Le Comité pour l'élimination de la discrimination à l'égard des femmes regrette l'absence au Pakistan d'une politique nationale relative aux droits des femmes

Comité pour l'élimination de la discrimination
à l'égard des femmes

12 février 2020

Est par ailleurs déplorée la persistance dans le pays des crimes d'honneur et des mariages précoces et forcés

L'absence au Pakistan d'une politique nationale relative aux droits des femmes ainsi que la persistance, dans certaines communautés du pays, des mariages forcés et des crimes dits d'honneur, ont été déplorées, aujourd'hui, par les membres du Comité pour l'élimination de la discrimination à l'égard des femmes.

Alors qu'ils examinaient le rapport présenté par le Pakistan au titre de la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes, les experts du Comité ont notamment recommandé au pays d'adopter un plan d'action national contre la violence domestique.  Aux fins de la représentation égale des femmes, notamment dans la fonction publique, ils ont également recommandé l'adoption d'un quota uniforme de femmes pour l'ensemble du pays.

Relevant que les femmes défavorisées sont souvent ciblées par les trafiquants d'êtres humains, une experte a pour sa part regretté que le Pakistan n'ait pas adopté de plan national d'action contre la traite des personnes.

Une experte a rappelé la déclaration interprétative que le pays maintient relativement à l'article 29 de la Convention [déclaration selon laquelle « l'adhésion par le (…) Pakistan (…) est sous réserve des dispositions de la Constitution de la République islamique du Pakistan »] et a souligné que la Constitution nationale ne peut justifier le non-respect de certaines dispositions de la Convention.

Le Comité avait déjà appelé le Pakistan à supprimer les mécanismes parallèles de règlement des différends, a rappelé une experte, avant de regretter que ces mécanismes aient été, au contraire, intégrés au système judiciaire pakistanais.

Présentant le rapport de son pays, la Ministre des droits de la personne du Pakistan, Mme Rabiya Javeri Agha, a notamment indiqué que l'égalité et les droits fondamentaux des femmes sont consacrés par la Constitution pakistanaise, laquelle interdit en particulier la discrimination fondée sur le sexe. La Ministre a ajouté que le Gouvernement pakistanais avait lancé un plan national d'action pour les droits de la personne portant, entre autres, sur la protection des droits des femmes.

Mme Agha a ensuite fait état de l'adoption, en 2017, d'une loi sur le règlement alternatif des différends, qui encourage les médiations formelles et en même temps décourage d'avoir recours aux assemblées tribales, lesquelles ont d'ailleurs été interdites dans tout le pays.

Mme Agha a ensuite évoqué les mesures prises par son pays pour améliorer la participation des femmes dans la vie politique. La Commission électorale nationale a, en particulier, procédé à l'ajout de quelque neuf millions de femmes dans les registres électoraux depuis 2013, tandis que la loi électorale de 2017 invalide tout scrutin auquel participeraient moins de 10% des femmes ayant le droit de voter.

Dans un autre domaine, la loi encadre depuis 2018 le soutien juridique, le traitement et la réhabilitation des femmes victimes d'attaques à l'acide. Mme Agha a fait état d'une baisse de 85% de ces attaques grâce à la mobilisation de la société civile et à la sensibilisation de la population par les médias.

Plus largement, a souligné la Ministre, le Gouvernement pakistanais a pour objectif l'autonomisation économique des femmes. Mme Agha a décrit les dispositifs mis en place pour ce faire, citant notamment le «programme de subventions directes Benazir» en faveur de 5,8 millions de femmes.  

La délégation pakistanaise était également composée de représentants du Ministère des droits de la personne ainsi que des autorités locales du Pendjab, du Sindh et du Baloutchistan.

Le Comité adoptera ultérieurement, à huis clos, ses observations finales sur le rapport du Pakistan et les rendra publiques à l'issue de la session, le 28 février prochain. 

Demain matin, à 10 heures, le Comité entamera l'examen du rapport du Zimbabwe (CEDAW/C/ZWE/6).

Présentation du rapport

Le Comité était saisi du cinquième rapport périodique du Pakistan (CEDAW/C/PAK/5), ainsi que des réponses du pays à une liste de points à traiter qui lui avait été soumise.

Présentant le rapport, MME RABIYA JAVERI AGHA, Ministre des droits de la personne du Pakistan, a d'abord expliqué que, pour assurer la synchronisation de toutes les questions relatives aux droits de l'homme entre les autorités fédérales et provinciales, son Ministère était chargé de vérifier que les autorités locales appliquent effectivement des politiques fondées sur les droits. Elle a ensuite fait état de l'existence de commissions interprovinciales et interministérielles chargées de créer des synergies entre toutes les autorités afin de promouvoir les droits de l'homme dans tout le pays. Mme Agha a précisé que le Gouvernement appliquait des indicateurs normalisés pour mesurer les progrès dans le domaine des droits de l'homme réalisés par les autorités locales et fédérales.

La Ministre a ensuite assuré le Comité que les femmes au Pakistan jouaient un rôle actif dans tous les domaines de la vie – de l'enseignement à l'économie, en passant par la police et l'armée : des soldates pakistanaises se sont distinguées pour leur action dans les forces des Nations Unies en République démocratique du Congo, a souligné Mme Agha. Elle a aussi indiqué que l'Assemblée nationale pakistanaise réservait 60 sièges (soit 22% du total) aux femmes. Le Gouvernement actuel compte trois femmes ministres, une Ministre d'État et trois assistantes spéciales du Premier Ministre.

L'égalité et les droits fondamentaux des femmes sont consacrés par la Constitution pakistanaise, notamment par son article 25 qui interdit la discrimination fondée sur le sexe, a poursuivi la Ministre. Le Gouvernement, a-t-elle fait savoir, a lancé un plan d'action national pour les droits de la personne portant, entre autres, sur la protection des droits des femmes. Mme Agha a ensuite présenté un certain nombre de succès dans ce domaine. D'abord, des mesures ont été prises pour améliorer la participation des femmes dans la vie politique, la Commission électorale nationale ayant, en particulier, procédé à l'ajout de quelque neuf millions de femmes dans les registres électoraux depuis 2013. Autre mesure importante, la loi électorale de 2017 invalide tout scrutin auquel moins de 10% des femmes ayant le droit de voter participent.

Dans un autre domaine, le Pakistan a aussi légiféré pour remédier à la violence envers les femmes et a introduit des mesures de protection sociale à cet effet. Depuis 2018, la loi encadre ainsi l'utilisation des substances corrosives et prévoit des mesures de soutien juridique, de traitement et de réhabilitation au profit des femmes victimes d'attaques à l'acide. À ce propos, Mme Agha a fait état d'une baisse de 85% de ces attaques, grâce à la mobilisation de la société civile et à la sensibilisation de la population par les médias – avec, en parallèle, une progression de 70% du nombre des plaintes enregistrées pour de tels cas.

Le Gouvernement a, d'autre part, ouvert plusieurs centres de protection pour femmes ainsi qu'un certain nombre de commissariats composés de policières: ces structures offrent abri et soutien aux femmes victimes de violence, a indiqué Mme Agha.

La Ministre a aussi fait état de l'adoption, en 2017, d'une loi sur le règlement alternatif des différends, qui encourage les médiations formelles et en même temps décourage d'avoir recours aux jirgas [ndlr : assemblées tribales] lesquelles ont d'ailleurs été interdites dans tout le pays.

En outre, a poursuivi Mme Agha, le Ministère des droits de la personne dispense des formations sur le genre, la loi et les droits de l'homme destinées aux magistrats de première instance des provinces du Sind et du Baloutchistan.

Plus largement, a souligné la Ministre, le Gouvernement pakistanais a pour objectif l'autonomisation économique des femmes. Mme Agha a décrit les dispositifs mis en place pour ce faire, citant notamment l'octroi d'un congé de parentalité, l'application de politiques d'éradication de la pauvreté axées sur les femmes ou encore le «programme de subventions directes Benazir», qui a déboursé pas moins de 691 milliards de roupies pakistanaises [ndlr : environ 4,1 milliards d'euros] en faveur de 5,8 millions de femmes.  

Mme Agha a aussi indiqué que son Ministère avait réalisé une étude concernant l'harmonisation de la Constitution, la loi domestique et la jurisprudence du pays avec tous les traités des Nations Unies ratifiés par le Pakistan.  Elle a ajouté que des mesures avaient été prises par le Gouvernement pour améliorer la collecte de statistiques concernant la situation des femmes handicapées et le travail des enfants.

Examen du rapport

Questions et observations des membres du Comité

Une experte a demandé pour quelle raison le Gouvernement fédéral n'avait toujours pas retiré sa déclaration interprétative relative à l'article 29 de la Convention [« l'adhésion par le Gouvernement de la République islamique du Pakistan (…) est sous réserve des dispositions de la Constitution de la République islamique du Pakistan »]. La Constitution nationale ne peut justifier le non-respect de certaines dispositions de la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes, a souligné l'experte.

Le Comité avait déjà appelé le Pakistan à supprimer les mécanismes parallèles de règlement des différends, a rappelé la même experte, avant de regretter que ces mécanismes aient été, au contraire, intégrés au système judiciaire. Elle a demandé combien de cas de violations des droits des femmes étaient réglés par le biais de ces mécanismes parallèles.

La délégation a en outre été priée de dire si le Pakistan recueillait des statistiques nationales ventilées sur la situation des femmes.

Une experte a voulu savoir si le Gouvernement continuerait de permettre aux organisations de la société civile d'œuvrer en faveur des droits de la personne.

Une experte a salué le rôle des femmes dans les forces armées du Pakistan, mais a demandé ce qu'il en était de la participation des femmes aux négociations de paix, au règlement des différends et à la prévention des conflits.

Une experte a regretté l'absence au Pakistan d'une politique fédérale ou nationale relative aux droits des femmes. Elle a voulu savoir de quelle autorité disposaient dans ce domaine les provinces, d'une part, et la Commission nationale de la condition féminine, de l'autre.

Une experte a demandé si le Pakistan entendait appliquer des mesures temporaires spéciales, entre autres démarches, pour mettre fin à la discrimination envers les femmes.

D'autres questions des experts du Comité ont porté sur les quotas de femmes dans la fonction publique et sur la situation à cet égard dans le secteur privé. L'adoption d'un quota uniforme de femmes pour l'ensemble du pays a été recommandée.

Un expert a regretté la persistance, dans certaines communautés au Pakistan, des mariages forcés et des crimes dits d'honneur, et a dénoncé l'impunité à cet égard. Il a recommandé au Pakistan d'adopter un plan d'action national contre la violence domestique. 

Une experte a souligné que les femmes défavorisées sont souvent ciblées par les trafiquants d'êtres humains. Elle a regretté que le Pakistan n'ait pas adopté de plan d'action national contre la traite des personnes.

Plusieurs questions ont porté sur la place des femmes dans la vie politique pakistanaise. Une experte a regretté la baisse récente de la part des femmes dans les assemblées provinciales au Sindh et au Pendjab. Les préjugés et l'insécurité, notamment, expliquent que les femmes renoncent à se porter candidates, ont fait observer des expertes.

La délégation a par ailleurs été interrogée sur la transmission de la nationalité pakistanaise par la mère et sur le statut des apatrides au Pakistan.

Les experts du Comité se sont également enquis de la lutte contre les violences fondées sur l'orientation sexuelle et de la prise en charge des victimes de prostitution forcée.

Les membres du Comité ont ensuite demandé des informations concernant le nombre de femmes et de jeunes filles qui suivent une formation technique et se sont enquis des mesures prises pour inciter les jeunes filles à poursuivre leur scolarité, compte tenu du taux élevé d'abandon scolaire parmi elles.

Le Comité prend note de bon nombre d'initiatives positives au Pakistan, notamment le programme Benazir de subventions, a dit une experte. Mais le Comité est aussi préoccupé par l'important écart salarial entre les deux sexes au Pakistan: à 34%, il est l'un des plus élevés au monde. De même, la forte proportion de femmes employées dans le secteur informel dans les provinces appelle, peut-être, l'adoption d'une politique fédérale, a suggéré l'experte.

Une experte a jugé préoccupant le taux de mortalité maternelle très élevé au Pakistan et a dénoncé les lois très restrictives en matière d'avortement. Elle a souligné que la loi pakistanaise sur l'avortement, par son ambiguïté, suscitait l'inquiétude des professionnels de la santé. L'experte a demandé si le Pakistan envisageait d'inclure le viol et l'inceste comme motifs autorisant un avortement.  Elle a par ailleurs recommandé d'améliorer l'accès des adolescentes aux services de santé, y compris de santé sexuelle et procréative, surtout dans le Sindh.

Ont également été soulevées des questions relatives à l'accès des femmes à la propriété foncière. La délégation a été priée de dire si le programme Benazir atteignait effectivement toutes les femmes qui en auraient besoin.

La délégation a en outre été priée de dire si le Pakistan collecte des données sur la situation des femmes appartenant à des groupes religieux minoritaires ou aux classes défavorisées et confrontées à des problèmes tels que le travail forcé ou les violences sexuelles.

Les experts du Comité ont par ailleurs fait part de leur préoccupation face à certaines dispositions légales concernant le mariage et la famille. Quels obstacles s'opposent encore à l'adoption du projet de loi sur le mariage et le divorce chrétiens et quelles mesures ont-elles été prises contre le mariage d'enfant – un problème répandu au Pakistan?

Il a été souligné qu'en matière de divorce, les hommes et les femmes n'ont pas les mêmes droits: en particulier, contrairement aux femmes, les hommes n'ont pas à justifier leur demande de divorce.

Réponses de la délégation

S'agissant de la déclaration interprétative du Pakistan relativement à l'article 29 de la Convention, la délégation a indiqué que sa levée dépendait d'un consensus national qui reste encore à réunir. Cependant, a assuré la délégation, la déclaration ne constitue pas un obstacle en soi à l'application de la Convention. En effet, l'article 25 de la Constitution – pour ne citer que lui – interdit toute discrimination fondée sur le sexe et autorise le Gouvernement à prendre des mesures spéciales pour garantir les droits des femmes et des enfants.

Répondant à des questions sur le système de collecte de statistiques, la délégation a admis qu'il s'agissait là d'une faiblesse du Pakistan, la collecte des données n'étant pas encore unifiée sur tout le territoire. Le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) apporte dans ce domaine une aide technique qui porte aussi sur la définition d'indicateurs et sur la collecte de données relatives aux droits de la personne.

La délégation a ensuite évoqué le mécanisme de coordination de l'action publique qui existe entre les provinces et le niveau fédéral pour appliquer la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes. 

Les commissions régionales des droits de la personne disposent chacune d'un budget et de missions spécifiques, mais appliquent des politiques concordantes face aux mêmes problèmes. Le Gouvernement fédéral s'efforce de ne pas empiéter sur les mandats des commissions; dans le même temps, il veille à unifier le cadre institutionnel et à éviter les chevauchements entre les institutions fédérales et provinciales des droits de l'homme, a expliqué la délégation.

Elle a ensuite décrit les fonctions de la Commission nationale de la condition féminine, attirant notamment l'attention sur son rôle dans la révision des dispositions de la loi relative aux droits de la femme en matière d'héritage.

Indépendante et bien dotée, la Commission nationale des droits de la personne peut conseiller le Gouvernement, se saisir de questions relevant de son mandat et aussi mener des enquêtes, a en outre indiqué la délégation.

La Cour suprême pakistanaise a jugé que les jirgas étaient illégales du fait qu'elles perpétuent des comportements répréhensibles, a par ailleurs indiqué la délégation. D'autres mécanismes alternatifs de règlement des différends, formalisés et structurés, ont été placés dans le giron du système judiciaire traditionnel.

Le Ministère des droits de la personne sensibilise les femmes aux recours qui sont à leur disposition, a ajouté la délégation.

La délégation a d'autre part exposé la législation en vigueur contre les discours de haine ou les provocations envers les minorités religieuses. Elle a indiqué que le mariage de rite hindou était désormais encadré par la loi et que la minorité chrétienne était actuellement consultée dans le cadre de la révision de la loi sur le mariage et le divorce; de même, une loi spécifique devrait être adoptée en faveur des Sikhs.

La délégation a par ailleurs décrit le système de foyers d'accueil pour femmes en situation difficile, expliquant que la gestion de ces foyers incombe aux provinces. La province de Sindh a été enjointe par les plus hautes instances judiciaires d'ouvrir davantage de structures de ce type, a indiqué la délégation. 

L'égalité entre les sexes est une réalité au Pakistan, a assuré la délégation, en donnant pour preuves le fait que l'on compte désormais plus de femmes que d'hommes parmi les médecins ou encore que les femmes sont plus nombreuses que les hommes à réussir les examens d'ingénieur. Des problèmes persistent, mais l'État s'est engagé pour aider les femmes à travailler et le taux d'emploi des femmes a doublé, a ajouté la délégation.

L'État applique aussi de nombreuses mesures de «discrimination positive», a précisé la délégation, citant notamment l'octroi d'une aide juridictionnelle gratuite aux femmes qui en ont besoin. Autre mesure importante, a ajouté la délégation : quarante mille filles sont désormais scolarisées dans des écoles qui étaient auparavant réservées aux garçons.

Si la loi est censée « donner le la» » de la lutte contre la discrimination, il reste que la tradition joue encore un très grand rôle au Pakistan, a admis la délégation. Elle a cependant mis en avant les très grands progrès qui ont pu être obtenus dans la lutte contre les attaques à l'acide contre les femmes, par exemple.

Les autorités de la province de Sindh ont créé une commission de haut niveau chargée de la lutte contre les « crimes d'honneur ». Les victimes doivent pouvoir s'adresser à des centres de soutien et l'impératif de réintégration des victimes est pris en compte, a indiqué la délégation.

Au Pakistan, les «crimes d'honneur» sont réprimés par la loi; la justice les considère comme des meurtres, a ensuite souligné la délégation.

S'agissant des mariages forcés, la délégation a précisé qu'ils ont eux aussi été érigés en crime passible de peines pouvant atteindre sept ans de détention. Les conditions socioéconomiques et le niveau d'éducation sont autant de facteurs aggravants de ce problème, a-t-elle fait observer. Le Gouvernement du Pendjab a mené une action de sensibilisation auprès de plus de mille préposés traditionnels à l'enregistrement des mariages, a-t-elle en outre fait valoir, avant de rappeler que l'âge du mariage est fixé à 18 ans au Pakistan.

Il n'est pas envisagé pour l'instant de modifier le Code de la famille, a ensuite souligné la délégation. La Présidente du Comité a fait remarquer que l'on compte encore beaucoup de jeunes filles mariées à 16 ans au Pakistan.

Au Pakistan, des femmes ont occupé – et occupent toujours – des postes importants et visibles d'où elles contribuent à battre en brèche les stéréotypes sexistes, a d'autre part assuré la délégation. On demande souvent au Pakistan pourquoi il y a si peu de femmes fonctionnaires de haut niveau ou dans la police: or, cette situation est en train de complètement changer, a affirmé la délégation.

La délégation a par ailleurs indiqué que les autorités provinciales agissaient résolument pour sensibiliser les enseignants au problème des stéréotypes sexistes à l'école. Elle a aussi précisé que les jeunes filles handicapées reçoivent un soutien ciblé pour faciliter leur scolarisation et que les autorités provinciales s'efforçaient d'équiper les écoles en latrines salubres, un facteur important de la scolarisation des filles.

Contre l'abandon scolaire, a poursuivi la délégation, le Gouvernement pakistanais mise notamment sur la gratuité des manuels et sur la formation des enseignants, l'objectif étant d'améliorer la qualité de l'enseignement et de faciliter l'accès aux établissements. Le Gouvernement procède aussi à une réfection progressive de toutes les écoles.

La délégation a aussi fait état d'un changement complet d'approche de la situation des personnes transgenres, vers une approche basée, entre autres, sur l'autodéclaration et sur une volonté d'inclusion.

Le Pakistan s'efforce d'interdire les interventions chirurgicales inutiles sur des personnes intersexes, a par la suite indiqué la délégation. Elle s'est enorgueillie d'être sans doute la première délégation au Comité comprenant une personne transgenre.

Dans le cadre de la lutte contre la violence sexiste, le Pakistan a légiféré contre les jets d'acide, contre les crimes liés à l'honneur et contre le viol, a par ailleurs fait valoir la délégation. Le pays mise également sur la formation de la population et sur la sensibilisation des fonctionnaires, des magistrats et des policiers à l'existence des lois existantes.

Une campagne contre la violence à l'égard des femmes a été menée dans les écoles du pays, a poursuivi la délégation. Les femmes victimes de violence peuvent bénéficier d'une aide juridique gratuite, a-t-elle rappelé.

En outre, la Cour suprême a annoncé la création de 116 chambres judiciaires spécialisées dans les affaires de violence contre les femmes, a indiqué la délégation.

Une loi votée en 2018 aide le pays à lutter contre la traite des êtres humains, un domaine dans lequel les autorités fédérales coopèrent avec les forces de police provinciales, a ensuite expliqué la délégation. Le Gouvernement veille actuellement à renforcer les capacités des fonctionnaires concernés. Pour la première fois depuis dix ans, a d'autre part souligné la délégation, un fonctionnaire a récemment été condamné pour avoir participé à la traite d'êtres humains.  Sur ce même sujet, la délégation a par la suite indiqué que le Gouvernement avait créé une agence fédérale chargée des enquêtes et noué des partenariats avec des pays tiers. Le cadre juridique actuel suffit à assurer la coopération internationale dans ce domaine, a-t-elle assuré.

La délégation a admis que le mode de transmission de la nationalité était encore discriminatoire au Pakistan, les conditions (de transmission à l'enfant) étant en effet plus restrictives pour les femmes. «Il faudra réexaminer la question à la lumière d'une jurisprudence [qui reste] encore limitée», a indiqué la délégation.

Le Gouvernement fédéral œuvre à la réalisation progressive des droits des femmes dans le domaine du travail au niveau des provinces, a en outre assuré la délégation. D'autres mesures visent l'intégration des femmes dans le secteur du travail formel, avec notamment l'encouragement à la création de microentreprises par les femmes. Le Pakistan tiendra compte des recommandations du Comité s'agissant du respect des droits des femmes en matière de travail, a assuré la délégation.

S'agissant des questions relatives à l'emploi, la délégation a expliqué que de plus en plus de femmes quittaient le secteur agricole – source traditionnelle et encore majoritaire d'emplois – pour intégrer le secteur manufacturier et les services, une transition qui s'accompagne aussi d'une certaine émancipation. La délégation a donné d'autres précisions concernant l'accès des femmes rurales à la propriété foncière.

La délégation a fait état d'efforts constants déployés pour améliorer la santé maternelle dans les différentes provinces du Pakistan, avec un accent sur la formation et sur la densification des personnels soignants.  Près de 10 000 sages-femmes ont ainsi vu leur formation mise à jour dans la province de Sindh, par exemple.

Un groupe de travail est chargé de coordonner l'élargissement de l'accès aux services de planification familiale dans les provinces, dans un contexte marqué cependant par la réticence du public face à la contraception, a ajouté la délégation.

La formulation de la loi sur l'avortement autorise une certaine latitude dans son interprétation en faveur de la femme, a par ailleurs affirmé la délégation.

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Ce document est destiné à l'information; il ne constitue pas un document officiel

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