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Derechos humanos y alerta temprana de violaciones, conflictos o crisis
El ACNUDH y la prevención
Desde Siria hasta Sri Lanka y desde Myanmar hasta la República Centroafricana, las principales crisis de derechos humanos han estado precedidas en repetidas ocasiones por advertencias de la Oficina, los Procedimientos Especiales -y, de hecho, los Órganos de Tratados- que indicaban un aumento alarmante de las violaciones y los abusos de los derechos humanos.
Michelle Bachelet, Alta Comisionada para los Derechos Humanos, 24 de febrero de 2020
La prevención efectiva requiere la identificación temprana de los riesgos que permitan diseñar e implicar medidas preventivas o paliativas. Esto se aplica tanto a la prevención de las violaciones de los derechos humanos como a la prevención de conflictos o crisis más amplios. El ACNUDH está trabajando para desarrollar su capacidad de alerta temprana porque cree que el análisis basado en los derechos humanos tiene un claro valor añadido para los objetivos de alerta temprana y prevención de las Naciones Unidas en todos los pilares de la Organización.
Entender el sistema internacional de derechos humanos como un sistema de alerta temprana
El sistema de derechos humanos de las Naciones Unidas está diseñado para apoyar a los Estados en la identificación de violaciones de los derechos humanos -actuales o potenciales- y para poner en marcha medidas que garanticen que dichas violaciones no continúen y se eviten en el futuro. Los mecanismos de derechos humanos, como los órganos de tratados y los procedimientos especiales, son componentes clave del sistema que pueden servir para identificar los factores de riesgo y recomendar acciones para remediar y evitar la repetición de las violaciones de los derechos humanos. La supervisión de los derechos humanos, en la que la situación real se mide con respecto a las normas internacionales de derechos humanos, es una herramienta esencial para identificar las violaciones.
Al mismo tiempo, este sistema puede servir a un propósito más amplio al proporcionar una alerta temprana de riesgos más amplios de conflicto o crisis. Está demostrado que las violaciones de los derechos humanos, especialmente cuando son generalizadas y sistemáticas, pueden servir de indicadores de un mayor riesgo de conflicto, violencia o inestabilidad, ya que las violaciones de los derechos humanos son a menudo los motores subyacentes a largo plazo o los desencadenantes a corto plazo del conflicto o la inestabilidad. El Consejo de Seguridad ha reconocido que las violaciones graves de los derechos humanos no son sólo una consecuencia de los conflictos, sino que "pueden ser un indicio temprano de una caída en el conflicto o de una escalada de la violencia" y que el cumplimiento nacional de las obligaciones en materia de derechos humanos puede "contribuir a la prevención oportuna de los conflictos". S/RES/2171(2014)
Varios mecanismos de derechos humanos han tratado de desarrollar capacidades de alerta temprana con vistas a la pronta identificación de las violaciones de los derechos humanos, pero también de los consiguientes efectos de conflicto o crisis que dichas violaciones pueden generar.
El Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial desarrollado, tras el Genocidio de Ruanda, procedimientos de alerta temprana y de urgencia para tratar de evitar violaciones graves de la Convención. Sus medidas de alerta temprana tienen como objetivo "evitar que los problemas existentes se conviertan en conflictos y pueden incluir también medidas de fomento de la confianza para identificar y apoyar todo aquello que fortalezca y refuerce la tolerancia racial, en particular para evitar la reanudación de un conflicto donde ya se ha producido.”
La Comisión de Investigación sobre Burundi ha adoptado un enfoque preventivo en su trabajo "en línea con los principios de alerta temprana y prevención", tratando de identificar los factores de riesgo y las medidas preventivas. La prevención se incorpora cada vez más a los mandatos de los mecanismos de derechos humanos, incluidos los mandatos de los Procedimientos Especiales y las comisiones de investigación.
La importancia de todos los derechos humanos para la alerta temprana
El potencial de alerta temprana del sistema de derechos humanos de las Naciones Unidas es más eficaz cuando se considera al mismo tiempo toda la gama de derechos humanos dentro de un contexto específico. El conflicto o la crisis rara vez son causados por violaciones aisladas de derechos individuales, pero el riesgo de conflicto o crisis aumenta cuando se viola una gama más amplia de derechos humanos de forma sistemática o generalizada. Las violaciones de los derechos económicos, sociales y culturales pueden ser tan importantes como las violaciones de los derechos civiles y políticos a efectos de la alerta temprana.
La supervisión y la presentación de informes son herramientas importantes para la protección y la promoción de los derechos humanos. Recoger, verificar y analizar información y datos sobre los derechos humanos ayuda a identificar no sólo que se producen o han producido violaciones, sino también a anticiparse a futuras violaciones. El sistema de derechos humanos de las Naciones Unidas ha desarrollado una sofisticada gama de mecanismos de vigilancia, información y asesoramiento, que contemplan todos los tipos de derechos humanos, y que pueden servir para fines de alerta temprana más amplios.
El impacto de las violaciones de los derechos económicos, sociales y culturales es a menudo ignorado en este sentido. Hay pruebas claras de que pueden ser causas, consecuencias y a menudo incluso predictores de la violencia, el malestar social y los conflictos tanto como las violaciones de los derechos civiles y políticos. Las violaciones de los derechos económicos, sociales y culturales se derivan de una serie de factores, como la distribución desigual del poder, la discriminación y la desigualdad, que son conocidos motores de los conflictos.
En 2016, el ACNUDH elaboró un informe sobre la alerta temprana y los derechos económicos, sociales y culturales, que considera los vínculos entre las violaciones de los derechos económicos, sociales y culturales y la violencia, el malestar social y los conflictos, y sugiere que un análisis del disfrute de estos derechos podría servir de base a los esfuerzos de alerta temprana para una acción preventiva eficaz.
Del mismo modo, el análisis de las tendencias en la violación de los derechos civiles y políticos puede proporcionar una indicación temprana de la crisis de derechos humanos que se avecina. Un ejemplo famoso fue el informe del Relator Especial sobre ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias, Bacre Ndiaye, en su visita a Ruanda un año antes del comienzo del Genocidio de 1994. El Relator Especial destacó una amplia gama de preocupaciones, no sólo sobre los asesinatos, sino también sobre el uso de los medios de comunicación con fines de odio, un sistema judicial débil y la impunidad generalizada. En un pasaje clave, abordó la cuestión de si algunos asesinatos constituían ya un genocidio. Aunque no se consideró capacitado para emitir un juicio al respecto, observó que: "Los casos de violencia intercomunitaria señalados a la atención del Relator Especial indican muy claramente que las víctimas de los ataques, tutsis en la inmensa mayoría de los casos, han sido atacadas únicamente por su pertenencia a un determinado grupo étnico, y sin ninguna otra razón objetiva." Esto debería haber servido de llamada de atención para la comunidad internacional: entre abril y julio de 1994, hasta 1.000.000 de personas, principalmente de etnia tutsi, fueron masacradas por las milicias hutus en Ruanda.
En realidad, todos los derechos humanos tienen un efecto preventivo y, por lo tanto, todos desempeñan un papel en la identificación de los problemas que, si no se abordan, pueden conducir a conflictos, violencia y crisis. Las protestas en Túnez a finales de 2010 y 2011 que dieron lugar a la llamada "Primavera Árabe" fueron provocadas por la autoinmolación de un vendedor ambulante, Mohamed Bouazizi, como un drástico acto de protesta. Sus quejas eran una mezcla de violaciones de sus derechos económicos y sociales y de sus derechos civiles y políticos. Su protesta resonó con muchas otras personas con quejas similares, en un contexto de desigualdades de larga data, alto desempleo, acceso limitado y precario a los medios de subsistencia y una capacidad muy limitada para corregir el statu quo. El resultado fue una crisis repentina que afectó a toda una región y cuyos efectos aún se dejan sentir.
En su momento, el entonces Alto Comisionado para los Derechos Humanos señaló, en un importante discurso titulado El Imperativo de Túnez”, que muchas de las cuestiones que condujeron a la Primavera Árabe habían sido puestas de relieve por los mecanismos de derechos humanos -Órganos de Tratados y Procedimientos Especiales-, pero no fueron recogidas por los marcos analíticos que informaron el trabajo de los pilares de paz y seguridad y desarrollo de las Naciones Unidas: "El problema, diría yo, es que la lente analítica era, en algunos casos, demasiado estrecha, y en otros simplemente se orientaba en la dirección equivocada". Continuó argumentando que las Naciones Unidas debían ampliar "nuestra lente analítica para incluir todos los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales".
Desarrollar la capacidad de alerta temprana del ACNUDH para apoyar la labor de prevención de las Naciones Unidas
El reto de cómo el sistema de las Naciones Unidas puede hacer un mejor uso de la información y el análisis de los derechos humanos para informar su trabajo en todos los pilares de la Organización sigue vigente. El Secretario General, en su Llamamiento a la acción en materia de derechos humanos, ha dicho que todos los programas de las Naciones Unidas, en entornos de misión y no de misión (desarrollo), deben estar "informados por un análisis de riesgos y oportunidades en materia de derechos humanos".
El Consejo de Derechos Humanos, en su resolución A/HRC/RES/45/31, ha pedido al ACNUDH que refuerce su capacidad para identificar, verificar, gestionar y analizar los datos y las señales de alerta temprana procedentes de todas las fuentes, incluidas las de los Estados, los mecanismos de derechos humanos, las instituciones nacionales de derechos humanos, las organizaciones de la sociedad civil, los defensores de los derechos humanos, los equipos de las Naciones Unidas en los países y las presencias de la Oficina sobre el terreno, y que se ocupe de ellos de conformidad con el mandato del ACNUDH. Pidió a la Alta Comisionada que, cuando el ACNUDH detectara pautas de violaciones de los derechos humanos que apuntaran a un mayor riesgo de emergencia en materia de derechos humanos, señalara esa información a la atención del Consejo de manera que reflejara la urgencia de la situación y mantuviera el espacio para el diálogo y la cooperación con el Estado y la región en cuestión, incluso mediante sesiones informativas.
El ACNUDH está desarrollando su capacidad de alerta temprana y colaborando con los Estados miembros, los asociados de las Naciones Unidas y otros agentes para garantizar que el análisis de la alerta temprana utilice plenamente la información y el análisis de los derechos humanos. La Oficina ha comenzado a desplegar una capacidad específica en sus oficinas regionales para apoyar la participación del ACNUDH en los países y la del sistema de las Naciones Unidas en general, incluidos los coordinadores residentes de las Naciones Unidas y los equipos de las Naciones Unidas en los países, en lo que respecta a la alerta temprana, la preparación y la respuesta a las crisis, incluido el análisis de las nuevas cuestiones y tendencias en materia de derechos humanos y el análisis macroeconómico.
Entre las áreas de compromiso, la Oficina está apoyando a la ONU en el establecimiento de sistemas de alerta temprana de derechos humanos y en la integración del análisis de los derechos humanos en la planificación estratégica de la ONU. Esto también implica trabajar con las Instituciones Nacionales de Derechos Humanos (INDH) y los socios del Comité Permanente entre Organismos (IASC) en el fortalecimiento de los derechos humanos en la acción humanitaria. El trabajo se centra en el apoyo a las Naciones Unidas para cumplir los compromisos del Llamamiento a la Acción del Secretario General de las Naciones Unidas sobre los Derechos Humanos, basándose en la iniciativa Human Rights Up Front (HRuF), así como en el programa de prevención del Secretario General para reforzar la capacidad de prevención de todo el sistema a nivel regional.
El ACNUDH participa en los Exámenes Regionales Mensuales (RMR), un proceso, desarrollado en el marco de Human Rights Up Front y posteriormente incorporado a la plataforma integrada de prevención del Secretario General, para garantizar que el sistema de las Naciones Unidas tenga una comprensión compartida de las situaciones y adopte medidas tempranas y coordinadas para la prevención.
Coordinado a nivel de Director, el RMR utiliza una combinación de análisis de desarrollo, políticos, de derechos humanos y humanitarios para definir recomendaciones para reforzar la acción de la ONU. Los miembros del examen consideran la información de alerta temprana y acuerdan posibles medidas preventivas y de respuesta para apoyar la presencia de la ONU sobre el terreno en la respuesta a situaciones cambiantes. Sus decisiones aprovechan toda la gama de mandatos de la ONU en respuesta a cualquier preocupación. El ACNUDH se asegura de que los resultados de los mecanismos de derechos humanos de las Naciones Unidas y otra información sobre derechos humanos se integren en el análisis del RMR.
Apoyo del ACNUDH a la alerta temprana basada en los derechos humanos más allá de las Naciones Unidas
Desde 2018, el ACNUDH ha colaborado con la Unión Africana y el Programa Global de Apoyo a la Reintegración (GPRS) del Banco Mundial para proporcionar apoyo al fortalecimiento de las metodologías de alerta temprana de la UA mediante la integración de un enfoque basado en los derechos humanos en el Sistema Continental de Alerta Temprana (CEWS) de la UA. Este trabajo se ha centrado en aumentar e incentivar la adopción de fuentes de datos primarios, utilizando un enfoque basado en los derechos para la recogida de datos, el análisis y la acción. Otras organizaciones internacionales y regionales cuentan con capacidades de alerta temprana que, en mayor o menor medida, utilizan información sobre derechos humanos.
Instituciones nacionales de derechos humanos tienen una importante función de alerta temprana de violaciones de los derechos humanos a nivel nacional, como parte de su mandato de proteger y promover los derechos humanos a nivel nacional. Esta función puede servir para identificar riesgos más amplios y ayudar a poner en marcha políticas y prácticas que fomenten la resolución pacífica de los conflictos, aborden los agravios y las desigualdades, y fomenten la resiliencia y la preparación.
Informes
- Consejo de Derechos Humanos - Informe de los tres relatores designados en virtud de la Resolución 38/18 del CDH sobre la contribución del Consejo de Derechos Humanos a la prevención de las violaciones de los derechos humanos (A/HRC/43/37)
- Informe del ACNUDH sobre la Alerta Temprana y los Derechos Económicos, Sociales y Culturales