法官和律师独立性问题特别报告员2014年1月19日至26日正式访问卡塔尔国的初步意见

联合国法官和律师独立性问题特别报告员

加芙列拉·克瑙尔女士（Ms. Gabriela KNAUL）

2014年1月19日至26日正式访问卡塔尔国的初步意见

多哈，2014年1月26日

我此次访问的目的是：本着合作和对话的精神，审议卡塔尔在确保司法独立性和法律从业者自由执业方面的成就和不足。我还将重点关注与司法相关的重要问题，如保障正当程序和公平审判、平等地获得司法和法律援助、妇女在司法系统中的地位、对司法行为者的问责程序以及与外籍法官独立性相关的问题。

现在，我想与大家分享一些初步意见和建议。我将把具体评估载入2015年提交联合国人权理事会的书面报告中。

首先，我想热烈感谢卡塔尔政府邀请我进行正式访问，并在充分尊重我的独立性基础上积极参与我的任务。卡塔尔最近参与人权机制的情况堪称典范。卡塔尔是该地区内首个向人权理事会特别报告员发出长期邀请的国家，也是首个成立国家人权委员会的国家。我还想感谢联合国西南亚和阿拉伯地区人权培训和文件中心对组织本次访问的支持。

在本次访问中，我有机会与来自对外事务部、司法部、内政部和劳工部的一些高级政府官员会面。我还会见了最高法院首席大法官和其他司法人员、总检察长、咨询委员会发言人和一些律师。最后，我还会见了来自卡塔尔金融中心管理局、卡塔尔国际法庭与争端解决中心、外交使团和民间社会的代表。我还想借此机会感谢我见到的所有个人和机构，感谢他们的热情及与我分享的大量信息。

卡塔尔2004年宪法中承认了分权原则和司法独立，我对此表示赞赏。承认这些在法治中不可缺少的原则将为建设符合独立性和公正性的国际原则并保障正当程序和公正审判的新司法系统打下健康的基础。将法院统一在同一系统内也是大大巩固了卡塔尔司法行政的可喜的进步。

该国2003年在法官法中规定设立最高司法委员会，并认定宪法为司法系统中的自治机构也是确保司法系统独立于其他权力影响之外的值得赞赏的一步。

宪法法院的设立也应被视为积极的进展。然而，目前仍不清楚为何在创立法院的立法通过五年、负责人就任四年之后法院仍未开始运作。我强烈鼓励宪法法院尽快建成并开始运作，并获得所需的资源和保障，以实现全面独立和适当的管理。

我还对卡塔尔将公诉部门独立于司法部及其他部门之外表示欢迎。然而，需要注意的是，总检察长的部长官衔与其相对行政机关的独立性有所混淆。

卡塔尔目前的司法系统是最近才设立的，因此也不断面临着挑战，尤其是在法官、检察官和律师独立性方面。应及时评估和处理这些直接影响到司法公正和民众人权的挑战，以使卡塔尔的司法行政符合国际人权标准。

关于分权的宪法规定似乎并未得到充分落实。虽然记录直接违反行为十分困难，干涉司法工作人员，尤其是高级别人员的情况仍是值得关注的问题。另外， 由于该国规定可根据“公共利益”等模糊的理由解除法官职务，法官独立性，尤其是其任期的安全性可能受到威胁。该规定虽然在近期并未被援引，它仍是一个潜在的问题。

另一个影响司法独立性和公正性的不足是缺少法官行为和道德准则。值得注意的是，独立性和公正性的要求并不是为了惠及法官自身，而是为了保障受法院审判者不可剥夺的公平审判权。因此，诚信和问责作为司法独立的重要元素，与落实法治密切相关。虽然司法机构的法律中提及了一些导致纪律处分的行为，应向法官们提供更加具体的指导，说明哪些违反行为会导致纪律处分。

非卡塔尔籍法官的独立性也是一个需要反思的问题。由于通过临时合同聘任到卡塔尔，他们的任期得不到与本国法官同样的保障，这似乎与司法独立的原则相悖。据我所知，聘任大量外籍法官是因为卡塔尔缺乏足够的合格且有兴趣的本国人才。将司法职业对本国国民保留是卡塔尔的主权权利，既然该国已决定使用外籍人才的服务，似乎也有必要审查这些外籍法官的任期条件。

司法权作为一项基本权利，要求法律面前人人平等。然而，妇女在该国的司法行政体制内似乎仍面临着制度化的性别歧视。卡塔尔目前有198名法官，其中只有两名女性。14名助理法官中也只有一名女性。妇女诉诸司法在该国存在重大障碍，但司法机构无疑能在促进妇女人权方面发挥重要作用。我敦促卡塔尔政府采取措施任命更多妇女为法官，在司法系统中使基于性别的方法成为主流，从而赋予妇女诉诸司法和追偿自身权益的权力。

论及公诉问题，有信息表明诉讼机关受到高级官员或大型企业影响，我对此表示担忧。必须在公共利益和国家利益之间划清界限，以免混淆。捍卫公共利益的行为不应该被视为保护政府或其他国家机构的利益。此外，该国也需要制订程序导则和检察官行为守则。

谈到法律从业者，我想强调对该国缺少一个监管法律从业者入行过程、提供统一的道德与行为准则、以及执行包括取消律师资格在内的纪律处分的独立自治律师协会的担忧。在卡塔尔，这些职能由司法部和没有正式职能的律师协会执行。根据我收到的信息，司法部中的律师行业委员会包括三名律师，其中只有一人负责纪律委员会，委员会构成的权重显然对法律行业不利。律师和法官与检察官一样，在确保司法独立和维护法治方面发挥着重要作用。

建立独立的律师协会需要采取渐进而重要的步骤，这将为协会成员提供防止其法律工作受到不当干预的保护伞。监督和报告其行为并以公平而一致的方式施行纪律措施。设立这样一个有组织的法律职业协会是实现律师独立性的关键步骤。应采取措施设立获得律师资格的明确标准和透明程序，包括开展统一的律师资格笔试。

许多人向我表达了有关侵犯正当程序和公平审判保障行为及其对人们的生命和尊重人权的影响。这种侵犯行为在卡塔尔司法系统中已成常态还是只是个例仍有待评估。虽然尚未作出评估结果，相关当局应立即对有关侵犯正当程序和公平审判的投诉进行严肃的调查，并采取紧急措施解决这些问题。

在调查结果和庭审阶段明显缺乏透明度仍是值得关注的问题。律师们在获取信息方面，尤其是刑事司法系统的调查阶段仍面临重大困难。必须在法律和事实上保障律师无限制地获得当局所有或控制下的相关信息、文档和文件。在调查阶段就应给予律师这种权限，以使之能够充分准备辩护。相关信息包括所有可用于辩解或者检方准备在法庭上用于被告的材料。

与我对话的许多人提出，无论作为被告还是受害者，都很难知道在法庭上发生了什么。我听说了一起导致19人死亡（包括13名儿童）的高级别案件，此案中确证事实的独立专家报告却未被完整地周知各方，这使我感到十分不安。在另一起案件中，一些人收到旅行禁令但却未获得正式通知，因而数月不能就此禁令向司法当局上诉。这些人在调查阶段不能查阅任何信息，仅被告知在第三次庭审中对他们的指控。所以他们在出席庭审前都无法准备辩护，这与平等武装的控辩原则背道而驰。

庭审中技术方面的欠缺也导致了透明度的缺失。庭审实录均是手工抄写，我获悉在一场审讯中，书记员甚至不能复述他刚刚写下的内容。这种做法扰乱了司法且为进一步的操纵提供可能。我还听闻一场未公开审判的高级别案件的庭审实录并未记录到庭审结束。在另一起案件中，被告未收到庭审的全部笔录。因此，这一因素在上诉过程中未得以应用，对被告本身及司法公正都产生了负面影响。

卡塔尔应立即采用现代技术，记录所有庭审以确保司法行政的适度、充分与透明。还应利用视频使身处国外的受害者有效地跟进庭审过程。

我特别关注涉及不会阿拉伯语的人的庭审中的报告、翻译与口译问题的报告，虽然法律中作出了规定，实际情况下并不都提供了翻译服务，或者翻译质量较差。我听说在一个案件中，一位不会阿拉伯语的外国人被要求签署一份未提供译文的阿拉伯语文件，而文件中包含了认罪的语句。我还听说了一些案件在庭审过程中不为被告提供口译。这些明显违反正当程序的行为是不可接受的，任何未提供翻译或口译的文件或证词都不具有法律效力。

居住在卡塔尔的外国人已远远多于该国国民，这种失衡在可预见的将来仍会迅速增长。然而，值得注意的是，该国具有保障其管辖权下所有人的公平审判权的国际人权法义务，无论其国籍如何。我对关于警察、检察官甚至法官对非卡塔尔人表现出歧视态度的报告深感担忧。

我尤其关注卡塔尔人口中的弱势群体，如建筑行业中的移徙工人或家庭佣工，对他们而言，在权利受到侵犯时诉诸司法面临着许多难以逾越的障碍。我听说该国审理案件需缴纳诉讼费，移徙工人需缴纳专家费才能获得继续上诉所需的专家报告。法院应该了解到移徙工人的困境以及这些费用给他们带来的负担。法院应立即取消这类费用，所有法官应执行免除移徙工人专家费的条款。

另一个值得关注的问题是在缺少明确和公平的理由下推迟司法进程和审讯。根据我收到的信息，在之前提到的一个目前正由上诉法院审理的著名案例中，初审中被判入狱的被告在受到传唤后却一直未出庭，造成审讯不断被推迟。这种无休止的延期是不可接受的。

我甚至听说一名被告缺席庭审的理由是他正在旅行，而上诉法庭法官已发出了旅行禁令。这种无视司法判决的行为是令人极其担忧的。该案中正当程序的缺失使受害者无法获得正义。庭审过程的推迟也可能对移徙工人产生特别严重的后果，包括迫使其以不人道的方式离境。法官宣布审讯延期时并未充分考虑到这些后果。

根据我所收到的信息，根据《保护社会法》、《打击恐怖主义法》或《国家安全机构法》被逮捕者可在无指控和包括获得律师和向法官质疑拘留的合法性等基本保障的情况下受到长期监禁。在一个尊重法治的国家中，任何在没有逮捕令和/或在法律规定的八天期限内仍未移交法官处理的被拘留者都应该获释。而事实上，根据《保护社会法》规定，内政部可在不移交法官处理的情况下将嫌疑犯的拘留期延长至六个月之久，这已构成了行政权对司法权的严重干预。

最后，我想强调司法系统中所有行为者获得平等教育和培训的重要性。司法部法律研究中心为法官、检察官和律师提供入职前的培训，但持续或在职的培训仍然缺失。卡塔尔当局也明确意识到需继续努力加强法官、检察官和律师的能力建设。法律研究中心的能力也需进一步加强。国家人权委员会也曾向未来的法官和检察官提供过专门培训，我相信这种做法应得到进一步的鼓励。

卡塔尔在建设司法系统方面已经在短期取得了巨大进步。该国近来迅速增加的人口也给国家机构带来了压力，它们需要适应和促进改革以应对外来人口涌入和经济迅速发展带来的挑战。在新宪法通过十年之际，卡塔尔不应该错失推动加强机构建设的良机，尤其是与司法系统相关的机构。

在我访问期间，卡塔尔当局已作出改进司法系统的保证，我也呼吁他们尽快采取必要措施，落实巩固司法系统独立性和公正性的承诺。我还想促请他们认真解决特定案件中侵犯正当程序和公平审判的问题，不无故拖延。与世界上许多其他国家不同，卡塔尔具有支持改革和落实广泛措施的财力，因而在此方面显现出巨大的潜力。

我鼓励卡塔尔继续参与人权机制并不遗余力地落实其建议。最后，我想在声明中再提出以下建议：

• 批准《公民权利与政治权利国际公约》；
• 加强法律和司法判决，采取措施建立透明的机构；
• 采取措施确保对司法独立性的尊重。必须停止行政权和其他权力对司法权的干预。法官必须能够以事实为基础，以法律为准绳，不受来自任何方面，出于任何原因的直接或间接限制、不当影响、怂恿、压力、威胁或干涉，公正地判案；
• 只要符合其原籍国规定，确保非卡塔尔籍法官享有与本国法官同样的保障；
• 确保律师和检察官对非卡塔尔籍法官和本国法官表示同等尊重；
• 订立法官与检察官行为守则以及法律从业人员行为守则；
• 设立并正式承认独立的律师协会；
• 通过提供其充分独立和正常管理所需的所有资源，确保宪法法院的正常运作；
• 促进妇女参与司法系统并出台专门根据性别制订的程序、政策和做法，以促进平等诉诸司法的权利；
• 确保系统地免除移徙工人和其他弱势人群的诉讼费和技术专家相关的费用；
• 促进司法程序的统一性、司法判决和案例的公开和可用性；
• 采用现代科技并记录所有庭审，以确保适当、充分而透明的司法行政；
• 在法律诉讼的所有阶段（包括调查阶段）为不会阿拉伯语的人提供高质量的口译和翻译；
• 加倍努力制订促进平等诉诸司法的程序、政策和做法，尤其是针对移徙者和家庭佣工等弱势群体；
• 开展包括继续教育和专业培训在内的法律和专业培训，为各个级别的法官、地方法官、检察官和律师提供培训机会。