国家的外债和其他有关国际金融义务对充分享有所有人权尤其是经济、社会和文化权利的影响问题独立专家胡安•巴勃罗•波霍斯拉夫斯基（Juan Pablo Bohoslavsky）在结束2014年12月8日至15日对冰岛的访问时发表声明

雷克雅未克，2014年12月15日

今天我将结束2014年12月8日开始对冰岛进行的正式实况调查访问。我要感谢冰岛政府邀请我进行此次访问，并在访问中予以充分配合。

我要求访问冰岛有两个原因：其一，我希望调查冰岛共和国在近期金融银行业危机背景下对确保社会层面人权义务的履行情况。这显然包括辨明在我看来需得到应对的人权挑战。

其二，我之所以希望访问冰岛，是因为我相信即便在艰难的金融危机中，政府、社会合作伙伴和民间社会也能大有作为。当国家必须减少公共开支时，他们面对着政策选择：它们可以根据国际人权义务试图将金融危机对社会权利享有的影响最小化，亦或进一步加剧人类遭受的痛苦；为其人民带来更多不必要的伤害；以不公正、不平等或歧视性办法分摊金融损失，打击社会中最弱势群体，特别是那些较难为其权利发声的人。

近年来，我们在许多国家目睹了政府加剧人权痛苦，并口头敷衍其国际条约法律所载的人权义务，这也包括冰岛自多年前便加入的《经济、社会和文化权利国际公约》。

我相信，其他面对着相似处境的国家可以从冰岛应对危机所选择的道路中学习，这包括保护其核心社会福利体系，确保公民参与决策进程，以及建立政治、行政和司法问责制的努力。

我从与财政和经济事务部、福利部、内政部、教育部和外交部高级政府官员的探讨中获益良多。访问安排还包括与劳工与卫生局、冰岛中央银行、财政监管机构、特别检察官办公室和最高法院院长、包括负责跟进议会特别调查委员会银行业危机原因研究报告的议会审议委员会在内的议会多数派和反对派成员、议会监察员、债务人监察员和儿童监察员、冰岛地方当局联合会、住房融资基金会和福利观察的会面。我还得以与冰岛劳工联合会主席、雇主联合会负责人、现任及前任银行业代表及其律师举行会面。我还与正在冰岛访问的国际货币基金组织代表团、一系列民间社会组织及冰岛大学学术界专家举行了会面。

周六，我到访了布雷兹霍特社区，使我得以更好地了解冰岛社会在基层面对的挑战，以及公民和地方当局在社区层面开展的重要工作。我要借此机会感谢所有拨冗与我分享信息和其想法的人。

我将于2015年3月呈交至人权理事会的报告中对调查结果和建议进行详细阐述。不过，我会与诸位分享一些初步意见和建议。

冰岛通过批准多个核心国际和区域人权条约承担了多项国际义务。根据《经济、社会和文化权利国际公约》，冰岛有义务尊重、保护并逐步实现社会和经济权利，包括使用“最大限度的可用资源”来实现工作权、社会保障权、健康权和教育权。根据《公约》，应尽可能避免倒退举措，这意味着国家不应以任何形式降低其人口对这类权利的享有。

经济、社会和文化权利委员会认可金融危机可能需要进行经济调整，与此同时，它于2012年提醒冰岛政府这些调整应（a）仅为临时举措，（b）应具必要性和相称性，（c）不应歧视或危及所有可能采取的措施，包括税务措施、支持旨在减缓不平等的社会转型举措、以及确保弱势和边缘化个人及群体的权利不受到不相称影响的举措；和（d）就权利辨明社会保护基础以及最基本的核心内容，以确保其始终得到保护。

这些内容都具有充分理由，但我必须承认，这是一项艰难的工作，特别是当银行业垮塌对其整个经济造成威胁时。然而，请允许我与诸位分享一下冰岛共和国是如何根据国际人权法良好履行其人权承诺的初步评估结果。

我们应忆及，当2008年金融危机袭击冰岛时，较之世界其他国家，该国的社会和经济权利享有程度极高，至少部分总指标表明如此。冰岛在人类发展指数中的排名非常高，且有着世界最低的婴儿死亡率，其失业率低于2%，尽管持续存在薪酬鸿沟，该国仍有着极高的性别平等程度。

那么垮塌所造成的损失是否在保障最弱势群体情况下得到了平等且公平的分摊呢？

议会于2008年10月批准的紧急立法和随后的调整政策都以银行业垮塌造成损失应尽可能避免社会化的原则为基础。较之包括国际机构投资者在内的其他索赔，冰岛客户的存款储蓄得到了优先保障。许多当地企业债务都得到了很大程度的减免，以确保经济活跃企业能够存活并保障就业。冰岛克朗的贬值为出口驱动型需求、特别是渔业带来了帮助，并为旅游业急剧增长做出了贡献。然而，工人、特别是建筑业工人遭受了重创。

国际货币基金组织和冰岛共和国共同落实了一项相当非正统的调整方案，包括通过引入资本管制以稳定汇率。

政府因保护核心社会开支免遭削减的做法必须受到赞扬。尽管政府收入因经济危机大幅减少，国家仍做出了一个战略性决策，以保持分配给医保和教育的预算，与此同时增加社会保护开支，使其占GDP的比例由2008年的8.5%上涨到了2009至2012年的10.5%。然而，鉴于税收收入减少和经济收缩，实际上这仍意味着将卫生和教育体系预算减少了20%。

基础设施投资被大幅减少，这也包括卫生和教育部门，在我看来该问题现在需得到更多关注。
确保核心社会和经济权利得到保障的不仅在于明智地运用资金，还在于社会意愿，特别是在卫生和教育部门占大多数的女性劳动力愿意超时工作、接受固定工资和更有效使用资源以保持高质量服务。如联合国法律和实践中对妇女歧视工作组在2013年夏天到访冰岛时所强调的，这种由冰岛金融危机导致的性别不平衡需要予以纠正。

对分级收入所得税体系的再次引入为确保最弱势群体面对危机影响得到更好保护做出了贡献。此外，冰岛暂时引入了财富税以获得税收。冰岛整个社会的可支配收入都在下降，2008年至2010年间最贫困20%人口的可支配收入下降了9%左右，与此同时，在泡沫经济蓬勃发展阶段积累了财产的最富裕10%家庭收入下降了38%。鉴于低收入公民得以将更多的资金用于获取商品和服务，这些政策还帮助该国稳定了内需。

为了重建银行业和保护核心社会开支免遭削减，这需要政府进行借款。2007年，中央政府债务为GDP的23%，而2013年，在国际市场上的新债务则使该数字则达到了109%。新的债务状况反映了该国在将危机对人权影响最小化方面负责且有效的努力。

工作和社会保障权

尽管失业率于2009年和2010年飙升至约10%，该数字并未像其他深陷债务危机的欧洲国家一样达到前所未有的高度。活跃劳动力市场方案、培训和开设中学和大学以供学习防止了更大比重的人口既不工作也不接受培训。

企业得到了协助，以使其员工减少工作时间并获得工资补贴。社会合作伙伴同意为工资设限以确保危机后的就业，但与此同时决定增加最低工资以保护低收入工人。该国政府并没有缩短失业福利的期限，而是将之暂时延长到了最长4年的时间，防止更大比重的失业人口万不得已依赖社会保障福利生存。

但挑战依然存在：外国人失业率，特别是波兰公民失业率在危机中达到了逾20%，且及至2014年7月该数字仍在10%以上，而该国总体失业率已降至了4%以下。

依赖市政财政援助——即万不得已的支持——的人数已由2007年的4280户近乎翻了一番，增长至2013年的逾8000户。全国所有居民的4%和所有家庭的6.5%依赖收入支持，其中，不带孩子的单亲父亲和带孩子的单亲母亲最为依赖财政支援。

到2015年1月1日，失业福利期将被减短至2.5年。根据预期，许多长期失业者将不得不依赖完全由市政府提供的最低社会保障，而这项工作在行政和财政方面都未完全准备好应对不断增加来寻求援助的申请者。各市使用不同的资格标准，申请者可能会因其居住地不同享有不同程度的福利，而这些差异无法总以当地生活开支的不同为理由。该国似乎未能按照《经济、社会和文化权利国际公约》第二条，给予所有万不得已申请社会保障福利者一致、平等和非歧视的待遇。

尽管债务人监察员已就减债目的设立了参考预算，冰岛仍尚未确立反应实际生活开支的核心最小预算，而其人民和家庭要求对此予以设立，以享有关键经济和社会权利并参与公共生活。

可负担住房权和债务减免

拥有明确合法土地使用权的较贫困人口获取可负担和适足住房问题尤为令人担忧。尽管银行业重组中和重组后实施了债务减免，许多屋主仍失去了他们的家，进入了租房市场。通过商业银行和公众所有的住房融资基金提供的抵押贷款，过去的政策几乎只会促进基于贷款的房屋所有。

有孩子的年轻人发现他们尤其难以获取可负担的住房。可供长期租赁的住房缺失，且需要促进对租房者的法律保护并扩大社会住房方案。

在危机后，外汇贷款指标飞速攀升。它们被毫无约束地卖给违反国家法律条款的消费者，冰岛最高法院在2010年后呈交的数起案件中也作出了相应判决。但在银行业垮塌前，它们也因当地货币和外汇之间的差价极受欢迎。银行卷入到了一场向消费者提供信贷的竞赛中，但在垮塌后，当冰岛克朗大幅贬值时，数千公民陷入了债务陷阱。突然间，许多冰岛屋主的私人债务都超过了房子的价值，且他们无法向商业银行或住房融资基金偿还债务。

政府随后实施了多个债务减免机制并对取消抵押品赎回权实施了延期。这些措施的落实也是为了应对公众要求减免债务的示威活动。2010年8月，该国通过对金融机构抽税融资设立了债务人监察员办公室，以代表借款方与不同的贷款人进行谈判，并引进了新的减债立法。起初，债务减免的大多数要求主要来自屋主；但在2014年，趋势发生了改变。目前，逾半减债申请者都居住在租赁房屋中。

反映了有关小部分深陷债务者的令人担忧的趋势，他们无力支付包括住房在内的日常生活开支，也无法偿还其债务。今年本届政府所额外采取的减债举措是否能良好解决这些深陷债务贫困家庭的减债需求仍未可知。鉴于商业银行资产负债表中的债务已得到大幅减免，这种针对性减债不会为重组的商业银行带来风险。

冰岛仍然需要一位配备良好的债务人监察员来协助深陷债务家庭的减债问题，为其提供建议，并提供金融知识以防止公民再次掉入债务陷阱。

医保和健康权

冰岛有着极高标准的全民医保体系。医保开支的使用费比率从2000年的约16.4%增加到了2012年的18.1%。自2009年以来，所有儿童都为免费基本医保所覆盖。医院服务也不予收费。但用户仍需支付牙医费用。冰岛统计局的一份近期统计调查表明，因费用过于昂贵而不看牙医的人数自2008年以来有所上涨，达到了2012年的10%左右，有3.7%的人因费用问题不看医生。政府逐步为儿童引进了免费牙医服务体制，这应该得到表彰。

独立研究表明，学校的核心功能，即教育和学习很大程度上得到了保护。因此，减少开支并未威胁到人们享有合理质量的教育，因而没有造成校园危机。然而，这并不适用于所有幼儿园，在紧缩方面，它们遭到冲击较之其他级别的学校更为严重。各级学校都实施了多种削减措施，如减少行政职位、扩大班级规模、无加班费和校长顶替教师等。最后，在学前和小学层面，多个学校进行了合并。

2012年，冰岛退学者的比率位于欧洲前列，这一点仍旧令人关切。政府的教育改革白皮书将打击中学辍学问题列为了优先事项之一。我希望这方面能有所进展。

作为防范性措施，金融知识必须被列入学校课程中。特别调查委员会的长篇报告应被总结为一种更便于获取的形式并在学校中予以探讨。公民参与和社会及经济权利应在现有民主和人权课程中得到更多体现，并应包括更多公民作为银行客户所享有权利的信息，以及公民可如何利用国家或国际层面的现有机制来确保其住房权和社会保障权得到尊重。这应包括关于冰岛维护公民社会和经济方面权利的机构信息。这包括各种申诉委员会、监察员、消费者保护协会和机构。

问责制与公民参与

在银行业垮塌后，冰岛公民走上街头，在议会前进行抗议。我并未收到警察过度使用武力的报告，这表明示威活动很大程度上还是和平进行的。政府辞职，该国在2009年初举行议会选举，使新的联合政府上台执政，直到2013年4月。然而，许多公民已在设立政治和公共机构方面失去了信心，新的公民参与形式或从基层发起，或由某些官员发起，他们认为需要有所作为，以促进与人民的对话、确保当地或国家层面更好的参与、并保护社会免于分崩离析。

冰岛历史上首次就政府是否偿还以及偿还多少外国人在冰岛储蓄银行这一前冰岛国民银行分支的存款举行公投。鉴于最关心该问题的存款方联合王国和荷兰享有国家银行担保，这些国家的居民并不会失去所有存款，而是会得到国家担保的上限。据我目前所知，这些国家小规模储蓄者受到的域外人权影响因而较为有限。

2009年初新设立的创新实体之一即福利观察（Welfare Watch），这个独立的咨询实体目前已有超过35位来自关键部委、市政机构、社会合作伙伴和民间社会的代表，他们多数也在基层开展工作。福利观察的目标是监测危机的社会影响，为国家机构提供建议，并解决实地问题。福利观察得以将危机中应保护社会最脆弱群体的消息传播开来。这一监察实体呈交了多份含有建议的报告，其中一份还呈交至了议会。福利观察将于2015年1月就如何解决和确保冰岛遭受多种形式剥夺者的权利提交额外建议，我希望他们的专业建议能得到冰岛当局的合理考量。

在银行业私有化时未进行合理监管导致付出了代价，作为教训，该国政府已在垮塌后实施了一系列改革，旨在加强其监管能力。落实该领域近期通过的欧洲立法是进一步加强该体系所必需的。近期设立的财政稳定理事会由财政部、中央银行和财政监管机构的代表组成，旨在合理监测该国宏观财政状况，以在必要时及时做出决策。鉴于议会在辨明金融危机原因方面发挥着关键作用，可以认为它也应在财政稳定理事会中发挥作用。其中一种方式可以是在董事会中设立一名议会代表，或确保公民通过议会委员会对理事会进行监管。

较之其在国际上开展业务的银行部门的规模，该国司法体系调查金融和经济犯罪行为指称的能力有所不足。因此，冰岛政府于2008年设立了特别检察官办公室，并于2011年后又赋予了其调查税务相关犯罪或其他经济犯罪行为的任务。办公室工作需得到适足资源支持，以确保其任务得到及时和基于法治的实践，包括对过去、现在和未来经济犯罪活动的调查。

冰岛议会决定于2008年12月设立特别调查委员会，由一名最高法院法官、议会监察员和一名学界专家担任主席，调查和分析导致冰岛三大商业银行垮塌的过程。该委员会于2012年4月向议会呈交了详细报告。特别调查委员会列示了其认定应为银行业垮塌负责之实体和个人的错误和过失，包括银行家、政治家以及其他负责监管金融和货币体系的政府官员。

一个议会审议委员会由2009年12月到2010年9月间审议了特别调查委员会的报告。2010年9月28日，议会一致通过了一份决议，对现有立法进行审议，包括冰岛共和国宪法、部长问责制法、以及涉及金融市场和相关业务的立法。我注意到，部分上述立法已得到了审议和修订，但有许多法律至今仍未得到改革。

同日，议会在高等弹劾法院启动了针对前任总理的诉讼程序。针对其他部长的决议未能在议会中获得足够多数，因而未能受到高等弹劾法院的审议。高等法院对总理的大多数指控不予认同，但判决其未能根据宪法召开紧急会议。他已向欧洲人权法院提出上诉，该案目前仍在审议中。

在银行业垮塌后，金融监管机构和中央银行的高级管理层发生了变更，很大程度上都是通过辞职。然而，至今为止似乎很少有涉及官员非刑事犯罪的失职行为案件，该问题往往需由国家行政法予以处理。

尽管对银行家追责在现代金融史背景下可圈可点，但对问责程度之低、特别是对那些负责监管银行业政府官员追责又应作何解释？一个更加全面、规定了公共官员保护公共利益并列明其违规行为后果的全面法律框架有助于创造正确的激励方式。议会委员会指出了法律改革的必要性。法官任命体系可以得到加强，以确保司法部门绝对独立于行政部门的影响。加强政府和公共官员问责制，并关联地将金融危机再次发生的可能性最小化十分重要。

国际人权承诺

2012年，冰岛共和国在人权理事会普遍定期审议中做出了多项加强其人权保护体系的承诺，包括研究批准冰岛尚未成为缔约国的国际人权条约及任择议定书之可能性。

随后，该国内政部在2013年初制定了一份国家人权行动计划草案，内容包括设立一个国家人权机构，并根据《巴黎原则》确保此类机构的独立性。然而，该计划至今仍未被呈交议会。冰岛仍是欧洲少数几个没有独立国家人权机构的国家之一，这一点在过去十年内国际和区域人权机制的建议中被反复提及。该国是时候填补这一鸿沟了。

我还敦促冰岛政府批准《儿童权利公约》任择议定书以及《经济、社会和文化权利公约》任择议定书，确保其公民得以向于近期设立了个人申诉程序的联合国条约机构提交申诉。冰岛应对银行业垮塌的方式表明该国政府认真对待其保护社会和经济权利的承诺，因而冰岛向包括未成年人在内的公民提供获取这些国际上申诉机制的方式似乎也很合理。

总结致辞

我要向冰岛人民传达如下讯息：你们应对危机的方式远远好于其他国家，但不要将任何一个人遗落在后。

在我看来，对金融危机中权利的回应不仅归功于那些我有幸得以会面的相关政府官员的谨慎决策，还要归功于社会伙伴、活跃的民间社会以及我所看到的那些参与其社区工作以实现共同利益的个人的负责行为。

该国应进一步关注移徙者在重新融入劳动力市场中所面对的困难。该国仍需进行针对性减债，并应使贫困和深陷债务家庭的针对性减债成为可能。确保所有人都能平等而公平地、在万不得已时享有社会保障福利。更好地关注正艰难寻找住房的低收入家庭。一个对其综合社会福利体系引以为豪并将儿童和家庭视作其核心的社会不应容忍儿童在目前仍较高的贫困风险（12.2%）中成长之风险。该数字目前仍高于成人占主体的全部人口（9.3%）。

进一步改善监管框架、为银行业设计更加有效的监管机构、管理潜在的不稳定资本流通、加强政府官员问责制法律和加强司法独立性等改变定会为更加稳定的金融体系做出贡献，防止泡沫出现和破裂，并促使经济部门遵从反周期政策。合理的金融体系要求旨在确保其为实体经济服务的合理监管和机构。然而，反思导致整个国家垮塌的大规模过度借债之道德驱动力也十分必要。基于债务的增长策略在什么情况下、在多大程度上是必要的、是与充分实现人权和幸福相一致的？冰岛的案例表明，这些问题正是金融市场目前在现代社会中所扮演角色的核心。

谢谢。

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见经济、社会和文化权利委员会，第3号一般性意见，第9段
联合国文件 E/C.12/ISL/CO/4 ，2012年12月11日
联合国文件 A/HRC/26/39/Add.1
联合国文件 A/HRC/19/13/Add.1