联合国专家敦促巴基斯坦确保在《网络犯罪法案》草案中纳入对言论自由的保护

联合国促进和保护
见解和言论自由问题特别报告员
大卫•凯伊的声明

日内瓦（2015年12月14日）——联合国见解和言论自由问题特别报告员大卫•凯伊（David Kaye）先生近期与巴基斯坦政府分享了他对目前国民大会待审的《网络犯罪法案》草案的关切。他尤其担心的是，立法草案一旦通过，可能导致对媒体的审查以及媒体的自我审查。

由于法案条款内容含糊，对法律禁止哪些内容只提供了有限的指导，并规定了可能将合法言论形式治罪的过度限制条件，因而它总体上引起了多个令人关切的问题。法案一旦通过，也会规定一些与违法程度不符的刑罚，在实践中可能会压制言论自由权利。法案可能会制造威慑效应，这或许会被用来打击媒体，限制其合法开展工作，特别是在记者调查和报道尤其敏感的话题之时。

也有报告称，法案缺乏与民间社会和私营部门公开而全面的磋商，并且在国民大会投票通过法案前缺少真正的公众审查，而这对民主参与至关重要。这种辩论和讨论也可能推动国内法律与国际规则和标准相符。

评估《网络犯罪法》对言论自由影响的框架

巴基斯坦政府在2010年6月23日批准了《公民权利和政治权利国际公约》。《公约》——尤其是第19条——保护每个人持有主张，不受干预，并保护他们寻求、接受和传递各种消息和思想的权利，不论国界与任何媒介形式。根据《公约》第19(3)条的规定，对言论自由权利的任何限制都应该严格界定，由法律明确规定，并且是实现一个或多个以下合法目标所必需且适度的：保护他人的权利或名誉；保障国家安全、公共秩序或公共卫生或道德。

《网络犯罪法案》引人关切的章节

法案中在言论自由权利方面令人关切的章节至少包括以下内容：

法案的第3和第4节将未经授权故意进入“任何信息系统或数据”以及未经授权故意复制和传输“任何数据”行为定罪。法案的第2(e)节将“授权”定义为“法律授权或根据法律有权作出这种授权者的授权”。如此一来，根据第3和第4节，任何以非明确“授权”方式进入或访问一个网站的人都可能犯罪，可能被判处3至6个月的监禁，或罚款5万至10万卢比，或同时受到两种处罚。第9节规定，任何采取或声称将采取如下行动的人都会被定罪：“准备或传播”所有可能“美化犯罪或美化被指控或被判犯罪者”的信息，以及“支持已被认定的恐怖主义或被禁组织活动”的信息。它还将对以下行为定罪：“通过信息系统或设备”准备或传播可能“增加宗教、族裔或教派仇恨”的信息。第10节将“网络恐怖主义”定义为犯下或声称要犯下法案第6、7、8、9节规定的任何犯罪，有意“在政府或公众间制造一种恐惧、恐慌或不安全感”，或“助长宗教、族裔或教派纷争”。针对犯下这种罪行的人，惩罚是最高可达14年的监禁和/或最多5000万卢比的罚款。

尽管禁止未经授权访问信息系统的保护措施是合理的，但尤其是第3、4和10节的措辞非常宽泛，实际上可能会将获取、复制和传输任何信息系统或数据的行为定罪。在当前的形式下，第3、4和10节可能会对巴基斯坦境内的媒体活动产生威慑效应，对记者自由工作构成严重威胁，特别是调查记者，他们的工作恰恰包含了获取他们无权获取的信息。这些条款也可能严重威慑举报人——举报人的定义是通过传播其无权获取、复制或传输的数据而披露关乎公众利益的信息的人士。

第18节规定，任何人如“故意公开出示、展示或传输一切虚假信息，而这类信息可能损害或威胁某自然人的声誉或隐私，他们就应受到最长三年的监禁，或最高一百万卢比的罚款，或同时受到这两种处罚”。第18节的草案过于含糊，并不符合《公民权利和政治权利国际公约》规定的要求。尤其是，“可能”一词存在问题，因为它会对包括记者在内的个人造成巨大影响，他们会因为传播不准确或部分不准确的信息——如可能影响公共人物声誉的信息——而受到起诉。这种起诉的可能性会限制合法的记者工作，对调查工作造成尤其严重的影响，进一步增加自我审查的风险，并限制获取信息的权利。

第22节将“传播垃圾邮件”定义为“未经收件人允许即向任何人传播有害、欺骗性、误导性、非法或未主动请求的信息”。具体写明“未主动请求”一词，会导致未经收件人事先同意即发送邮件、照片或文字信息或在社交网络上发布照片或评论的行为变成犯罪。在这一节之下，任何被定罪的人可被判处最高5万卢比（初犯）至100万卢比的罚款，或最多3个月的监禁，或同时受到上述两种处罚。第22节还将讽刺定罪，处罚为最高3年的监禁和/或最高50万卢比的罚款，或以上两种处罚。这些条款对言论自由施加了过多的限制，远远超出了《公民权利和政治权利国际公约》所允许的内容和联合国人权事务委员会的规定。

第29节规定，服务供应方应该“保留流量数据至少一年，或在一些情况下根据（巴基斯坦电信）管理局通知要求保留特定时间，并在调查机构或授权官员所要求的任何时候提供这类数据”。与此相关的是，第28节似乎允许“授权官员”要求任何人“提供这类数据”，或确保所要求数据完整保留最多90天。此外，法案的第32节给予了所谓“授权官员”多项宽泛的权力，包括能够“进入和检查任何指定的信息系统的运作”（第a段）。它还允许官员“获取或要求得到任何能够改变或破解这类信息系统所含或可用的加密数据的信息、代码或技术，使其成为可读的、可理解的格式或普通格式”（第d段），此外还要求所有“持有调查中的信息系统、设备或数据的解密信息的人允许他（官员）获取这种必要解密信息，从而解密调查所有此类犯罪所需的数据”（第g段）。

第30和31节提到了搜查和没收所需的许可令，以及披露数据问题——前提是法院认定有合理理由相信这类材料“可能是刑事调查或刑事程序合理需要的”。然而从立法草案来看，进入信息系统或获取解密密匙并不需要许可令。根据第32节，获得授权的人士似乎拥有过分的侵入性职权，对巴基斯坦平民的隐私构成严重威胁。他们也对记者的工作及其消息来源保密性构成威胁。

第34节将赋予巴基斯坦电信管理局相关权力，可以命令服务供应方“删除任何相关信息或封锁获取这类信息的途径，前提是它认为这有益于伊斯兰教荣誉或巴基斯坦国家或其任何地区的完整、安全或防务，或有益于外国的友好关系、公共秩序、体面或道德，或涉及蔑视法庭、犯下或煽动本法案规定的犯罪”（第1段）。 这一条款范围过大，未能涵盖对隐私权和言论自由权保护的适足保障。它赋予了法定机构或其授权的官员从其认为不合适的所有网站上封锁或删除任何信息的权力，且无需法院监督。此外，目前尚不清楚的是，“有益于伊斯兰教荣誉”所谓何意，“体面和道德”又包括什么，或者说如何衡量。针对披露敏感信息问题，与言论自由权利相关的任何例外情况都应该严格界定，由法律明确规定，并且是实现一个或多个以下合法目标所必需且适度的：保护他人的权利或名誉；保障国家安全、公共秩序或公共卫生或道德。

特别报告员是所谓人权理事会特别程序的一部分。特别程序是联合国人权系统中最大的独立专家机构，是人权理事会独立实况调查和监测机制的总称。特别程序任务负责人是人权理事会任命的独立人权专家，负责应对世界各地的国别状况或专题问题。他们不是联合国职员，独立于任何政府或组织。他们以个人身份任职，不收取工作报酬。更多信息请访问：

言论自由：http://www.ohchr.org/CH/Issues/FreedomOpinion/Pages/OpinionIndex.aspx

联合国人权，国别页面——巴基斯坦：
http://www.ohchr.org/CH/Countries/AsiaRegion/Pages/PKIndex.aspx

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