Le Comité des droits des travailleurs migrants recommande à la Bosnie-Herzégovine de mieux tirer parti du potentiel de sa diaspora

Comité pour la protection des droits
  de tous les travailleurs migrants

4 septembre 2019

Mieux tirer profit du potentiel de sa diaspora : c’est l’une des suggestions adressées à la Bosnie-Herzégovine par les experts du Comité pour la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille, qui examinaient, hier après-midi et ce matin, le rapport sur les mesures prises par ce pays pour donner effet aux dispositions de la Convention internationale sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille .

Après qu’eut été dressé le constat selon lequel la Bosnie-Herzégovine est un pays de transit pour les migrants, MM. Gun Ünver et Azad Taghi-Zada, les deux corapporteurs du Comité chargés de l’examen de ce rapport, se sont en effet plus particulièrement intéressés à la situation des Bosniens ayant émigré.  Ils ont notamment voulu savoir comment le Gouvernement bosnien protégeait les droits des Bosniens installés dans des pays qui n’ont pas adhéré à la Convention et ont ensuite souhaité connaître les voies de recours dont disposent les Bosniens expatriés.

La protection des nombreux Bosniens émigrés n’est pas une tâche facile pour les services consulaires, a fait observer M. Ünver, qui a recommandé que les personnes chargées de cette protection reçoivent une formation adéquate.  M. Taghi-Zada a, pour sa part, relevé que le nombre de Bosniens expatriés qui votent au pays était relativement faible au regard de l’importance (numérique) de la diaspora.

Au cours du dialogue noué avec la délégation bosnienne, plusieurs membres du Comité ont insisté sur l’importance d’associer les membres de la diaspora au développement socioéconomique de la Bosnie-Herzégovine.

Font toujours défaut des informations permettant de bien appréhender la situation migratoire au niveau national – des informations pourtant nécessaires à une bonne gestion des migrations, a-t-il en outre été souligné.  L’attention s’est également portée sur la manière dont l’État fédéral coordonne l’action relative aux migrations avec les entités fédérées et dont les différentes autorités du pays coordonnent leur action avec les pays voisins.

Des inquiétudes ont par ailleurs été exprimées au sujet de violences policières dans le camp de réfugiés de Vuciak.

La délégation bosnienne était conduite par Mme Saliha Džuderija, Ministre adjointe des droits de l’homme et des réfugiés, qui a notamment indiqué que le grand problème pour la Bosnie-Herzégovine réside dans l’important afflux, dans le pays, de migrants qui sont en transit vers d’autres pays européens. Si l’augmentation constatée actuellement du nombre des migrants devait se prolonger, la Bosnie-Herzégovine serait confrontée à des difficultés pour fournir des logements en quantité suffisante et répondre aux autres besoins des migrants vivant actuellement sur son sol, a ajouté la cheffe de délégation.

Mme Džuderija a rappelé que son pays avait adopté, en 2015, une nouvelle loi réglementant les conditions et procédures d’entrée des étrangers en Bosnie-Herzégovine, les conditions de leur séjour et les droits et obligations des requérants d’asile, entre autres aspects. La Bosnie-Herzégovine a également adopté pour la période 2016-2020 une stratégie et un plan d’action sur la migration et l’asile, basés sur les principes de légalité, de sécurité de l’État, de coopération mutuelle et d’intégration, a ajouté la Ministre adjointe.

Pour ce qui est de l’application des recommandations antérieures du Comité, Mme Džuderija a indiqué que l’un des principaux problèmes dans ce domaine était l’alignement du cadre législatif, qui oblige l’État à trouver de nouvelles sources de financement afin d’élever le niveau de protection des migrants.

Outre la Ministre adjointe des droits de l’homme et des réfugiés, la délégation bosnienne était également composée de Mme Nermina Kapetanovic, Représentante permanente de la Bosnie-Herzégovine auprès des Nations Unies à Genève ; de plusieurs fonctionnaires des Ministères des affaires étrangères, des droits de l’homme et des réfugiés, de la sécurité ; ainsi que d’un représentant du Gouvernement de la Republika Srpska.

La délégation a répondu à d’autres questions qui lui étaient adressées par les experts du Comité concernant, notamment, l’institution du Médiateur ; la situation des travailleurs migrants en Bosnie-Herzégovine, du point de vue notamment de l’octroi des permis de travail et de l’accès aux services sociaux ; l’intégration globale des migrants dans le pays ; la passation d’accords bilatéraux avec les États accueillant des travailleurs bosniens et la coopération avec les institutions européennes dans la gestion des migrations ; ou encore la lutte contre la traite de personnes.

Le Comité adoptera ultérieurement, lors de séances à huis clos, ses observations finales sur le rapport de la Bosnie-Herzégovine et les rendra publiques à l'issue de la session, le mercredi 11 septembre.

Cet après-midi, à 15 heures, en salle XVI du Palais des Nations, le Comité tiendra une réunion informelle avec les États et d’autres parties prenantes.

Présentation du rapport

Le Comité est saisi du troisième rapport périodique de la Bosnie-Herzégovine (CMW/C/BIH/3 ), ainsi que des réponses du pays à une liste de points à traiter préalablement soumise par le Comité.

[Ndlr : La Bosnie-Herzégovine est divisée en deux entités autonomes – la Fédération de Bosnie-et-Herzégovine et la Republika Srpska – outre le district de Brčko.]

Présentant ce rapport, MME SALIHA DŽUDERIJA, Ministre adjointe des droits de l’homme et des réfugiés de la Bosnie-Herzégovine, a déclaré que son pays avait adopté, en 2015, une nouvelle loi réglementant les conditions et procédures d’entrée des étrangers en Bosnie-Herzégovine, les conditions de leur séjour et les droits et obligations des requérants d’asile, entre autres aspects. La Bosnie-Herzégovine a, d’autre part, adopté pour la période 2016-2020 une stratégie et un plan d’action sur la migration et l’asile, basés sur les principes de légalité, de sécurité de l’État, de coopération mutuelle et d’intégration, a ajouté la cheffe de la délégation bosnienne.

Mme Džuderija a également fait valoir la coopération des institutions compétentes chargées des questions migratoires avec les organisations de la société civile, de telle sorte que les personnes bénéficiant de la protection internationale reçoivent une aide juridique de la part de l’association Vasa Prava (« Connais tes droits »). À ce jour, a précisé la Ministre adjointe, toutes les plaintes relatives aux questions migratoires reçues par les autorités de Bosnie-Herzégovine ont été déposées par l’association Vasa Prava.

S’agissant de l’application des recommandations antérieures du Comité, Mme Džuderija a indiqué que l’un des principaux problèmes dans ce domaine était l’alignement du cadre législatif, qui oblige l’État à trouver de nouvelles sources de financement afin d’élever le niveau de protection des migrants. D’autre part, la Bosnie-Herzégovine doit trouver d’autres financements pour assurer la formation spécialisée des fonctionnaires chargés d’appliquer la stratégie et le plan d’action déjà mentionnés, a ajouté la Ministre adjointe.

Si l’augmentation constatée actuellement du nombre des migrants devait se prolonger, la Bosnie-Herzégovine serait confrontée à des difficultés pour fournir des logements en quantité suffisante et répondre aux autres besoins des migrants vivant actuellement sur son sol, a poursuivi Mme Džuderija.

La Ministre adjointe a en effet fait état d’une forte augmentation des arrivées en Bosnie-Herzégovine en provenance de pays connaissant des taux d’émigration élevés. Le cadre légal bosnien est largement aligné sur l’acquis européen, a-t-elle souligné, avant d’ajouter que la stratégie nationale intégrée de gestion des frontières devait être davantage harmonisée sur la stratégie de l’Union européenne en la matière.

La Bosnie-Herzégovine, qui a signé des accords de réadmission avec les pays membres de l’Union européenne, la Turquie et les pays de l’ouest des Balkans, est en train de mettre en place pour la gestion des migrants en situation irrégulière un mécanisme efficace et conforme aux normes et pratiques de l’Union européenne, a en outre indiqué la Ministre adjointe. La Bosnie-Herzégovine devra améliorer son système de récolte et d’analyse des données relatives aux migrations, a-t-elle ajouté.

Le grand problème pour la Bosnie-Herzégovine réside dans l’important afflux, dans le pays, de migrants qui sont en transit vers d’autres pays européens, a expliqué Mme Džuderija. En moyenne, quelque 2600 permis de travail sont émis chaque année, outre la prolongation de plusieurs centaines de permis. Les migrants ont tous accès aux services de santé nationaux, a fait valoir la cheffe de délégation.

Enfin, Mme Džuderija a indiqué que l’objectif de son pays, durant le présent dialogue avec le Comité, serait d’identifier des « points névralgiques » dans le système légal de la Bosnie-Herzégovine et de prendre connaissance des pratiques optimales pour renforcer le système de protection des droits des migrants conformément à la Convention.

Examen du rapport 

Questions et observations des membres du Comité

M. AZAD TAGHI-ZADA, corapporteur du Comité pour l’examen du rapport bosnien, a recommandé que la Bosnie-Herzégovine produise des statistiques précises, ventilées par sexe et par âge, sur les flux migratoires, notamment sur les migrants en transit dans ce pays. 

Il serait aussi intéressant de connaître les pays de destination des Bosniens qui vont travailler à l’étranger, a ajouté le corapporteur. Il s’est enquis des services consulaires disponibles pour ces ressortissants expatriés et a souhaité savoir si ces personnes ont le droit de voter dans leur pays d’origine (c’est-à-dire lors des élections en Bosnie-Herzégovine). M. Taghi-Zada s’est également enquis des voies de recours ouvertes aux Bosniens expatriés.

D’autres questions du corapporteur ont porté sur l’accès des personnes immigrées en Bosnie-Herzégovine aux services sociaux. M. Taghi-Zada a voulu savoir si la protection accordée aux migrants était identique dans les différentes entités composant la Bosnie-Herzégovine.

M. Taghi-Zada a par la suite relevé que le nombre de Bosniens expatriés qui votent au pays était relativement faible au regard de l’importance de la diaspora.

Le corapporteur a voulu savoir comment le Gouvernement bosnien protégeait les droits des Bosniens installés dans des pays qui n’ont pas adhéré à la Convention.

Pour sa part, M. CAN ÜNVER, Vice-Président du Comité et corapporteur pour l’examen du rapport de la Bosnie-Herzégovine, a salué les progrès réalisés par le pays dans la protection des migrants et de leurs droits et a rappelé que la Bosnie-Herzégovine avait été l’un des premiers pays à ratifier la Convention.

La protection des droits de l’homme des migrants étant un domaine très vaste, M. Ünver a fait observer que l’on trouvera toujours des points à améliorer dans les États. Pour ce qui concerne la Bosnie-Herzégovine, font toujours défaut des informations permettant de bien appréhender la situation au niveau national et nécessaires à une bonne gestion des migrations.  L’expert a constaté une forme de confusion dans l’évaluation des flux migratoires mixtes en Bosnie-Herzégovine.

La protection des nombreux Bosniens émigrés n’est pas une tâche facile pour les services consulaires, a ensuite fait observer le corapporteur, avant de recommander que les personnes chargées de cette protection reçoivent une formation adéquate. M. Ünver a aussi insisté sur l’utilité de la coopération des autorités avec les organisations de la société civile.

Le corapporteur a par la suite ajouté que la gestion des migrations, si elle devait tenir compte des compétences de immigrants, devait aussi dresser une cartographie de l’apport potentiel des Bosniens de la diaspora pour mieux en tirer parti. Il a recommandé une plus grande collaboration bilatérale avec les pays de l’Union européenne dans ce domaine.

Le Président du Comité, M. AHMADOU TALL, a quant à lui voulu savoir si la société civile avait été associée à l’élaboration du rapport.

Dans leurs questions et observations, d’autres membres du Comité se sont enquis de la manière dont l’État fédéral coordonnait l’action relative aux migrations avec les entités fédérées.

Faisant observer que la Bosnie-Herzégovine est un pays de transit des migrations, des experts ont voulu savoir comment les différentes autorités coordonnaient leur action avec les pays voisins, en particulier s’agissant des renvois et des réadmissions.

Un expert a fait état de violences policières et de conditions de vie difficiles dans le camp de réfugiés de Vuciak.

Plusieurs membres du Comité ont insisté sur la prévention de la détention arbitraire des migrants et se sont enquis du traitement réservé aux enfants qui migrent avec des adultes. Un expert a demandé si la loi bosnienne interdisait totalement la détention d’enfants migrants.

Une experte a voulu savoir comment les autorités prenaient matériellement en charge le nombre toujours plus important de migrants installés en Bosnie-Herzégovine. Elle s’est enquise de l’existence de services destinés à informer les immigrés de leurs droits et obligations.

Un expert a relevé que les migrants sont très exposés au risque de traite des êtres humains. Il a prié la délégation de décrire les moyens dont s’est dotée la Bosnie-Herzégovine pour lutter contre ce phénomène. 

D’autres questions ont porté sur les causes profondes de l’expatriation des Bosniens et sur le développement socioéconomique du pays ; sur les relations que les autorités bosniennes entretiennent avec l’Union européenne au sujet de la gestion des flux migratoires ; ou encore sur la mise en place de recours pour les migrants victimes de discrimination.

Réponses de la délégation

Les organisations internationales et l’Union européenne viennent en aide à la Bosnie-Herzégovine pour prendre en charge les migrants, a rappelé la délégation, soulignant que le pays n’avait pas les moyens financiers nécessaires pour assumer seul ses responsabilités dans ce domaine

Tous les niveaux de gouvernement en Bosnie-Herzégovine sont tenus, lorsqu’ils élaborent leurs propres normes, de respecter les instruments internationaux ratifiés par le pays, y compris la présente Convention, a fait valoir la délégation.

Dans la jurisprudence actuelle, a-t-elle poursuivi, il n’y a pas d’exemple de tribunal ayant invoqué directement la Convention. Cependant, la loi de la Bosnie-Herzégovine interdit toute forme de discrimination et les tribunaux du pays suivent la jurisprudence des tribunaux européens en matière de droits de l’homme, y compris s’agissant du respect des droits des migrants, a précisé la délégation.

Depuis vingt ans, la Bosnie-Herzégovine a connu une forte émigration vers la Turquie et, surtout, vers les pays européens voisins ainsi que vers l’Allemagne, a ensuite indiqué la délégation. Cette émigration concerne plutôt des personnes jeunes et s’explique par des motifs économiques. Les migrants envoient chaque année au pays environ 2,6 milliards d’euros, a précisé la délégation.

La Bosnie-Herzégovine a ouvert des consulats dans les principaux pays de destination et a conclu plusieurs accords bilatéraux pour faciliter la vie des migrants bosniens, a ajouté la délégation.

Les Bosniens de la diaspora ont le droit de voter lors des élections organisées en Bosnie-Herzégovine, a fait valoir la délégation : quelque 50 000 Bosniens à l’étranger ont ainsi voté lors des dernières élections régionales.  De plus en plus de consulats et ambassades sont en mesure d’informer les ressortissants bosniens de leurs droits civiques, a souligné la délégation. 

Une initiative a été lancée pour que les Bosniens expatriés puissent présenter leurs candidats aux élections en Bosnie-Herzégovine, a ensuite indiqué la délégation. De nombreux Bosniens expatriés ne votent pas à l’étranger mais reviennent au pays pour voter, a-t-elle souligné.

La moitié des deux millions de Bosniens de la diaspora vivent en Europe, en Australie, aux États-Unis et au Canada – des pays où leurs droits sont bien protégés –, a précisé la délégation. Les autorités ont aussi passé des accords bilatéraux avec d’autres pays pour faire respecter les droits à la retraite des Bosniens expatriés, a en outre indiqué la délégation.

La stratégie nationale sur les migrations contient un volet complet consacré à la diaspora, a aussi fait savoir la délégation. Cette stratégie vise, entre autres choses, des échanges de connaissances et de compétences avec les Bosniens très bien formés qui travaillent à l’étranger ; d’autres mesures visent à les inciter à revenir s’installer au pays ou à y investir.

Aucun migrant en transit ne s’est inscrit en Bosnie-Herzégovine en tant que réfugié, a par ailleurs fait observer la délégation. Soit les migrants s’intègrent à la société bosnienne, soit, comme c’est le plus souvent le cas, ils poursuivent leur chemin, a-t-elle expliqué. Plus de 17 000 personnes ont fait part de leur intention de demander l’asile en Bosnie-Herzégovine, mais très peu d’entre elles ont réellement entamé la procédure, a fait observer la délégation.

Malheureusement, les autorités ne sont pas encore en mesure de toujours informer les migrants, dès leur arrivée, de leurs droits dans une langue qu’ils comprennent, a reconnu la délégation. La Bosnie-Herzégovine manque toujours d’interprètes en persan, en tamoul ou encore en ourdou, a-t-elle précisé.

Les expulsions collectives de migrants sont interdites, a assuré la délégation, avant de rappeler que chaque expulsion doit être confirmée par deux instances judiciaires. Les étrangers concernés ont le droit d’engager un recours auprès des tribunaux compétents, mais ces recours n’ont pas d’effet suspensif, a expliqué la délégation, avant d’ajouter que le principe de non-refoulement (d’une personne vers un pays où il y a de sérieuses raisons de penser qu’il existe, pour elle, des risques sérieux de torture ou toute autre forme de violation grave des droits de l'homme) peut être invoqué comme motif de recours.

La loi bosnienne ne prévoyant pas la possibilité de placer un mineur en détention ou en garde à vue, les mineurs migrants non accompagnés peuvent être pris en charge dans des centres d’accueil ou des foyers, a ensuite indiqué la délégation.

Le Conseil de l’enfance veille à la protection des droits des enfants migrants, a poursuivi la délégation. Les mineurs non accompagnés sont pris en charge par des tuteurs, a-t-elle indiqué, avant de faire valoir que le Gouvernement a lancé, avec l’aide de partenaires internationaux, un programme d’intégration scolaire des enfants migrants.

La ville de Bihac, à la recherche de solutions provisoires pour éviter que des migrants ne dorment dans les rues ou dans les gares, a décidé d’héberger les migrants hommes dans un camp provisoire ; les femmes et les enfants sont, eux, logés à l’hôtel.

L’intégration des migrants se fait notamment par le biais du travail, a souligné la délégation. Plusieurs institutions et organisations viennent aussi en aide aux personnes concernées. Les migrants qui ne font que passer par la Bosnie-Herzégovine – en 2019, ils sont originaires pour l’essentiel du Pakistan – ne demandent pas à bénéficier de l’intégralité des services sociaux, a fait observer la délégation.

Étant confrontée depuis 1997 à un afflux de migrants en situation irrégulière, la Bosnie-Herzégovine a adopté, en 2016, la stratégie sur la migration et l’asile évoquée par la cheffe de la délégation dans son allocution d’ouverture.  Dans ce cadre, une instance est chargée, sur l’ensemble du territoire, de coordonner l’ensemble des institutions chargées de la prise en charge des migrants, de leur arrivée à leur sortie du territoire, a précisé la délégation.

La liberté de mouvement des migrants en situation irrégulière peut être limitée dans certains cas, a fait savoir la délégation, avant de donner d’autres précisions concernant les restrictions imposées à cette catégorie de migrants s’agissant du droit au travail.
La Bosnie-Herzégovine reçoit peu de plaintes de migrants. Les voies de recours, en cas de contestation de décisions judiciaires ou administratives, sont ouvertes à tous, a assuré la délégation.

Les travailleurs immigrés (travailleurs migrants) employés en Bosnie-Herzégovine ont exactement les mêmes droits que les citoyens bosniens, a assuré la délégation, précisant que la loi du travail garantissait cette égalité de droit.  Toute migrante ou tout migrant qui travaille en Bosnie-Herzégovine doit signer un contrat de travail qui lui ouvre le droit aux prestations sociales, ici encore à égalité avec les Bosniennes et Bosniens, a insisté la délégation, avant de préciser que le système d’assurance sociale couvre l’intégralité de la Bosnie-Herzégovine.

La délégation a indiqué que les autorités disposaient de statistiques de bonne qualité sur les effectifs de travailleurs migrants en Bosnie-Herzégovine. Les trois entités étatiques (composant le pays) collaborent de manière satisfaisante dans ce domaine. L’octroi du permis de travail est conditionné par l’existence d’un contrat de travail ; des quotas par secteur sont fixés par le Conseil des Ministres, sur proposition des « bureaux de l’emploi » dans les trois entités fédérées, a expliqué la délégation.

La délégation a ensuite décrit la procédure de demande de permis de travail par un travailleur migrant. Elle a précisé, d’une part, que les permis sont généralement octroyés pour autant qu’aucun Bosnien ne puisse occuper le poste en question ; et, d’autre part, que la durée du permis de séjour dépasse toujours la durée du permis de travail. En 2018, environ 1800 permis de travail ont été délivrés. Les principaux secteurs d’emploi de travailleurs migrants sont le commerce et la vente au détail, le conditionnement, les loisirs et les jeux. Les travailleurs originaires de Serbie, Turquie, Croatie et Chine, dans cet ordre décroissant, sont les plus nombreux, a indiqué la délégation.

La délégation a indiqué que, pour le Gouvernement, les accords bilatéraux avec d’autre États sont la meilleure manière de protéger les droits des travailleurs migrants et de gérer les flux migratoires. L’Agence nationale pour l’emploi – qui remplace d’anciennes agences de placement privées – a déjà passé, ou est en train de passer, des accords ou conventions avec les pays voisins de l’ancienne Yougoslavie, avec l’Allemagne ou encore avec le Koweït, a fait valoir la délégation. Le taux de chômage en Bosnie-Herzégovine est élevé, avec quelque 400 000 personnes inscrites au chômage, a-t-elle en outre rappelé.

L’institution du Médiateur, indépendante de par la loi, est composée de trois médiateurs, a poursuivi la délégation, avant de préciser qu’elle peut se saisir des cas de discrimination. Pour maintenir l’accréditation de statut « A » de cette institution auprès de l’Alliance mondiale des institutions nationales des droits de l'homme (GANHRI, selon l’acronyme anglais), qui atteste de sa pleine conformité aux Principes de Paris, le Gouvernement a préparé un projet de loi afin de renforcer l’indépendance du Médiateur. Il est aussi prévu que l’institution remplisse les fonctions de mécanisme national de prévention de la torture, a ajouté la délégation.

Le Plan d’action contre la traite des êtres humains organise la collaboration entre la police, la justice et les prestataires de services de protection des droits de l’homme des victimes, a en outre indiqué la délégation. Des activités en faveur des victimes – notamment la construction de refuges (pour les accueillir) – sont menées avec le concours des organisations non gouvernementales.

Les flux migratoires ont entraîné une hausse des victimes potentielles de la traite ; 83 ont été détectées cette année, a précisé la délégation, avant d’ajouter que seules trente d’entre elles ont voulu se rendre dans un refuge. Plusieurs cas concerneraient des mineurs non accompagnés, mais il reste encore à déterminer précisément le statut exact de chacun de ces enfants, a en outre indiqué la délégation. 

En 2017, trente-huit personnes ont fait l’objet d’enquêtes pour traite ayant au final abouti à 14 sentences d’emprisonnement, a ajouté la délégation, avant de souligner que les victimes, elles, sont indemnisées par l’État.

Membre de l’Organisation internationale pour les migrations, la Bosnie-Herzégovine élabore avec elle son prochain plan d’action en matière migratoire, a indiqué la délégation. De même, la Bosnie-Herzégovine bénéficie de fonds de l’Union européenne pour le développement.

Un accord avec l’Union européenne relatif à l’«entrée de personnes sans titre de séjour» est entré en vigueur en 2018 ; il rend notamment possible la réadmission de personnes. Près de mille Bosniennes et Bosniens ont ainsi été acceptés l’année passée et ont alors bénéficié de subventions à la réinstallation, a indiqué la délégation.

Sur le plan législatif, l’adoption en 2015 de la loi générale sur les étrangers, qui reprend les dispositions de la Convention, a été suivie de l’amendement des autres lois nationales. Tous les droits garantis aux citoyennes et citoyens bosniens sont aussi garantis aux travailleurs migrants, a insisté la délégation.

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