联合国见解和言论自由权问题特别报告员大卫•凯伊先生在结束对塔吉克斯坦访问之际呈报的初步意见

杜尚别（2015年3月9日）——应塔吉克斯坦政府之邀，我于过去一周内在该国探索国际人权法下的言论自由的关键要素，即无论国界，也不论通过任何媒体，可以不受干涉地持有意见以及寻求、接收和传达各种信息和想法。

访问期间，我会见了司法部长、文化部长和人权监察员以及来自外交部、内政部、议会、最高法院、宪法法院、检察长办公室、国家安全委员会、国家电视广播委员会和霍瓦尔（Khovar）新闻通讯社的高级代表们。我对外交部为准备访问提供的支持以及所有当局付出的时间和关心表示感谢，我十分渴望与诸位继续进行此次访问中发起的对话。

除与政府机关的会议外，我还与联合国国家工作队、欧洲安全与合作组织（Organization of Security and Cooperation in Europe）以及国际社会的代表们进行了会面。最后，我还会见了非政府组织成员、记者、媒体组织、被拘留者家属和律师。我感谢联合国杜尚别办事处为我的访问提供了支持。最后，我在此特别感谢所有活动人士、记者、律师以及其他人士在过去一周内与我分享了他们的看法和往往充满艰辛的故事。

简介

显然，塔吉克斯坦正处于脱离苏联统治、内战以及政治体制过渡的漫长道路上一个关键转折点。国内经济不断衰退。国家漫长的边界对国家安全造成了切实的困扰。政府官员提到他们对塔吉克斯坦的年轻男子可能被吸纳加入“伊斯兰国”（ISIS）的关切。

国家安全和公共秩序显然是所有政府产生担忧的合理理由。国际法允许政府按照法律规定在必要和适当的情况下限制言论，以保护合法利益如他人的权利、公共秩序和国家安全等。即使如此，我仍对现有的和所提议的限制措施未达到国际标准深表关切。

我发现一股恐惧的气氛正笼罩在民间社会的重要社区之中，且正以一种只会导致怨恨和不安的方式扼杀自由言论。宪法保护仍然存在，政府也已采取一些积极措施，如对诽谤的非刑罪化等。塔吉克斯坦是《公民权利和政治权利国际公约》（ICCPR）的缔约国，《公约》第十九条保护言论自由，该国也参与包括人权理事会在内的联合国各项机制。塔吉克斯坦具备法治的实施基础，特别是《宪法》第十条承认《公民权利和政治权利国际公约》等条约是国内法的组成部分。此外，宪法法院有权审议法律和规章，使其符合人权法。

然而，一些法律、法令和政策——尤其是有关恐怖主义、极端主义和国家安全的——正在侵蚀这些保护措施，逐渐破坏出版自由并威胁记者，限制公民获取政府信息，并封锁互联网上重要的信息来源。近期被禁止的知名政党塔吉克斯坦伊斯兰复兴党（IRPT）的成员受到监禁，遭受秘密审判并被限制获取法律代理或联系家人。据报道，那些表达宗教信仰的方式异于所谓惯例的人们受到了侵扰。

尽管现在的处境十分艰难，但我必须指出，我在访问期间得益于与官员们进行的坦诚讨论。为了与政府进行建设性的讨论，我不仅提出了对言论自由所承受压力的具体问题，还提出了为促进自由社会而在法律、政策和实践方面可能进行的改变。

在提出这些具体的关切和建议之前，我想强调一个重要观点：开放的言论自由空间是促进个人发展、教育、问责制和公众参与的工具。但这也是保障安全和经济发展的工具。缩小公民空间和惩罚异见将无情地导致人民尤其是年轻人的疏远和失望。

限制反对声音

塔吉克斯坦政治环境承受的压力延伸到了各种各样的活动之中，包括独立媒体、网络和移动通信、民间社会、律师和宗教人士。压缩不同声音的存在空间对于政党尤其是伊斯兰复兴党造成的后果尤为严重。显然，塔吉克斯坦的基本法律框架——宪法及其对国际人权法的义务——应该得到尽可能强大的扩充。因为这些保护措施、新法律和实践仍然允许对不同政见的镇压，并将其作为威胁、拘留和秘密处理刑事诉讼的一部分。

限制反对声音是在国家安全官员对恐怖主义和极端主义表示严重担忧的脆弱环境下产生的。但在2016年5月的宪法复决之前，这类限制也显现出来：如果修正案获得通过，就会永久破坏国内意见的多元化。尤其是，对《宪法》第八条提出的修正案将限制基于信仰和民族建立党派的行为。

目前对党派和协会的限制源于几则法律条文。《宪法》第八条已禁止鼓励民族主义、种族主义和宗教敌意以及宣扬武力推翻宪法结构并建立武装团体的社会协会。《政党法》第四条禁止建立寻求武力推翻宪法秩序的政党。《打击恐怖主义法》（1999）和《打击极端主义法》（2003）也使被政府认定涉嫌极端主义或恐怖主义的团体和个人受到刑事定罪。我对于反恐怖主义和极端主义法没有充分定义“极端主义”和“恐怖主义”表示特别关切，这赋予了检察长宽泛的裁量权，也使司法机构只能用有限的工具约束使用这些法律反对党派和协会的行为。

通过这些法律，检察长和最高法院宣告两个政治团体（24人团体和伊斯兰复兴党）为极端或恐怖组织。接着，政府启动了刑事诉讼，控告曾试图以该政党成员身份参与政治进程的人员。2015年8月，司法部下令封禁伊斯兰复兴党，命其在十天内停止所有活动。政府认定2015年9月4日的暴力事件与伊斯兰复兴党有关，尽管这些事件本身笼罩于神秘之中，公开信息或独立消息来源极为有限。压力在2015年9月29日到达顶点，当时，在检察长的要求下，最高法院根据反恐怖主义法正式宣告伊斯兰复兴党为极端和恐怖组织并禁止该党未来的一切活动。根据判决，对该党报纸、视频、录音、书作及传单的派发均被禁止。该政党的网站就此被封锁。

随后，根据我收到的信息，至少13名伊斯兰复兴党领导层成员及律师受到拘留并被控多项犯罪行为，如参与犯罪团体、煽动民族、种族或宗教仇恨、谋杀、恐怖主义、呼吁暴力改变宪法秩序、非法持有或运输武器以及武装叛乱等。包括据称伊斯兰复兴党首脑毛希丁·卡比里（Muhiddin Kabiri）的至少10名亲属在内的人员受到拘留，而后被释放。这13名被拘留者中至少有一人，扎拉佛·库贾瓦（Zarafo Khujaeva，Rahmoni）被认为因接受医疗护理有限而遭受了严重的健康问题。2015年9月28日，伊斯兰复兴党被拘留成员的律师布祖格梅尔·约洛夫（Buzurgmehr Yorov）据报被逮捕。据报道，约洛夫因涉嫌极端主义指控而受到调查。他以不确定的罪名和证据继续被拘留。随后，约洛夫的律师努尔丁·马卡莫夫（Nuriddin Mahkamov）因诈骗指控被逮捕。

我很遗憾政府没有回应我对拜访伊斯兰复兴党被拘留成员及其他律师和记者的请求。他们普遍被极大地限制了联系家人的自由，并遭到秘密审判，据称几乎无法获悉对其不利的证据。

其他知名政党似乎也成为政府压力之下的目标。有报道表明社会民主党的一名领导成员已被拘留并被迫辞去职务。政治活动家、杜尚别市议会前任议员扎伊德·赛义多夫（Zayd Saidov）于2013年5月被逮捕。有消息表明此次被逮捕与他成立新塔吉克斯坦党有关。在一次秘密审判之后，赛义多夫先生被判有罪并判处29年监禁。一部分试图为赛义多夫先生辩护的律师亦被拘留并遭受了其它形式的政府压力和报复。

2015年1月，一法院因诈骗罪和行贿罪控告人权律师兼社会民主党副首脑修科拉特・库德拉托夫（Shukhrat Kudratov）并判处其9年监禁。在入狱前几个月，库德拉托夫曾作为赛义多夫先生的辩护律师。

2014年10月9日，最高法院宣告24人组织（Group 24）为“极端”团体。被控涉嫌与该团体有关的人员受到调查、潜在刑事指控和拘留。2015年3月5日，在收到数次死亡威胁之后，24人组织的首脑乌莫拉理・库瓦托夫（Umarali Kuvvatov）在土耳其遭到谋杀。被指称为杀手的一名塔吉克国民被土耳其法院宣判有罪，而检察长办公室向我指出，尚未展开调查确认该谋杀是否与塔吉克斯坦人员有关。

初步建议：

• 我敦促政府停止开展2016年5月的宪法复议。基于信仰禁止政党的行为将与《公民权利和政治权利公约》第二十二条提出的结社自由权相矛盾。
• 法律应该为“极端主义”和“恐怖主义”提供清晰的法律定义并阐明证明该行为的充分证据。
• 根据宪法和国际法，法律和政府政策应该允许和平的反对团体自由运行并行使言论自由权和信仰自由权。
• 应使伊斯兰复兴党和24人组织等组织和政党完全获悉将他们认定为极端或恐怖组织并加以禁止所参照的证据。他们还应该获得呈交反证和辩论的机会。
• 任何政治被拘留者及其律师应该获释。他们未被释放时，应公开对他们进行的审判，以确保正当程序和公平审判，对他们不利的证据也应受到公众和独立的审查。

限制媒体自由

我注意到塔吉克斯坦有大量的官方和私人媒体。官员们表示塔吉克斯坦的法律确保了言论自由。《宪法》第三十条明确表示：“保证每个人享有言论和新闻自由以及使用信息媒介的权利。禁止政府审查制度和起诉批评行为。” 具体执法以确保这些保护规定为宗旨。

尽管有这些成文的法律保护，独立媒体和非政府组织成员的说法则不同，他们分享了令人不安的有关威胁和自我审查的报告。在保护的法律框架之上是法律和法外的双重压力，由一些政府机关施加，以限制批评。目前，我了解到至少5名记者正受到拘留，他们中的部分人也因是伊斯兰复兴党成员而被拘留。

一些有关媒体自由的趋势值得立即关注：

诽谤和侮辱：议会于2012年将诽谤和侮辱非刑罪化。尽管如此，《刑法》第一百三十七条和第三百三十条仍包含了对总统和国家官员的诽谤罪和侮辱罪。仅仅是这些条款的存在和范围就遏制了批评，而2015年12月9日以来将总统头衔改为“民族领袖”的做法加强了任何批评都可能使人遭受刑事程序的担忧。

尽管已非刑罪化，但据报告记者们仍因民事法典中规定的诽谤罪遭到骚扰。法律赋予审判长评估罚金数额的司法裁量权，据报告罚金通常不均衡且数额巨大。遭受此类控告的记者往往会失去工作并丧失未来的工作前景。例如其中包括2014年因被控诽谤罪及对国家知识界造成“身心痛苦”，一名亚洲之声（Asia-Plus）编辑及亚洲之声媒体集团被处以30000索莫尼的罚款，和2013年因被控民事法典第一百七十四条的“道德危害”罪，伊姆鲁滋新闻（Imruz News）被处以50000索莫尼的罚款。

法外骚扰：我听说大量骚扰记者的事例在过去几年中出现，集中于诈骗、勒索、有组织犯罪或极端主义等托词。我也听说大量关于安全和执法人员威胁报道国家政治局势的记者指控。编辑和出版商据报道曾被迫解雇撰写批评文章的记者。

一个不信任独立媒体的明显迹象是，2015年的一项政府法令规定政府新闻必须只能由国有的霍瓦尔新闻通讯社报道；独立的新闻机构需要援引霍瓦尔报道的来源。

审查制度的威胁：文化部现有的注册程序与国际标准相违背。近期议会针对《媒体法》修正案进行了讨论，考虑到了政府一旦发现任何违法现象可以无需法院指令关停媒体长达3个月的问题。我为议会在审议拟议修正案过程中获取独立媒体的意见并决定不采纳该修改提议的做法表示称赞，该提议相当于赋予了危险的审查权力，并将破坏宪法和人权保护。通过任何关停媒体的机制不仅是不必要的，而且与国际标准相矛盾。

初步建议：

• 为了使法律与国际标准保持一致，将诽谤非刑罪化，因其涉及总统和政府官员（废除《刑法》第一百三十七条和第三百三十条）。
• 调查并回应有关骚扰记者和媒体的控告。
• 对有关诽谤的民事案件的罚金数额建立严格的限制。
• 确保关停媒体报道必须在严格必要且适度的基础上进行司法程序。

对网络和移动通信的限制

塔吉克斯坦的互联网和移动接入均未受到法律的保护。《国家紧急状态法》修正案授权政府在宣告国家紧急状态之后无需法院指令即可封锁移动服务和互联网接入。2015年的《反恐怖主义法》修正案允许在“反恐行动”期间封锁网络和电话系统，特别是当这些媒介在传播“被禁信息”时。总统法令第765号规定成立一个“联合电子通信转换中心”，要求所有网络和移动通信必须通过一个单一的国有电信提供商（塔吉克电信）进行。第765号法令将强化政府在没有服务提供商协助的情况下关闭和封锁服务的权力。

我对多个被官员认为宣扬极端主义的网站、社交媒体和搜索平台（如脸书、俄罗斯社交网站Vkontakte、YouTube视频网站和推特）受到封锁的报道表示关切。据移动提供商TCell的所有者桑内拉电信（TeliaSonera）报告，政府要求封锁84个网站。我还听说大量有关移动业务在政府命令下被封锁的事例。例如，2014年10月，据报告政府要求封锁所有短信发送，当时正好有一个政治团体在呼吁和平公众抗议。与之相似，从2015年9月4日开始，据报告手机用户被限制获取服务长达十天。

我们听说了多项可信报告涉及政府多次要求监控网络和手机远程通信流量的行为。政府干预通讯以及计划通过单一通道扩张监控能力的消息会损害整个社会。减少获取信息的渠道不仅会削弱公众辩论，还会削弱打造自由增长的经济体所必需的创新力。

初步建议：

• 通过立法，要能够对政府封锁网络和移动通讯以及进行监测的能力加以严格的限制，使其符合国际标准。
• 废除过分的措施，例如封锁网站及监控通信。
• 建立通信行业独立的非政府管理机构。

缩小行动主义和民间社会组织空间

最近的法律发展和措施对民间社会行动者施加了巨大的压力，缩小了国内非政府组织及和平示威的空间。2014年的集会、会议、示威游行和街道集会法要求组织者在大型集会举办前15天获得批准（第十二条）并限制集会靠近政府建筑、历史文化遗迹、国家公园和墓地，且完全禁止夜间抗议活动（第十四和十五条）。这些规定导致抗议者几乎无法向当局和公众传达他们的声音。

《公共结社法》修正案于2015年生效。这些修正案要求非政府组织在开展活动之前向司法部提供其从国际来源接收资金的相关信息。由于缺乏实施条例，民间社会组织对于此类财务披露的目的和用途缺少真正清晰的认识。然而，我收到的一些信息表明，一些已公开资金来源且其与国外组织或运动有关的非政府组织受到了政府审问或施压。

我对法律框架的改变表示高度警惕，据报告大量非政府组织受到多个机构——包括国家安全委员会、税务委员会、司法部和检察长办公室——的侵入性检查有所增多。许多谈话者表示官方检查近期变得更加频繁，侵入性也更强，形成了一种恐惧气氛和极大的寒蝉效应，特别是对人权组织造成了影响。

甚至在修正案于2015年通过之前，非政府组织的工作亦受到了官方干预的影响。例如在2013年，据报告青年律师协会安帕罗（Amparo）在未能遵守司法部的审计程序之后被法院下令解散。我的前任报告员和其他联合国专家对审计行为缺乏透明和清晰的程序指导方针因而导致该非政府组织解散表示严重关切。

前文已提到，政党成员的辩护律师尤其面临着骚扰和控告。关于这一点，2015年的辩护法要求辩护律师完成重新认证并新增一些对执法人员的限制，增进了对于他们工作的独立性可能受到干预的担忧。

初步建议：

1. 修改集会法，使之符合国际标准。
2. 注册规定应该是清晰、简单且透明的，应旨在促进一个有益于建立充满生气的民间社会的环境。
3. 政府官员应该避免使用突击检查、过度请求信息以及其他手法来威胁和加重非政府组织的负担。
4. 税法、资金披露要求和其他行政法规不应该被用作压迫或骚扰非政府组织的工具。

限制宗教言论

《宪法》第二十六条确保了通过参与宗教习俗和仪式自由表达宗教信仰的权利。然而，大量报告指控了对信教男女的广泛骚扰，包括强制刮胡须和摘面纱，而官员们辩护称这是防止激进化的重要做法。还有报告指出，已有向全国执法机关颁发的指令，要求有胡须的男性和戴面纱的女性提供相关文件。此外，妇女和儿童被禁止发表宗教言论和接受宗教教育。2004由乌理玛委员会颁发的裁决禁止女性在清真寺内祈祷，而根据2011年的《父母教育和抚养子女责任法》，未满18岁的个人不得进入清真寺。教育部禁止戴面纱的女性进入中小学和大学。

初步建议：

• 对宗教人士的骚扰应该被禁止，投诉应服从调查。
• 改革过度限制个人表达自身宗教信仰的法律，包括《父母教育和抚养子女责任法》和《宗教传统和仪式规则法》。