联合国移徙者人权问题特别报告员结束对安哥拉的国家访问

罗安达，2016年5月10日

在政府发出邀请后，我于2016年5月3日至10日对安哥拉开展了访问。在为期八天的访问中，我会见了政府代表们、民间社会组织、国际组织以及移徙者本人，包括被拘留的移徙者。

我要对安哥拉政府为规划和协调此次访问提供的支持与配合表示感谢。我感谢当局开诚布公，并与我们见到的所有官员进行了坦诚的讨论。我还希望诚挚地感谢联合国驻地协调员办公室在访问前和访问期间提供的宝贵支持与援助。

经历了漫长的独立后时期战争，安哥拉已经实现了13年的和平、稳定和经济发展。这吸引了来自周边国家的许多移徙者。漫长而存在大量漏洞的边界使安哥拉难以监督无证移徙。

移徙条例没有广为人知，而当其广为人知时，条例的落实也会受到适当制度结构的缺乏和贿赂的妨碍。过于严厉的移徙条例使无证往往成为许多移徙者仅有的选择。尽管如此，移徙者依然来到安哥拉工作，他们通常从事建造和采矿业，并做起了生意，这些产业对于经济都有极大的贡献。然而，他们的身份很少被正规化，而且他们在工作中面临剥削的情况。

我热烈欢迎从政府收到的信息，他们正在研究对各项联合国人权条约的批准，如《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》和《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》及其议定书，以及国际劳工组织的条约。我促请政府在年底之前批准这些条约。

我感谢与条约报告部门间委员会的会议，它在提供安哥拉如何符合国际义务的信息方面发挥着重要作用。

我欢迎政府为司法部门提供人权培训的举措，其已得到联合国和民间社会组织的支持。我敦促政府将这类培训扩展至所有接触移徙者的执法人员并向人权高专办寻求此类培训的技术合作。

然而，安哥拉的移徙政策和做法仍需要许多改进。

需要基于人权的综合移徙战略

我强烈建议安哥拉当局建立综合的移徙战略，考虑所有方面的移徙并通过组织和促进而非试图抵抗流动性促进大多数移徙者拥有更正规的身份。

新框架应该坚定地基于人权并应该在民间社会的支持下建立机制赋予所有移徙者适当维护其权利的权能。

第一个需要采取的措施是使无证移徙合法化，无证移徙虽然违反了一些管理条例，但并非也决不应该被视为犯罪。

我敦促安哥拉批准《禁止酷刑公约任择议定书》（OPCAT）并建立国家防范机制以对安哥拉所有被剥夺自由的地方进行定期的不通知访问，包括移徙者羁留中心。

我还建议建立充分独立的国家人权机构，服从1990年的《巴黎原则》并提供适当的投诉机制，该机制将加强对安哥拉所有人包括移徙者的人权保护。

执法官员的恐吓或骚扰

我得知，无证移徙者、寻求庇护者和难民常常遭受警方的骚扰和恐吓。我还得知，警方在手工钻石矿、非正式市场、居民区、商店、街道、教堂和清真寺开展行动搜索无证移徙者，常常挨家挨户搜索。

这些行动往往存在暴力、威胁、恐吓以及毁坏有效身份证明等不良影响。我得知，移徙者和寻求庇护者定期被大量逮捕和拘留，包括怀孕妇女和儿童，而警察将此作为向无证移徙者受贿的机会。他们之后会遭到拘留，无法获取法律信息或援助。我还收到信息表明，那些维护无证移徙者权利的人也可能受到警方的恐吓。

我敦促政府快速调查关于执法人员受贿、没收财产、使用不必要的武力逮捕、拘留和驱逐非正规移徙者并对其进行身体虐待的报告。那些被起诉的人应面临严厉的制裁。

过于严厉的庇护政策

自从2015年6月的新《庇护法》颁布以来，用于确定难民身份的前一个系统停止使用，但新的难民身份确定系统所需要的新法规还有待创建。法律上的缺口对于没有可选身份的寻求庇护者极端不利并应该尽快得到补救。

2015年的《庇护法》为难民和寻求庇护者提供了新的身份证明文件。然而，引入新身份的规则还未完成，同时，自第10/15号法律生效以来，移民局（SME）中止了申请庇护者的证明文件发放。

寻求庇护者的工作权利不受承认。因此，他们别无选择，为了他们的基本生活，只能从事非正式的劳动力市场的工作。同时，自2013年8月通过第273/13号法规以来，难民不能再获取强制“营业执照”（Alvará commercial）。这种状况因而限制了难民达到经济上自给自足的可能性，而这对于找到持久解决办法十分必要。当局必须采取必要措施确保寻求庇护者有获取劳动力市场并移除禁止难民拥有和经营生意的歧视性规定。

复杂而冗长的庇护程序、对行动自由的限制、缺少证明文件和对工作权利或做生意的否定促使许多潜在的难民不以寻求庇护者的身份登记。这可能导致违反不驱回原则。

2015年《庇护法》的中心目标是“预防那些希望通过欺骗方式进入国家的人滥用庇护程序”。这因而引入了对寻求庇护者的强制拘留政策，违反了国际法原则，根据国际法原则，拘留应该始终是最后诉诸的措施、各自有正当理由而且持续时间尽可能短。关键的是，这阻止了难民为避免拘留而寻求国际保护。

根据对1951年《公约》第二十六条的保留，以及《外国人法》第五条神圣不可侵犯的规定，安哥拉保留以国家或国际秩序为考量限制外国人行动自由的权利。2015年《庇护法》进一步缩小了寻求庇护者的行动自由。即使是那些有证明文件的寻求庇护者，也有限制他们在安哥拉境内行动自由的做法。

我敦促当局迅速登记所有生活在安哥拉的寻求庇护者，快速完成并落实关于寻求庇护者和难民质量鉴定证明文件发放的法规，以改善获取公共服务（健康护理、教育等）的情况并预防任意逮捕和拘留，以及承诺以及时的方式为寻求庇护者和难民发放证明文件。

安哥拉还应该考虑撤销1951年《公约》第二十六条的保留，并承认所有外国人包括寻求庇护者和难民的行动自由，只存在严格描述且基于个人正当理由的例外。

无监督的拘留

移徙者因非正规入境或停留被逮捕，即使很多情况下他们已经提交了证明文件，而且如果必要，会在核实证明文件或完成驱逐相关安排时被带到羁留中心。

对无证移徙者和寻求庇护者的强制拘留既非合法也非阻止无证移徙的有效工具，反而具有使其行动更加隐秘的相反效果。

不幸的是，我访问卡宾达（Cabinda）的羁留中心当天没有移徙者在场，因此我无法对羁留中心的工作方式作出适当的评估。政府官员告诉我，移徙者只在那里关押最多12个小时。在得林达（Trinta）羁留中心，我会见了5名被拘留者，而中心总共可容纳超500人。

我得知，被逮捕的移徙者可能遭受严酷的拘留。

那里的条件过于拥挤且不卫生。他们仅能获得少量的基本卫生用品如香皂或卫生纸等。被拘留者少有隐私，似乎只被允许使用电话以从家人和朋友处获得贿款。

关键的是，他们无法获得司法救助。他们收到的法律信息很少，接触律师有困难，而且无法获得法律援助。拘留时限是不确定的，而且只在无证移徙者被驱逐或证明文件经核实（而这是一个漫长的过程）或在支付贿款之后被释放之时才停止。

在得林达羁留中心，被拘留者以大团体的形式关押，分布在不同的房间中，一个房间仅用于关押妇女。被拘留者仅在就餐时间才能走出房间。我得知，年幼的儿童与他们的母亲关在一起，年纪较大的男童与男人们关在一起。我得知，被拘留者还承受着骚扰、有辱人格的待遇和身体暴力的痛苦，试图为移徙者辩护的律师偶尔也会遭到恐吓。

在这样的中心拘留移徙者不受到独立监督，而且没有司法机构的事先授权。由检察长进行的审议拘留合法性的调查通常十分冗长。我敦促当局确保民间社会组织和国际组织对所有移徙者被拘留地点进行的独立监督不受限制。

我还敦促当局确保拘留仅被用作最后诉诸的措施且时间尽可能短，我很高兴地听闻，正在对一些移徙者使用拘留的替代方式。

被拘留者有时被拒绝与外界联系，包括法律援助。政府应该确保向被拘留者提供联系其家人、领事部门、联合国难民事务高级专员办事处、民间社会组织或律师的可能性。

必须允许被拘留者保留他们的手机。

我得知，有时候儿童也会遭到拘留。如经安哥拉批准的《儿童权利公约》所述，儿童首先应该始终被视为儿童，所有关于儿童的决定应该始终以儿童的最大利益原则为准则，无论其行政身份和情况如何。

拘留永远不可能符合儿童的最大利益，儿童永远不应该因他们或其父母的移徙身份受到拘留，有儿童的家庭也应如此。

被拘留的移徙者似乎不能及时通过可用的法律援助系统获得有能力的律师。我进一步担忧关于无证移徙者可能遭受拘留而未求助法院宣判其合法性的报告。

安哥拉必须建立有助于移徙者获得司法救助的方案：提供有关可用的保护选择的充分信息，简化司法程序，建立有效审查拘留必要性的机制，向移徙者提供免费或可以负担得起的优质法律代表，帮助其处理所有必要的程序。

对于移徙者和律师、民间社会组织和包括联合国难民事务高级专员办事处在内的国际组织等协助移徙者的人们，他们往往缺少移徙者和保护程序中关于手续和做法的信息。必须加强努力，允许移徙者实时获得相关信息。

集体驱逐

我还对集体驱逐无证移徙者的影响表示严重关切。我得知，在与刚果民主共和国的边界东多（Dondo），驱逐出境往往在逮捕当天落实。这没有给予他们申请司法救济的机会。

特别值得关注的是这对寻求庇护者和难民以及安哥拉对不驱回原则的承诺的影响。《难民身份法》第五十四条和第三（z）条禁止将难民和寻求庇护者驱逐出安哥拉，除了国家安全或公共秩序原因、通过欺诈使难民身份获得承认或犯下排他性行为等原因。尽管存在这个保护，我仍担忧，不驱回原则正在受到侵蚀，因为对移徙者和难民的入境移民逮捕急剧增多，一旦被拘留，他们获取法律服务、民间社会组织或国际组织帮助的困难急剧增长。我敦促政府落实监督机制，进而履行不驱回原则。

文件证明/出生登记

我得知，安哥拉尚未废除司法与人权部（Circular de Execução Permanente）在2011年5月发布的《管理指令》，指令关于对外国人所生儿童——包括难民儿童——出生证书的发放，实际上暂停了对出生于安哥拉的外国人的出生登记。因此，大量外国人不能登记他们的儿童和获取出生登记文件。此外，在提供文件时，出生证书指出其父母为外国人，这会导致雇主或公务人员等对移徙者发生歧视。

出生登记是保护移徙儿童和预防无国籍问题的基础。未能记录一个人的合法存在阻止了有效享有一系列人权，包括获得教育和健康护理的权利。

我敦促当局扩展自由出生登记活动以涵盖所有出生在安哥拉的外国人，包括无证移徙者和难民，以保障他们能获取经济、社会及文化权利而免受歧视。

缺乏司法救助

移徙者难以使用投诉机制，部分是由于缺乏信息、缺乏法律代表，而也有部分是因为他们害怕会遭到立即逮捕和驱逐出境。为了提供有效的司法救助，还需要付出更多努力。我注意到，应对触犯《劳动法》的雇主罪行采取更有效的雇主制裁以及进行更有效的调查和起诉。在这方面，我对起诉雇主虐待的法院案件数量之低表示遗憾。

歧视

我也担忧无证移徙者所面临的歧视和他们的儿童承受着无法获得充分的基本教育、住房和健康护理的痛苦。

同时，我对有关移徙者的消极说法目前被广泛使用表示担忧，这类说法将所有无证移徙者等同为罪犯和宗教极端主义者。

我敦促安哥拉采取一切适当的有效措施，包括根据综合移徙战略通过政策和方案，以反对和消除对移徙者的歧视并打击对移徙者的消极看法。

双边协议

我称赞安哥拉的Comunidade de los Paises de Lingua Portuguesa（葡萄牙语国家社区，CPLP），我能看到推进葡萄牙语国家社区的益处，但我相信，应该作出的额外安排，且不削弱当前关于移徙工人以及偏爱“高技术”劳工对“低薪”移徙工人人权影响的条款，这是十分重要的。我还鼓励成员国间社会福利的可转移性，在此引用跨区域的《伊比利亚美洲社会保障多边协议》。

我敦促安哥拉政府与邻国发展多边流动协议，如与纳米比亚的协议。在缺乏流动条款的发展时，这类包括人权保障的双边协议将促成移徙者的正规化及其权利保护。

鼓励民间社会

我与一些民间社会代表们进行了良好的讨论。可持续的人权环境需要有活力的民间社会，包括独立工会和强大的非政府组织社区。我敦促安哥拉当局加强民间社会的力量，使其可以更好地倡导移徙者权利和促进影响移徙者人权的政策和做法，促进对这个问题的健康公开辩论。

向安哥拉政府提出的初步建议

• 批准《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》，这将为安哥拉政府管理移徙提供基于人权的有用框架。
• 批准《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》（CAT）和《禁止酷刑公约任择议定书》并建立国家防范机制，赋予其对所有移徙者被剥夺自由的地方进行不通知访问的任务。
• 批准《消除一切形式种族歧视国际公约》（ICERD）。
• 考虑寻求来自联合国人权事务高级专员办事处的技术援助以确保安哥拉的法律和惯例符合这些条约。
• 考虑在安哥拉的联合国开发计划署办事处中纳入一名人权顾问。
• 与联合国难民事务高级专员办事处合作监督和保护难民。考虑到安哥拉寻求庇护者和难民的数量和保护所面临的挑战，包括2015年6月新《庇护法》的落实，联合国难民事务高级专员办事处不应该缩小而应加强其在安哥拉的保护能力。
• 批准国际劳工组织公约，包括《移徙工人公约》（第97号和第143号）《结社自由、组织和集体谈判权利公约》（第87号和第98号）、《家庭佣工公约》（第189号）和《私人就业机构公约》（第181号），并考虑寻求来自国际劳工组织的技术援助以确保安哥拉的法律和惯例符合这些公约。
• 建立新的机构，负责难民身份认定，使所有寻求庇护者和难民可以登记并向其及时发放优质的身份证明文件。
• 加强移民局能力，使他们可以迅速将所需的身份证明文件发给无证移徙者，特别是那些在安哥拉边界的移徙者。
• 与民间社会组织和国际组织合作，提高有证和无证移徙者对庇护和移徙者程序的意识以及他们可以如何获取并使用该信息。
• 有效落实现有的法律，包括提供优质的法律代表、起诉违法行为以及对违反移徙者权利的实体和个人施加有意义的制裁。
• 向所有接触到移徙者的执法人员和公务人员提供人权培训。
• 调查执法官员对移徙者进行受贿、财产没收、身体虐待、恐吓、酷刑、酷刑和骚扰的报告并对犯罪者进行适当的制裁。
• 收集关于移徙所有方面可信的分类数据，尤其是关于移徙工人对其雇主/赞助人的投诉、违反劳动标准的行为、工作场所事故、伤害和疾病、对无证移徙者的逮捕、拘留和驱逐。
• 创建强大而有效的劳动监察系统，配备更多在人权和劳动标准方面接受过良好培训的劳动监察员。劳动监察员应该监督劳动法的执行，包括访谈移徙工人、审查他们的合同并确保他们可以保留护照、已获得身份证和按时得到支付。
• 加强工会维护移徙工人劳工权利和人权的能力，培育有活力的民间社会，他们将贡献经验和专门知识，促进对移徙政策和做法的健康公开辩论。
• 提供适当的拘留条件并确保所有被拘留的移徙者可以轻易获取联系其家人、领事服务和律师的方式，如果必要这应该是免费的，能够联系口译人员并有权及时质疑其拘留。
• 遵守《囚犯待遇最低限度标准规则》，这适用于所有类别的囚犯，包括罪犯和那些根据任何其他列明了最低标准的非犯罪程序被关押的人，这些标准尤其包括个人卫生、衣物、寝具、食物、锻炼、获得外界沟通和医疗服务。
• 发展出拘留儿童和有儿童家庭的替代方式，因为对儿童的拘留决不会符合他们的最大利益。
• 加强监察员办公室关于监督移徙者权利的任务授权。
• 发展移徙和流动协议，首先是与邻国的协议，为矿业和建造业以及其他低工资劳动形式提供极为需要的劳动力。
• 要求为发展安哥拉移徙增长趋势应对办法而建立的移徙政策委员会关注发展基于人权的综合移徙战略，覆盖安哥拉移徙管理的所有方面。在发展该战略的同时，委员会的工作不应仅仅关注移徙对经济发展的益处，还应确保充分尊重移徙者的人权和劳工权利。
• 考虑建立充分独立的国家人权机构，服从1990年的《巴黎原则》并提供适当的投诉机制，该机制将加强对安哥拉所有人包括移徙者的人权保护。