complice ou y participe.

Mme Kolaković-Bojović a demandé si la Mongolie envisageait d’intégrer le principe de non-refoulement dans le droit national et d’interdire explicitement, dans la loi, la détention secrète. 

La corapporteuse a voulu savoir qui avait accès aux informations relatives à la personne privée de liberté, mentionnées dans l’article 18 de la Convention.  Mme Kolaković-Bojović a par ailleurs demandé des précisions sur la gestion de la base de données gérée par l'Institut national de la magistrature.  Elle a rappelé que la Convention stipule que les informations, y compris les données médicales et génétiques, qui sont collectées ou transmises dans le cadre de la recherche d'une personne disparue ne doivent pas être utilisées à des fins autres que la recherche de la personne disparue.

Mme Kolaković-Bojović s’est par ailleurs enquise des possibilités de recours contre le refus d’octroi du statut de victime à une personne, ainsi que des mécanismes existants pour l’indemnisation d’une victime de disparition forcée. 

Les deux corapporteurs ont salué la bonne volonté manifestée par la Mongolie en participant à ce dialogue en ligne, eu égard aux contraintes particulières qu’il engendre. 

Réponses de la délégation

La délégation a fait savoir qu’elle envisageait de recommander elle-même au Gouvernement et au Parlement du pays que la Mongolie fasse les déclarations prévues aux articles 31 et 32 de la Convention, concernant la compétence du Comité pour recevoir des communications (plaintes). 

Il existe un précédent d’application directe d’un instrument international des droits de l’homme en Mongolie, relatif à l’application de la définition de la torture énoncée dans la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, a par ailleurs fait savoir la délégation. 

Le corapporteur du Comité (M. Teraya) ayant constaté l’absence, dans le Code pénal mongol, de définition du crime de disparition forcée en tant que crime contre l’humanité, la délégation a indiqué qu’elle recommanderait au Parlement d’apporter les amendements adéquats au Code pénal afin que la définition de la disparition forcée soit conforme à l’esprit et à la lettre de la Convention.

Le Code pénal de la Mongolie précise que le délai de prescription court à partir de la date à laquelle l’infraction a été commise [voir paragraphe 37 du rapport], a rappelé la délégation.  Dans la pratique, l’article 1.10 du Code pénal relatif à la prescription est conforme aux exigences de l’article 8 de la Convention, a-t-elle assuré la délégation, tout en admettant qu’il existait un certain flou dans la traduction de cette disposition en anglais.

Le Code de procédure pénale prévoit que le Procureur doit décider de l’ouverture d’une enquête sur un cas grave de disparition forcée dans un délai maximal de cinq jours, a ensuite précisé la délégation.  En outre, a-t-elle ajouté, la loi sur la police oblige les fonctionnaires informés d’un crime présumé à prendre immédiatement des mesures pour sécuriser le lieu où le crime aurait été commis, récolter et vérifier des preuves et commencer la recherche des auteurs du crime.  Les autorités judiciaires disposent des ressources financières suffisantes pour faire leur travail, a assuré la délégation. 

La délégation a assuré que des policiers impliqués dans des actes de torture ne pouvaient pas participer aux enquêtes les concernant.  L’autorité de poursuite confie en effet les enquêtes internes à d’autres services que celui auquel appartiennent les fonctionnaires concernés.

Le système juridique de la Mongolie permet d'utiliser l'article 13.4 du Code pénal pour poursuivre des militaires et agents des services de renseignement qui se rendraient coupables de disparition forcée, ainsi que leurs complices, a en outre indiqué la délégation.  Le crime de détention illégale décrit à l'article 13.9 du Code pénal concerne, entre autres, le fait d’empêcher une personne de se déplacer, a-t-elle précisé. 

Dans le cadre des poursuites contre le crime de disparition forcée, il est tenu compte des dommages – financiers, économiques, psychologiques – causés à la victime, a en outre souligné la délégation.  Le Code de procédure pénale contient une définition de la victime, dont il précise les droits dans le contexte judiciaire, a-t-elle ajouté. 

Le fait qu’un fonctionnaire n’empêche pas la commission d’une disparition forcée est aussi sanctionné, a également fait savoir la délégation.

L’impartialité du pouvoir judiciaire est au cœur même de l’état de droit, a souligné la délégation.  Le Parlement mongol a adopté une loi remaniée sur les attributions du Conseil de sécurité nationale – loi qui supprime toute possibilité pour ce Conseil de s’immiscer dans le déroulement de la justice, a-t-elle fait valoir.  D’autre part, les victimes d’un crime, ainsi que leurs proches et leurs représentants légaux, peuvent demander, en justifiant cette demande, la récusation d’un juge ou d’un magistrat.

La délégation est aussi convenue que la Mongolie devrait interdire explicitement, dans la loi, la détention au secret.  Toutefois, a-t-elle précisé, les autorités judiciaires disposent d’informations complètes sur tous les lieux de détention en Mongolie et n’ont jamais été saisies de plainte pour détention secrète. 

Les six membres de la Commission nationale des droits de l’homme, les autorités de police et les procureurs ont un accès illimité aux lieux de détention, a souligné la délégation. 

La Commission des droits de l’homme s’est vu adjoindre un poste supplémentaire pour veiller au respect de l’interdiction de la torture dans les lieux de détention, en coopération avec des organisations de la société civile, a aussi fait savoir la délégation, avant de préciser que la sélection du titulaire du poste est en cours.

La base de données en ligne des personnes détenues, mentionnée par la corapporteuse, est gérée par les services du Procureur général, en liaison avec la police et le service d’application des peines, a indiqué la délégation. 

La personne détenue, ses proches et ses conseils juridiques ont le droit de recevoir les informations mentionnées à l’article 18 de la Convention (autorité ayant décidé la privation de liberté ; date et lieu de la privation de liberté ; ou encore autorité contrôlant la privation de liberté). 

Le Gouvernement est sur le point de soumettre un projet de loi sur la protection des données privées, qui réglementera notamment l’utilisation de la base de données génétiques [mentionnée au paragraphe 164 des réponses], a fait savoir la délégation.  Cette loi placera la Mongolie en situation de conformité avec les termes de l’article 19 de la Convention, a-t-elle fait valoir. 

La délégation a dit souscrire à la recommandation du corapporteur visant l’organisation de formations à la Convention à l’intention des personnels militaires et médicaux. 

S’agissant des réparations susceptibles d’être accordées, sur décision du juge, aux victimes du crime de disparition forcée, la délégation a indiqué que sont pris en compte, entre autres critères d’indemnisation, le dommage matériel, le préjudice moral et – en cas de perte d’emploi – le manque à gagner subis par la personne privée de sa liberté de manière illégale. 

La délégation a précisé qu’elle fournirait par écrit des réponses détaillées à d’autres questions juridiques posées par les experts du Comité. 

La délégation a d’autre part indiqué que les garanties diplomatiques dans une procédure d’extradition sont en principe acceptables, même si le pays n’y a encore jamais eu recours.  Les autorités mongoles peuvent refuser de transférer dans un pays tiers un justiciable qui risquerait d’y être soumis à la peine capitale ou à des actes de torture, a expliqué la délégation, avant de reconnaître qu’il manque ici une référence explicite au risque de disparition forcée. 

La loi sur le statut juridique des défenseurs des droits de l’homme adoptée récemment est fondée sur la Déclaration des Nations Unies sur les défenseurs des droits de l’homme, a indiqué la délégation mongole. 

La délégation a précisé qu’elle fournirait par écrit des réponses détaillées à d’autres questions juridiques techniques posées par les experts du Comité. 

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