移徙者与地中海：联合国移徙者人权问题专家对意大利进行后续访问以进一步推进其关于欧盟边境管理的研究——结束访问声明

罗马，2014年12月5日

我于2014年12月2日至6日应意大利政府邀请对该国进行访问。我会见了负责边境管理的政府官员、驻意大利的国际组织、民间社会组织和移民组织并讨论了管理意大利边境的复杂事务。

我想感谢意大利政府在此次访问的计划和协调方面提供的支持与合作。我还想衷心感谢联合国难民事务高级专员（UNHCR）驻意大利代表的慷慨支持与协助。

此次访问意大利是为了跟进我2012年关于欧盟外部边境管理问题的为期一年的研究，我在此期间走访了突尼斯、土耳其、意大利、希腊和布鲁塞尔，并与欧盟机构进行会面。我决定开展此次后续研究是因为今年抵达欧洲-地中海地区的移徙者和寻求庇护者数量空前，海上出现大量伤亡，不同国家的政策变化和布鲁塞尔设立的一个新委员会。意大利靠近北非的位置使之成为希望进入欧洲者的重要入口。我将根据该研究撰写一份国别任务报告和一份将于2015年6月提交联合国人权理事会的欧盟边境管理问题专题报告。

我对意大利当局与“保护项目”（Praesidium Project）继续合作感到满意。但我仍对一些来自海上的移徙者可能在没有任何“保护项目”成员机构能够查看和采访，从而明确其保护需求和弱点之前就被送返原籍国感到担忧。

我对意大利当局在2013年10月的兰佩杜萨悲剧之后采取的果敢举措表示赞赏，尤其是意大利海军、海岸护卫队和数百艘参与的商船和渔船在地中海行动（Mare Nostrum operation）中的出色工作。虽然仍有3000多人死亡，在2014年搜救近16万人是一项巨大的成功。我对各方在行动中的坚定政治决心和物资投入印象深刻。意大利为其他欧洲国家作出表率：拯救生命必须始终被置于政治算计和威慑战略之上。

我对欧盟成员国未能加入意大利拯救生命的努力以及扩大和分享地中海行动的决定感到遗憾。我尤其对一些关于在海上拯救生命会构成对非法移民的“吸引因素”的官方论调感到失望。虽然搜救不是其主要任务，我们希望欧洲外部边界行动合作管理局的海神行动（Frontex Triton operation）在未来几个月中在拯救生命方面与地中海行动发挥同样有效的作用。

我对意大利当局将移民拘留的最长事件降低为三个月表示赞赏。这也将为欧洲其他国家作出表率。但我鼓励意大利当局制订非监禁替代拘留措施，仅将拘留作为最后手段，并确保根据具体和严格的解释标准，针对个案具体情况并限制在必要的最短时间内。

意大利当局对喀土穆进程充满热情。如果该进程能有助于打击人口贩运和提高地方执法当局在人权和性别问题等方面的职业精神、能力和技能，这将是十分有益的。该进程还可以被看作对来源国和过境国的发展援助合作和政治稳定的长期支持计划的一部分。

然而，如果它仅被主要视作旨在预防移徙者到达或跨越地中海的移民控制机制，无论造成怎样的人权侵犯，这仅仅会使移徙者进一步转入地下，壮大和巩固走私集团，增加移徙者的危险性并造成更多的剥削和人权侵害行为。

欧洲必须在移徙问题上树立长远的眼光，制订基于促进内部和欧盟外部边界流动性的代际战略计划。该计划必须建立在对前往欧洲的所有技能层次移徙者的经济和人口需求的认真考量之上，伴以一项在移民选择和融合政策与方案上的长期投资计划，获得能强调其需求、优势和挑战的严肃政治言论的支持，并打击民粹主义言论中的空想、威胁和陈规定型。

欧洲必须提供更多的正规移徙渠道，包括农业、建筑业、酒店和护理业等多个经济部门急需的低薪移民。欧洲还应在与其他北方国家和联合国难民署的协调下实施一项大规模难民重新安置方案。

提供这种通过合法手段进入欧盟领土并在此安家的激励措施将使许多移徙者远离危险而昂贵的偷渡行动，并使欧洲国家重获对边境的控制。

为此，欧洲也应与前线国家共同承担开放接待中心的费用和运作，这些中心旨在引导移民进行登记，为其提供与健康、劳动、贩运和权利等多项问题相关的建议，进行保护需求评估和必要时的转介工作。

意大利等南欧外部边境前线国家不仅需要鼓励的言语和资金。考虑到许多移徙者并不希望留在这些国家，在其领土上接待成千上万的移徙者并不是一项可持续政策。所有欧盟国家必须共同担当起欢迎寻求庇护者的任务。根据一项分配协议，并考虑到寻求庇护者自身意愿、家庭团聚的可能和人道主义因素将寻求庇护者迅速重新安置到欧洲各地的方案对在各国之间作出公平的责任再分配至关重要。如果管理得力，这种系统能鼓励寻求庇护者在首先进入的欧洲国家登记。该系统还能鼓励寻求庇护者不再使用其目前为避免身份曝光而系统使用的逃避策略和都柏林逻辑的应用。

以紧急模式接纳寻求庇护者和非正规移徙者并非可持续的方法。从现在到可预见的将来，必须将移徙者视作全球北方国家经济和社会生活的一大特点。因此，欧盟成员国需建立起能够应对可预见的季节性移徙高峰的持久而管理良好的接待能力，并确保所有欧盟成员国共同承担起责任，例如一些国家向其他正在经历移徙高峰的前线国家提供接待能力。

一项严肃的长期集体投资对取得成果十分必要。各国必须创建一个对落实和信任重点关注移徙者人权的系统树立信任的环境。

由于欧洲国家正努力制订一项共同的庇护政策，我们可以设想出两种机制。首先，各国应互相承认其他各国关于难民地位的决定（RSD）。第二，为了获得对各国的难民地位决定系统的信任，它们可以在各国负责初步决定和审议过程的决策者名册中加入来自其他国家的决策者。在欧洲庇护支援办公室（EASO）和联合国难民署（UNHCR）的帮助下，这将有助于各国分享专业知识、经验、良好做法和学到的经验，并对各国系统基于有关来源国信息的共同知识基础，围绕对保护法律标准的相同解读且与其他国家对相同的因素作出响应的能力建立信任。

我对意大利通过一项更好地保护移徙儿童的法案表示赞赏，希望他们能随着相应政策和措施的落实更轻松地融入意大利社会。由于大多数年轻人都能迅速适应新环境并成长为有用的公民，通过语言培训、学校和职业培训方案为他们提供融入渠道的想法是十分有希望的。通过多种机制进行品质年龄测定，并假定20岁以下的儿童无罪的方法似乎是一种保护多于权宜的谨慎方法。验证这种想法取决于是否可能维持长期落实这种政策所需的政治决心。

我鼓励意大利当局为无人陪护的未成年人制订一项更具结构性的系统。迅速指定一名具有必要知识、技能、经验和能力的监护人并为其提供必要资源支持对他们的保护和发展都十分重要。儿童的最佳利益取决于监护人是否能对所有关乎儿童的事宜作出最佳和最快的决定。

我还对意大利当局准备制订的新公民法表示赞赏，该法律将使在意大利出生的移民和在意大利受教育的青年更容易获得该国国籍。但对这些未来规定的落实——特别是受益者数量和申请的受理时间——将同样决定该计划是否成功。