促进民主和公平的国际秩序独立专家阿尔弗雷德-莫里斯·德·萨亚斯在人权理事会第三十三届会议上的发言

2016年9月13日

主席先生，
尊敬的各位代表，
女士们，先生们，

人权理事会在建立后的首个十年内取得了无数值得铭记的成就，在与普遍定期审议有关的方面尤为显著，理事会也通过建立专题和国家任务授权显示了附加价值。特别程序任务负责人已呈递了数百份含有可落实的实际建议的实务报告。

遗憾的是，这些报告缺乏后续跟进，其中的建议也久久未能落实，这令受害者颇感失望，也是对系统可信度的质疑。各国必须决定由其创立的种种任务授权是否应得到更密切的关注，国家访问请求、问卷和沟通是否应得到及时的切实回应，以及总体而言，有关特别程序的承诺是否能得到充分的资源支持。

在公民、文化、经济、政治和社会权利方面存在问题的各个国家应当落实报告员和工作组的建议，以展示对这项共同事业的承诺，即使它们仍对这些建议持保留态度。迄今为止的经验显示，大多数报告仅在经过肤浅的讨论之后就被归档遗忘。遗憾的是，联合国大会、经济及社会理事会和咨询委员会的报告和决议也会遭到如此冷遇。我要借此机会促请民间社会和国家人权机构成为特别程序的拥护者，给予报告、建议和决议更多关注，并在相关国家内主张其落实。人民力量也许尚未被证实是履行人权条约承诺和软性法律建议的最佳方式。展现善意需要建立人权监察系统的国家付出真挚努力以令这些建议生效。若各国继续无视人权条约义务并纵容有罪不罚，则将对法治造成伤害。唯有各国决心通过履行人权理事会的承诺并加强区域法庭系统的扩展来促进法治，才能良好地维护国际秩序。

我向理事会提交的第五份报告集中关注贸易对国际秩序、尤其是对人权的影响。我早在2015年呈递给理事会和联合国大会的报告中给出了有关双边投资条约和自由贸易协定对享有人权造成的负面影响的实例，尤其是对发展中国家而言，但正如我在报告中所言，发达国家中投资者与国家间争端解决机制（ISDS）的存在也带来了严重的规范性震慑。请允许我向诸位强调一点：目前以公共制度为代价将法律私有化的趋势是对法治的伤害。我们必须停止并逆转这种趋势。这类私设的仲裁法庭破坏了法治和社会契约的本质。

我在报告中提请关注一个基本问题，即尽管各国肩负着具有法律约束力的人权条约义务，但未曾建立起有效的执行机制，虽然这种义务是建立在《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会及文化权利国际公约》之类的条约之上的硬性法律义务。批准了人权条约的国家竟同样加入了可能导致人权条约义务的履行被拖延、被破坏或失效的贸易协定，这样的矛盾令我痛心。这引发了《维也纳条约法公约》中第26条下关于善意的问题。

我向各国、议会、民间社会、人权理事会、联合国机构和附属机构提出了一份详细的行动计划。我建议人权理事会和联合国大会共同合作，向国际法院提交相关的法律问题以获取关于法律问题冲突、人权条约义务相较于商业条约的优先性以及如《联合国宪章》第103条规定的《宪章》相对于所有其他条约的首要性等方面的咨询意见。咨询意见将为各国在修改或终止双边投资条约和自由贸易协定或加入新的商业条约时提供重要指导。然而，尽管我协助各国更好地履行其人权义务的些许努力被理事会成员称为“出色”、“全面”和“深刻”的，但若各国不思考执行方式，我的报告将始终是一纸空文。尽管贸易确实对许多国家的发展做出了贡献，但未经规范的市场也已在多个国家导致金融危机、大规模失业、迁离、农业领域破坏和国内及国家间巨大不平等现象的恶化。南方中心等无数政府间组织和乐施会、跨国学会和欧洲企业观察站等诸多智库均将其记录在案。

遵循第30/29号理事会决议，我受邀继续开展关于贸易协定影响的研究。由此，我的此份报告是关于通过投资者与国家间争端解决机制法庭的运转和最近提出的投资法庭系统（ICS）实现的争端解决的私人化的负面影响，二者都影响了各国主权和政治空间，并夺去了所有人的民主参与权、追索和补救。因此，对于如此重要的问题而言，我提议政府应遵循《公民权利和政治权利国际公约》第十九条中的知情权条款实现全面信息披露，与所有利益攸关方进行充分咨询，并根据《公民权利和政治权利国际公约》第二十五条实现决策过程中的全面公共参与。

2016年4月20日，我与其他六位特别程序任务负责人共同向签署了《跨太平洋伙伴关系协定》的全部12个国家发送了一份来文，指出有关这一大型条约中的诸多程序性和实质性问题以及与保健专业人员、环保组织、消费者联盟和其他利益攸关方深入讨论后得出的负面影响，他们基本上被排除在条约制定和谈判中的一切有意义参与之外，也被系统性地排除在通过其他贸易协定的参与之外。

2016年6月30日，跨太平洋伙伴关系协定签署国发来了回应（不包括于2016年8月19日发来单独回应的加拿大）。尽管签署国主张跨太平洋伙伴关系协定不会对享有人权造成负面影响，但大量专家证据和评估的结果显示则恰恰相反。尽管我要感谢相关政府花时间准备了一份协调回应，但仍十分担忧该回应无法从实质上解决提出的问题、缺乏法律论证并充满意识形态的陈词。这又是一个力证，表明了当投资者和跨国企业说客排斥包括诺贝尔奖得主和数百位法学和经济学教授在内的民间社会的观点时，人权是多么无足轻重。最终，正如我们从过往经验中所学到的教训一样，否认不是克制人权问题的手段。我们亟需的是一次坦诚的建设性对话，并以各方秉承人权的承诺为前提。我仍刻意为相关当局就此问题提供建议，也将继续与成员国就此和其他商业条约进行接洽。

对跨太平洋伙伴关系协定、跨大西洋贸易和投资伙伴关系、全面经济和贸易协定以及服务贸易协定说“不”不会造成毁灭性影响，也不会带来世界贸易停滞或外国直接投资流动终止等灾难性后果。条约在本质上存在缺陷，必须予以修正，令贸易使社会中的所有人获益，而非仅仅是极为富有的投资者和跨国企业。此外，我们并不迫切需要大型条约，迄今为止它们只为少数人带来了优势，而为大多数人带来了劣势。自由贸易协定和投资者与国家间争端解决机制诞生之前的世界经济绝非商业友好的，健康的贸易行为为经济带来了繁荣。

我在许多媒体声明中警告，私下制定并未经公共辩论而强行在议会通过的商业条约缺乏民主合法性。据此，我提议所有正在对此类条约开展谈判的国家利用全民投票。此外，我邀请了联合国的主要贸易组织贸发会议召开世界会议，旨在修改现存的双边投资条约和自由贸易协定，以此令其符合人权条约义务。我也曾无数次警告，反对投资者与国家间争端解决机制的仲裁，这令各国在劳动、健康和环境保护领域的政策空间遭到严重损害，在全球范围内进一步恶化了不平等和不公正现象。确实，投资者与国家间争端解决机制的存在催生了一种有害的制度震慑，拖延并阻碍了为保护人民免受健康和环境威胁的及时预防性措施的通过。

我要借此机会支持于2016年7月在内罗毕召开的贸发会议第十四届会议的成果文件中的第3款：“……国家政策和发展战略的作用如何强调都不为过。” 每个国家都承担着国内经济和社会发展的责任，但也需要有利的国际环境。国际合作、金融、技术和能力建设能够也应当“在符合国家优先事项并尊重各国政策空间的前提下支持国家努力”。

公正民主的国际秩序需要各国承诺实现法治、非歧视和公共问责。国际秩序不能为贪图短期利益的投资者、投机者或跨国企业而损害，他们企图建立由市场原教旨主义、剥削自然资源和民间社会排斥驱动的世界新秩序。

我的报告中也提及了由德意志法官联盟（Deutscher Richterbund）——德国法官专业协会和民主法官联盟（Jueces para la Democracia）——西班牙法官专业协会发表的重要意见——这两个组织都对近期提出的投资法庭系统表示反对。尽管我们对取代投资者与国家间争端解决机制的想法表示欢迎，但投资法庭系统只不过拙劣地赋予旧的机制新的名字。实际上，该系统未能解决绝大多数投资者与国家间争端解决机制的基本问题。建立透明、负责的公共法庭是最伟大的文明成果之一。正如我之前在2016年4月的欧洲委员会的议会大会上所说，投资者与国家间争端解决机制和计划中的投资法庭系统对法治构成了伤害。

主席先生，女士们，先生们，

你们面前的这份报告也审议了世贸组织的规则和做法，并批评了世贸组织争端解决小组讨论的商业偏见，例如2016年对印度国家太阳能计划（National Solar Mission）的裁决就充分显示了用以破坏支持清洁能源和当地就业的政府努力的贸易规则是多么晦涩艰深。民间社会正确指出，当世贸组织小组讨论决定“贸易优先于对气候变化的切实行动1”时，《巴黎气候协定》的墨迹尚且未干。¹”

在报告中，我还思考了世界贸易组织有潜力通过改善的贸易规则和将人权在其议程中逐步主流化以促进人权。确实，贸易能够也应当促进发展，这并非止于理论，更应付诸行动。然而，为了取得成果，有必要远离新自由主义关于私有化以及放松管制市场和金融流量的陈词。这一切都毫无经验证据的基础，几十年来一直有取得成果的前景，但却从未兑现。

请允许我提到我们在2015至2016年目睹的一些人权状况退化例子。于2015年12月在内罗毕召开的世贸组织第十届部长级会议的成果文件令许多人大失所望。文件以一种非透明、非参与性的方式制定，因此存在严重的程序和实质不足。许多与会者的报告对希望忘却《多哈发展议程》的一些国家的不妥协大有怨言，尽管这些国家实际上于仅仅三个月前就已在联合国首脑会议上正式在《可持续发展议程》的第17.10款中协定： “通过完成多哈发展回合谈判等方式，推动在世界贸易组织下建立一个普遍、以规则为基础、开放、非歧视和公平的多边贸易体系。”

话虽如此，但我在2016年6月13日至14日召开的第十一届世贸组织各国议会联盟会议上的经历令我颇受鼓舞。成果文件呼吁世贸组织成员国展示“灵活性、开放性、包容性和政治参与”，以此作为“促进《多哈发展议程》所有现存问题的关键”。我衷心鼓励世贸组织成员国在议会的积极支持下履行《多哈发展议程》。

人权退步并屈于贸易之下的典型例子在2016年2月12日联合国社会发展委员会第五十四届会议上变得清晰。一项迄今为止向来得到一致通过的决议遭到了某些国家的联合抵制，而且它们尽一切可能正式提及多哈进程。该项决议于是进入投票过程，最终以29票赞成、12票反对得到通过，这着实令人感到尴尬²。所幸的是，执行段落29中保留了这样的说法：“对解决非洲消除贫穷和可持续发展目标挑战的措施的不断支持，特别关注可持续发展目标……、社会保障系统的促进和对世界贸易组织多哈回合谈判的包容。”

我的报告将继续介绍一种建立在“保护责任”（R2P）信条上的新概念。我将其称为行动责任（R2A），即政府、议会和法庭在公共利益领域采取行动的责任。行动责任会远超出保护责任，并反映法治本质的本体论。行动责任意味着与“一切照常”的决裂，并采取预防性、纠正性行动以确保人权、健康和环境保护以及发展权的优先地位。全面经济和贸易协定、跨大西洋贸易和投资伙伴关系、跨太平洋伙伴关系协定和服务贸易协定均与为公共利益开展行动的国家责任不符。若各国通过的条约违背了公共福祉，则将无法履行其本体职责。在民主社会中，这将产生包括影响谈判者个人可靠度等后果。

我想强调我为各国政府、政府间组织、议会、民间社会和大学提出的以下建议：

• 各国应确保就可能对公众产生巨大影响的条约的信息进行披露、咨询和公众参与。
• 各国应开展人权、健康和环境影响评估，将其视作条约谈判过程中不可或缺的步骤。
• 各国应通过开展全民投票以取得选民的同意。
• 各国应暂缓执行投资者与国家间争端解决机制，直至国际法院完成对整个系统的检测。
• 各国应与政府间工作组合作，起草一项关于企业社会责任的具有法律效力的条约，并予以尽快通过。条约必须赋予《工商业与人权指导原则》强制力并提供监察和执行机制。条约应为跨国企业践踏行为的受害者提供追偿和补救渠道。
• 若议会未行使监管职能并检测贸易协定是否符合国家宪法和人权条约义务，则不得批准协定。
• 议会应将条约谈判者同意投资条约中的反民主锁定期做法定为非法。
• 议会应援引《维也纳条约法公约》中的相关修正和终止程序以修改商业条约并废除投资者与国家间争端解决机制。
• 世贸组织应在所有活动中将人权主流化，并向争端解决小组发布指令以确保人权条约不受侵犯。
• 世贸组织争端小组应将1994年《关税和贸易总协定》中的例外解读为对粮食安全、健康和环境举措的支持，并推动气候变化解决办法。世贸组织应与联合国粮食及农业组织（粮农组织）和人权高专办协调政策。

人权理事会应成为各国政府相互竞争如何最有效地落实人权、强化法治和实现社会公正的国际舞台。在人权表现方面的竞争是最好的竞争。人权理事会应成为一个杰出论坛，供政府阐明在善意履行誓言、人权条约的扩大化诠释和所有利益攸关方的包容方面的最佳做法。人权理事会不得成为政治化舞台，令各国将人权作为击败政治对手的武器，通过“穿插表演”或“流行浪潮”伤害人权或选择性或随心所欲地运用国际法。

此外，我还希望提议理事会创建一项机制，或许可将其作为普遍定期审议的一部分，以跟进工作组、报告员和独立专家提出的建议。确实，人权委员会和之后的人权理事会建立特别程序时，其本意一定不是集结一群不为人所信的预言家，其发现和警告大可被系统性忽视。我们对严重侵犯人权行为的道德眩晕不应导致能力丧失，而应从中产生坚定行动。

最后但也同样重要的是，我要感谢所有回应我问卷的国家、政府间组织、非政府组织和专家，并向人权事务高级专员办事处能力非凡并全心投入的人员致敬。

感谢各位的聆听。

注解：

1. http://www.foei.org/news/wto-rules-renewable-energy-jobs-india-friends-earth-reaction

2. https://www.un.org/development/desa/dspd/united-nations-commission-for-social-development-csocd-social-policy-and-development-division/54th-session-of-the-commission-for-social-development-csocd54.html