联合国见解和言论自由权问题特别报告员大卫·凯伊在结束对日本访问（2016年4月12日至19日）之际呈报的初步意见

东京（2016年4月19日）

女士们，先生们，

我想先对日本人民表示诚挚的团结之意，他们最近受到两场地震的影响，正在竭力从近期的这场悲剧中恢复。

在政府的邀请下，我于过去一个星期在日本探索国际人权法下言论自由的关键要素。在访问期间，我会见了外务省、法务省、总务省、参议院司法事务委员会的代表们。我还会见了内阁情报调查室、最高法院、国家警察厅、海岸警卫队、国家网络安全事件准备和战略中心、公安调查厅和教育、文化、体育、科学和技术部的代表们。我十分感谢外交部为安排官方会议所做的工作，并想感谢所有与我会面的官员付出时间和考量，同时，我强调了我希望继续进行此次访问中发起的对话。

我还会见了日本广播公司（NHK）和日本商业广播协会、日本报纸出版商和编辑协会、日本杂志出版商协会以及日本网络供应商协会的代表。我还会见了来自民间社会的个人，包括多个非政府组织、记者和律师。我十分感谢以上所有人在过去一个星期中与我分享了他们的看法和经历，包括我见到的大部分记者，他们出于对分享敏感信息遭到报复的担心而要求匿名。

我今天将仅提出我的初步意见。我将准备一份更全面的任务报告，并于2017年呈交至人权理事会。

简介

日本《宪法》第二十一条保障“言论、出版及其他一切形式的言论”自由并禁止审查制度。该保障符合《公民权利和政治权利国际公约》第十九条，日本于1979年批准《公约》，保护人人寻求、接收和传达各种信息和想法的权利。见解和言论自由权利的重要性在日本社会十分明显——在于艺术的丰富、网络自由的广度和深度以及在政府建筑周边街道可见到的定期抗议。确实，日本真正有理由为它拥有全世界自由度名列前茅的网络环境感到自豪。

然而在一些领域，我听说了一些深刻而真切的担忧，即发展趋势正朝着错误方向急剧而惊人地转变。这个问题在媒体独立性的背景下下尤为严重。日本《宪法》明确保护了出版自由，日本应该为此自豪。然而出版独立性面临着严重的威胁：薄弱的法律保护系统、政府持续剥削缺乏专业团结精神的媒体和近期通过的《特别指定秘密法案》，这些都共同施加了我所理解的严峻挑战，特别是对绝大多数日本公民获取新闻的主流媒体的挑战。大量记者强调了避免公共利益敏感领域的压力，许多记者为保护其生计仅在匿名的情况下才与我会面。许多人表示曾遭遇过来自政治要员的间接压力，随后被排挤到边缘或被噤声。一个有着如此稳固民主根基的国家应该抵抗和保护人们免受这类干预。但我的担忧不仅限于媒体独立性，我将在以下讲述这些问题。

在这份发言中，我强调了几个需要关切的领域并确认了一些初步建议，我相信这些建议对于保护媒体独立、促进信息获取渠道和确保《宪法》第二十一条和《公民权利和政治权利国际公约》第十九条保护规定持续的活力是至关重要的。

媒体独立

日本拥有充满活力的媒体，蕴含多元声音。《广播法》第三条强调了广播媒体独立，我将从这里开始阐述。广播伦理和节目改进组织（BPO）力图落实一项自律方案。尽管已有这些正式的保护，但我会见的大量记者感到了来自政府的紧迫压力，被管理人员教唆以使其报道符合官方政策倾向。

《广播法》管理公共的日本广播公司（NHK）和商业广播公司，但并非通过独立的第三方向他们施加权力，而是由总务省享有管理权威。这个正式角色的问题由两个因素组成：首先，《广播法》将伦理义务的要素与政府权力相混合，其次，现任政府官员一再采取被许多广播媒体视为威胁的措施。这个看法并未得到普遍表示；与我会见的在职记者相反，私人媒体协会分享的看法是他们没有面临来自政府的任何压力。

《广播法》在第四条中规定了基本的专业规范，规定广播公司“不危害公众安全或良好品德”、“政治公平”、“不曲解事实”并“尽可能从多种角度阐明问题观点”。这些都是公平的期望。但应该由谁判断这些宽泛而又高度主观化的概念呢？我相信政府——任何政府——都不应该有资格决定何为公平。这是一个需要进行公众辩论的问题，而日本已经有了一个负责自律问题的机构，即广播伦理和节目改进组织。

政府的看法相反——总务大臣在二月表示（经其下属确认）——根据《广播法》第一百七十四条，政府如果认定广播公司违反法案第四条，有权命令吊销其执照。官员坚持该发言只是一项法律声明而不是威胁，但我相信，首先，这个法律意见不是《广播法》本身规定的，其次，该声明有理由被视为限制媒体的威胁。我本人也被反复询问对大臣言论的评论。

如果大臣的言论是个案，鉴于其他因素，我也许可以不理会该言论。例如，政府从未基于节目内容吊销过一家广播公司的执照。然而，其他事例表明了政府对报道内容和语气的切实担忧。例如，2014年11月20日，执政党自由民主党领导层向广播网络发送了一封名为“要求确保在选举期间进行公正、中立、公平的媒体报道”的信件。信件要求“中立和公平”，比如针对嘉宾发言人的数量、发言时间和选择。自民党在不到一个星期后向朝日电视台写信，批评其11月24日“报道站”（Hodo Station）节目对安倍经济学的报道并要求“公平和中立的节目。” 信件提到，该节目没有充分考虑《广播法》第四(4)条的标准。

我也收到了报告表明，媒体特别是广播记者感觉受到了政府官员在与媒体的非正式会议上评论的施压，会议的文字记录在记者中广泛传播。例如，在2015年2月24日与新闻界一场据称是非正式的会议上，内阁官房长官菅义伟（Yoshihide Suga）据报不点名批评一电视节目不符合他对《广播法》的解释。

以尖锐问题著称的著名广播员和评论员离开了长期的职位，据报是因为批评政府所面临的敌对环境或害怕其后果。在这样一个员工为公司工作长达几十年的行业中，这件事令人震惊。一名著名评论员古贺茂名（Shigeaki Koga）指称，由于政府压力，他不再收到出席电视节目的邀请。

一些对话者也表达了对日本广播公司所面临压力的担忧。由国会任命日本广播公司理事会成员并批准日本广播公司预算的事实，尤其是当国会受到一个联盟的极大控制时，这引发了一种看法：广播公司缺乏独立性。例如，日本广播公司会长籾井胜人（Katsuto Momii）在其就职新闻发布会上表示：“（在国际广播中）当政府说‘右’时，我们不能说‘左’。” 该声明随后被籾井先生撤回，许多人认为这表明该网络的作用就是倡导政府政策。该网络的专业管理团队否认任何此类压力，但其中广泛传播的观念引起了关注，据称这将影响节目和报道选择。

考虑到这些担忧，我建议检查当前的法律框架并特别建议政府废除法案第四条，不再参与媒体管制业务。

平面媒体遭遇类似问题。我还收到了第一手报告，关于报纸延迟或取消发布文章，或在记者撰写对政府的批判性文章后将其降职或调职。一些记者告诉我，媒体机构避免报道可能导致政府批评的话题，例如福岛灾难和如“慰安妇”等历史问题。一名记者在撰写一篇关于福岛核电站经理证词的文章后被降职、减薪。

媒体对其自身脆弱性承担着很大一部分责任。的确，如果日本的记者拥有独立、团结和自律的广泛专业媒体机构，他们也许可以毫不费力地抵抗政府影响的企图。但他们没有。所谓的“记者俱乐部”系统——或称新闻俱乐部——对准入和排外的重视损害了自由职业者和网络新闻业。

媒体管理发展与高级政府官员的亲密关系，在这种关系中，监管人和被监管人可以在东京的餐馆共同进餐。而并没有广泛的记者联盟将主流和自由记者集合在一起，这限制了团结和倡导以及共同目标的可能性。在新闻业各个领域也没有独立自律的报业委员会。相反，记者感到有必要匿名与我谈话，害怕管理人员将因为他们发出声音而进行报复，也缺乏任何保护他们的独立机构。

一个常常被忽略的问题正在加剧这些担忧：据报道受到自由民主党支持的宪法修正案改革包括对第二十一条的修正，它声明：“参与带有伤害公共利益或公共秩序目的的活动，或带着这类目的与他人来往的行为，将不受承认。” 这份明确措辞的附文不符合《公民权利和政治权利国际公约》第十九条且显示出对言论自由的不满。媒体人士合理地相信这是直接针对他们的。

关于历史教育和报道的干预

关于政府对媒体内容影响的看法延伸到了历史问题。在访问期间，我了解到关于第二次世界大战中“慰安妇”罪行的两个状况。国际人权机制包括2014年人权事务委员会一再呼吁日本坦诚处理该问题。这个问题属于言论自由问题——媒体自由和知情权。

首先，对最早在韩国采访“慰安妇”的记者之一植村隆（Takashi Uemura）先生的骚扰。植村先生在离开其职位时是朝日新闻（Asahi Shimbun）的记者，朝日新闻正因一系列植村未参与的其他作者报道面临攻击（朝日随后收回报道；植村先生的报道仍有效）。他搬入的大学面临开除他的压力，外部人员对他进行威胁，甚至他的女儿也面临暴力，包括性暴力和死亡。尽管植村先生受到了警方保护，而且一些当局支持其在大学的职位，但这类案件值得当局进行更有力的谴责，支持植村先生开展其作为记者的基本工作的权利。

“慰安妇”问题也遭受了当局在编写学校教科书中施加的政府影响。我会见了教育部教科书部门的官员，从中了解到了教科书调查理事会，该机构成员由教育大臣最终任命，拥有基于具体标准评估教科书的权威。教育部表示，一些高中世界历史教科书中提到了一定的慰安妇问题。外部专家们向我展示的报告表示，提到慰安妇问题的内容从初中教科书中被删除了，其中日本历史教学是必修的。在一个事例中，尽管提到了“慰安妇”，但有免责声明表示政府持相反看法，认为没有强制带走女人的做法。

政府干预教科书对待第二次世界大战期间所犯下罪行事实的方式，破坏了公众的知情权和解决与理解历史问题的能力。政府不仅应该避免干预对历史事件的解读，还应该支持告知公众这些严重罪行的工作。其中一项步骤也许可以包括重新考虑如何将教科书调查理事会自身从政府影响中隔离开来。

《特别指定秘密法案》

每一个政府都必须确保保护对国家安全和公共安全至关重要的信息，同时也提供确保访问信息权利的机制。日本法律包含保护公众知情权的机制，包括《获取行政机关持有信息法案》。但《特别指定秘密法案》（“SDS”）超过了保护信息免受披露的必要性，将公众在大量公共利益领域如核能、国家安全和防灾准备的知情权置于危险之中。我的前任报告员和人权事务委员会提出了对该法案通过进程和其处理公众知情权方式的担忧。我在与官员会面时提出了以下几个领域的问题，他们慷慨地抽出时间，对法案的看法十分真诚，但我很遗憾的是，这些担忧仍存在。

第一，正如人权事务委员会在2014年定期审议中提出的，我认为《特别指定秘密法案》没有充分定义可被指定为秘密的问题或分级的前提。政府的落实标准试图明确信息可被指定为秘密的四个具体类别（防卫、外交、预防特定的伤害活动、预防恐怖主义行动），我对这一努力表示感谢。但具体的子类别仍然过于宽泛，我想敦促持续的工作并保持警惕，避免即使被揭露也不会危害日本国家安全的信息可能被指定为秘密的情况出现。

第二，《特别指定秘密法案》将记者及其消息来源者置于面临处罚的危险中。我确认，法案第二十二条承认言论自由，一名对话者称该条款“比什么都没有好。” 这仍可能令记者担忧，毕竟他们并非律师。尽管官员解释，第二十二条对“唯一地”这个条款的使用应该被理解为“主要地”，我仍对政府在涉及未授权披露的案例中如何解读第二十二条表示关切。法案进一步规定，记者获取访问秘密信息权限的尝试若不被视为采用了“极端不正当的方式”，将受到保护，“极端不正当的方式”未进行定义。

我很高兴从官员处听说政府不打算应用第二十五条对记者的严厉处罚，但法律应该据此进行修正以消除对他们的任何寒蝉效应。我还从我们的交流中了解到，只要信息符合公共利益，通过新闻界的善意和合法追求获得，记者对信息的无意披露将不会受到惩罚。然而，在坚持人权事务委员会的建议的同时，我鼓励政府列入例外情况以确保没有一个个人——无论是记者或政府雇员——因披露符合公众利益且不危害国家安全的信息受到惩罚。

第三，除不适当指定可用的保护外，对举报人的保护普遍显得更为薄弱。这仍是一个有些不确定的领域，尤其是一般的《举报人保护法》和《特别指定秘密法案》之间的相互影响，但在最低限度上，有权访问指定秘密之人披露行为的处罚条款中，带着信息的发布将符合公共利益、不会危害日本国家安全的善意信念泄露信息的个人应被列为例外。

第四，《特别指定秘密法案》建立的监督机制不够独立，且没有确保对信息的访问以确定其被指定为秘密的适当性。国会中的常设委员会是行政机关外部唯一拥有监督能力的机制（我努力与成员进行会面，但没有成功）。政府在授予国会委员会访问特别指定国家秘密的权限上十分谨慎。因此，看起来委员会没有掌握足够具体的信息以确定对秘密信息的指定是否适当。此外，委员会的建议本质上没有约束力。众议院已呼吁政府改进其职责，我鼓励政府通过建立配备专家的独立监督委员会来追求这个目标。

歧视和仇恨言论

近年来，日本面临直接针对少数群体的仇恨言论高涨的问题。歧视行为仍是问题的根源，而日本没有打击歧视的综合立法。消除种族歧视委员会在2014年和消除对妇女歧视委员会在今年三月均建议日本通过反歧视法律。此类立法是处理仇恨言论问题关键性的第一步：  日本必须通过广泛适用的反歧视法律。仇恨言论的第一个解答是拥有禁止歧视行为的法律。法律一旦实施，反对仇恨言论的广泛政府行动——如反对仇恨的教育和公共声明——就可以对打击歧视产生真正的影响。

我会见了国会的司法事务委员会，有机会了解打击针对少数群体的仇恨言论所提议的立法。我称赞委员会成员的合作和承认阻止危害弱势群体言论和尊重言论自由权之间的谨慎平衡。我的理解是，所提议的立法将成为创建仇恨言论不被接受、不给言论定罪的文化过程中的一步。就预防和消除仇恨言论问题而言，我鼓励集中于教育和反对性言论的努力。

对选举活动的限制

我反复听到关于政治竞选活动长期受到限制的担忧。政府没有采取对网络竞选活动的限制，这显然对增加公众获取候选人信息和充分参与政治生活的能力至关重要。

然而，《公职选举法》仍对定期的竞选活动加以限制。人权事务委员会已呼吁日本关注废除对政治竞选强加不合理限制的立法，特别是当其以保护公共福利的思想为前提，破坏言论自由权和参与管理公共事务的权利时。可以允许竞选规则，特别是为确保选举进程中的开放空间时，但目前的限制显得没有必要且不成比例。

数字权利

我想强调日本在网络自由领域典范作用的重要性。这个国家拥有高度的网络普及率，政府不参与其内容限制。对数字自由的极低干预表明了政府对言论自由的承诺。

当政府在考虑关于窃听的立法和网络安全的新方式时，我希望网络自由、通信安全和创新的精神仍处于立法工作的重心。十分重要的是，国会要参与关于此类努力的公开辩论，法律要尊重保护隐私权和言论自由权的标准。法律必须规定，国家对通信的监控必须仅在最异常的情况下进行，并受到一个独立司法当局的唯一监督。尤其是，法律应该坚持基本原则以确保电子或数字监控不在任何歧视基础上进行，如针对或监控少数团体。

通过公共示威展现的言论自由

日本享有强大、值得钦佩的公共示威文化，有时包括街角的安静抗议，有时是被扩音器的嘟嘟声掩盖的小规模游行。据了解，上万人曾在国会抗议。尽管如此，但一些活动者分享了对抗议的不必要限制、对抗议者的记录、未能处理政治层面右翼干预抗议问题、监控穆斯林社区的指控和其他问题的担忧。我与国家警察厅成员分享了这些担忧，他们与我进行了开放讨论。我仍决心跟进这些问题并继续关于日本承诺给予公众抗议充分空间的对话。

我还特别在冲绳与海岸警卫队分享了对公众抗议的关切。我去年与当局沟通了我对冲绳抗议活动受到不成比例限制的指控的关切。我听说了关于过度使用武力和大量逮捕的可信报告。我特别关切对拍摄抗议的记者使用武力的报告。尽管国家安全为落实特定领域的限制提供了保护，但必须进行谨慎的审议过程以避免滥用。我打算在这里谨慎跟进冲绳的状况并表示我对鼓励当地和平抗议空间必要性的担忧。