Права человека и раннее предупреждение нарушений, конфликта и кризиса

УВКПЧ и предотвращение нарушений

От Сирии до Шри-Ланки и от Мьянмы до Центральноафриканской Республики, мое Управление, специальные процедуры и даже договорные органы не раз предостерегали о наступлении масштабных кризисов в области прав человека, что указывает на тревожный рост нарушений прав человека.

Мишель Бачелет, Верховный комиссар по правам человека, 24 февраля 2020 г.

Эффективное предотвращение нарушений требует раннего выявления рисков, которое дает возможность для разработки и осуществления мер по предупреждению или смягчению. Это касается как предотвращения нарушений прав человека, так и предупреждения конфликтов и кризисов. УВКПЧ стремится повысить свой потенциал в области раннего предупреждения, потому что считает, что анализ с точки зрения прав человека имеет явную добавленную ценность для целей Организации Объединенных Наций в области раннего предупреждения и предотвращения в рамках всех компонентов организации.

Понимание международной системы защиты прав человека как системы раннего предупреждения

Система Организации Объединенных Наций по защите прав человека создана с целью помочь государствам в выявлении допущенных или возможных нарушений прав человека, а также с осуществлением мер, обеспечивающих, чтобы такие нарушения не продолжались и не допускались в будущем. Правозащитные механизмы, такие как договорные органы и специальные процедуры, являются ключевыми компонентами данной системы, которые могут помочь в выявлении факторов риска и порекомендовать меры для исправления ситуации в случае нарушений прав человека и недопущения их повторения. Мониторинг ситуации в области прав человека, когда реальное положение оценивается с точки зрения международных правозащитных стандартов, является важным средством выявления нарушений.

В то же время данная система может служить и для более общих целей, обеспечивая раннее предупреждение более широких рисков возникновения конфликта или кризиса. Существуют доказательства того, что нарушения прав человека – в особенности распространенные и систематические нарушения – могут служить показателями высокого риска возникновения конфликта, насилия или нестабильности, потому что нарушения прав человека часто являются долгосрочными основополагающими факторами или краткосрочными причинами конфликта или нестабильности. Совет Безопасности признал, что серьезные нарушения прав человека не только являются следствием конфликта, но могут быть «заблаговременным сигналом, предупреждающим о возможном приближении конфликта или эскалации конфликта», а также что выполнение обязательств в области прав человека на национальном уровне «может способствовать своевременному предотвращению конфликтов». S/RES/2171(2014)

Несколько правозащитных механизмов стремятся наращивать потенциал в области раннего предупреждения с целью раннего выявления нарушений прав человека, а также последствий конфликтов и кризисов, которые могут привести к таким нарушениям.

После геноцида в Руанде Комитет по ликвидации расовой дискриминации разработал меры раннего предупреждения и процедуры незамедлительных действий, чтобы попытаться предотвратить серьезные нарушения положений Конвенции. Его меры раннего предупреждения направлены на то, чтобы «не допустить перерастания существующих проблем в конфликты, и могут включать меры по укреплению доверия, направленные на выявление и поддержку того, что усиливает и укрепляет расовую терпимость, в частности для предотвращения возобновления конфликта там, где он возникал в прошлом».

Комиссия по расследованию событий в Бурунди приняла превентивный подход к своей работе «в соответствии с принципами раннего предупреждения и предотвращения», стремясь выявить факторы риска и меры предупреждения. Функция предупреждения все чаще включается в мандаты правозащитных механизмов, в том числе в мандаты специальных процедур и комиссий по расследованию.

Важность всех прав человека для раннего предупреждения

Правозащитная система ООН наиболее эффективна для раннего предупреждения, когда в рамках конкретного контекста одновременно рассматривается полный спектр прав человека. Конфликт или кризис редко вызван отдельными нарушениями прав, но риск конфликта и кризиса повышается по мере того, как систематически или все чаще нарушается все больше прав человека. Нарушения экономических, социальных и культурных прав могут быть настолько же важными для целей раннего предупреждения, как и нарушения гражданских и политических прав.

Мониторинг и отчетность являются важными средствами защиты и поощрения прав человека. Сбор, проверка и анализ информации и данных о правах человека помогают не только выявлять допущенные нарушения, но также предупредить о будущих нарушениях. Система ООН по защите прав человека разработала комплексную систему механизмов для мониторинга, представления докладов и рекомендаций в отношении всех прав человека, которые могут помочь в достижении целей раннего предупреждения.

В этом отношении значению нарушений экономических, социальных и культурных прав часто не уделяется должного внимания. Существуют прямые доказательства того, что они могут быть причинами, следствиями и часто даже предвестниками насилия, общественных волнений и конфликтов в той же мере, что и нарушения гражданских и политических прав. Нарушения экономических, социальных и культурных прав вызваны различными факторами, в том числе несправедливым распределением власти, дискриминацией и неравенством, которые являются известными причинами конфликта.

В 2016 году УВКПЧ опубликовало доклад о раннем предупреждении и экономических, социальных и культурных правах, в котором рассматривается взаимосвязь между нарушениями экономических, социальных и культурных прав и насилием, социальной нестабильностью и конфликтом, а также в нем показано, что анализ осуществления данных прав мог бы стать подспорьем для мер раннего предупреждения в целях принятия эффективных превентивных действий.

Сходным образом анализ тенденций в нарушении гражданских и политических прав может послужить заблаговременным сигналом надвигающегося кризиса в области прав человека. Одним известным примером стал доклад Специального докладчика по вопросу о внесудебных казнях, казнях без надлежащего судебного разбирательства или произвольных казнях Бакра Ндиая о его визите в Руанду за год до начала геноцида 1994 года. Специальный докладчик выразил обеспокоенность не только убийствами, но также использованием СМИ в целях разжигания ненависти, слабой судебной системой и распространенной безнаказанностью. В ключевой части он задается вопросом о том, не являются ли уже геноцидом некоторые убийства в стране. Хотя он не считал, что имел компетенцию выносить решения по данному вопросу, он отметил, что: «Случаи межобщинного насилия, доведенные до сведения Специального докладчика, указывают на то, что жертвы нападений – в подавляющем большинстве случаев тутси – выбирались исключительно по принципу их принадлежности к определенной этнической группе и не по какой-либо другой объективной причине». Данное замечание должно было послужить сигналом тревоги для международного сообщества: с апреля по июль 1994 года до одного миллиона человек – главным образом этнических тутси – были массово убиты ополчением хуту в Руанде.

В действительности соблюдение всех прав человека помогает предупреждению и, таким образом, все они играют роль в выявлении проблем, которые могут привести к конфликту, насилию и кризису, если в их отношении не будут приняты меры. Протесты в Тунисе в конце 2010 года и в 2011 году, приведшие к так называемой "Арабской весне", были спровоцированы самоубийством уличного торговца Мохаммеда Буазизи, которое стало радикальным актом протеста. Причиной его отчаяния стали нарушения как экономических и социальных прав, так и гражданских и политических прав. Его протест нашел отклик у многих других людей с похожими проблемами на фоне длительного неравенства, высокого уровня безработицы, ограниченных и нестабильных источников заработка и очень ограниченных возможностей для изменения сложившейся ситуации. Результатом стал неожиданный кризис, который затронул целый регион, и чьи последствия имеют место и по сей день.

В то время Верховный комиссар по правам человека отметила в своем значимом выступлении под названием Тунисский императив, что на многие проблемы, которые привели к «Арабской весне», обращали внимание правозащитные механизмы, – договорные органы и специальные процедуры – но они не были учтены в аналитических рамках, на которых основывается работа Организации Объединенных Наций по обеспечению мира, безопасности и развития: «По моему мнению, проблема заключалась в том, что в одних случаях аналитический подход был слишком узким, а в других – он попросту был направлен не в ту область». Она также заявила, что Организации Объединенных Наций необходимо расширить «свою аналитическую призму и включить в нее все гражданские, политические, экономические, социальные и культурные права».

Наращивание потенциала УВКПЧ в области раннего предупреждения в целях содействия деятельности ООН по предотвращению

Обеспечение максимально эффективного использования информации и анализа в области прав человека в работе всех компонентов Организации Объединенных Наций остается сложной задачей и сегодня. В своем Призыве к действиям в области прав человека Генеральный секретарь заявил, что в рамках миссий ООН и вне миссий (развитие) в основе осуществления всех программ Организации Объединенных Наций «должен лежать анализ рисков и возможностей в области прав человека».

В своей резолюции A/HRC/RES/45/31 Совет по правам человека просит укреплять потенциал УВКПЧ по выявлению, проверке, обработке и анализу данных и ранних признаков, поступающих из всех источников, в том числе от государств, правозащитных механизмов, национальных правозащитных учреждений, организаций гражданского общества, правозащитников, страновых групп Организации Объединенных Наций и отделений Управления на местах, и по реагированию на них в соответствии со своим мандатом. Совет призвал Верховного комиссара в тех случаях, когда УВКПЧ выявляет характерные нарушения прав человека, указывающие на повышенный риск возникновения чрезвычайной ситуации в области прав человека, доводить эту информацию до сведения Совета таким образом, чтобы это отражало неотложный характер ситуации и обеспечивало возможности для диалога и сотрудничества с соответствующим государством и регионом, в том числе путем проведения брифингов.

УВКПЧ наращивает свой потенциал в области раннего предупреждения и взаимодействует с государствами-членами, партнерами Организации Объединенных Наций и другими субъектами, чтобы обеспечить максимальное использование информации и анализа в области прав человека. Управление начало осуществлять специальные меры в рамках своих региональных отделений, чтобы поддержать деятельность УВКПЧ и всей системы ООН на страновом уровне, в том числе координаторов-резидентов (КР) и страновых групп ООН (СГООН), в области раннего предупреждения, готовности, реагирования на кризисы. В такие меры в том числе входит анализ возникающих проблем и тенденций в области прав человека, а также макроэкономический анализ.

В рамках своей деятельности Управление поддерживает ООН в создании систем раннего предупреждения в области прав человека и в интеграции анализа ситуации с правами человека в стратегическое планирование ООН. Такая работа также включает сотрудничество с национальными правозащитными учреждениями и с Межучрежденческим постоянным комитетом в области укрепления прав человека в рамках гуманитарной деятельности. Данная работа сосредоточена на том, чтобы помочь ООН выполнить обещания, данные в Призыве Генерального секретаря к действиям в области прав человека, опираясь на инициативу «Права человека – прежде всего», а также на программе Генерального секретаря в области предотвращения, направленной на укрепление общесистемного потенциала в области предотвращения на региональном уровне.

УВКПЧ участвует в Региональном ежемесячном обзоре, разработанном в рамках инициативы «Права человека – прежде всего» и впоследствии вошедшем в комплексную платформу Генерального секретаря по вопросам предотвращения, чтобы обеспечить общее понимание ситуаций в рамках системы ООН и принятие ею своевременных и скоординированных мер по предотвращению.

Координируемый на уровне директоров, Региональный ежемесячный обзор задействует анализ в области развития, политических вопросов, прав человека и гуманитарной деятельности, чтобы определить рекомендации для укрепления деятельности ООН. Члены, осуществляющие обзор, рассматривают информацию о раннем предупреждении и согласовывают возможные меры по предотвращению и реагированию, чтобы помочь отделениям ООН на местах в реагировании на меняющиеся ситуации. В ходе принятия решений они изучают весь спектр мандатов ООН, реагирующих на любые вопросы. УВКПЧ обеспечивает, чтобы выводы правозащитных механизмов ООН и другая правозащитная информация учитывалась в рамках Регионального ежемесячного обзора.

Поддержка УВКПЧ раннего предупреждения в области прав человека за рамками Организации Объединенных Наций

С 2018 года УВКПЧ сотрудничает с Африканским союзом и Глобальной программой Всемирного банка по оказанию помощи в реинтеграции, чтобы поддержать укрепление методов раннего предупреждения АС за счет интеграции правозащитного подхода в континентальную систему раннего предупреждения АС. Эта работа сосредоточена на повышении и стимулировании использования первоначальных источников данных, правозащитного подхода к сбору данных, анализа и действий. Другие международные и региональные организации имеют функции раннего предупреждения, которые в разной степени задействуют правозащитную информацию.

Национальные правозащитные учреждения играют важную роль в раннем предупреждении нарушений прав человека на национальном уровне, которая предусмотрена их мандатом по защите и поощрению прав человека в стране. Эта функция может также помочь в выявлении более широких рисков и ввести политику и практику, которые способствуют мирному разрешению конфликта, недовольства и неравенства, а также укрепляют устойчивость и готовность.

Доклады

Основные документы

Канцелярия по предупреждению геноцида и по вопросу об ответственности по защите – Рамочный документ по анализу жестоких преступлений