Déclaration par le Rapporteur spécial des Nations Unies sur la promotion de la vérité, de la justice, des réparations et des garanties de non-répétition

Tunisie: un expert de l'ONU appelle à ce que les droits de l'homme soient placés au cœur d'un processus de justice transitionnelle qui appartient à la société dans son ensemble

16 Novembre 2012

Mesdames et Messieurs,

Ma visite a eu lieu à un moment crucial, non seulement relativement aux efforts du pays pour passer d'un régime rongé par la répression et la corruption vers une société fondée sur la règle du droit, mais aussi, plus particulièrement, au cœur du processus de rédaction de la Constitution et de l'adoption d'une loi sur la justice transitionnelle.

Je tiens à remercier le Gouvernement de la Tunisie pour son invitation et pour la coopération dont il a fait preuve. J'ai visité Tunis, Sidi Bouzid, Gafsa et Redeyef, et j’ai eu l'occasion de rencontrer des représentants gouvernementaux et locaux, des représentants des pouvoirs législatif et judiciaire, des fonctionnaires de police, un large éventail d'acteurs de la société civile et des victimes de violations massives des droits de l’homme, ainsi que les corps diplomatiques et les équipes de l’ONU. Je souhaite remercier le Haut-commissariat des Nations Unies aux Droits de l'Homme à Tunis pour son soutien logistique et pour avoir rendu ces réunions possibles. Je tiens à remercier tous ceux qui ont pris le temps de me rencontrer et de partager avec moi leurs expériences précieuses et importantes.

La justice transitionnelle n'est pas une catégorie spéciale de la justice en période de transition. Au contraire, les mesures de recherche de la vérité, les initiatives en faveur de la justice, des réparations et des garanties de non-répétition, visent à réparer des violations massives des droits de l'homme et à fournir un terrain digne de confiance et légitime pour que le pays puisse avancer. Ce n'est que lorsque ces mesures sont mises en œuvre d’une manière complémentaire et non mutuellement exclusive qu'elles sont susceptibles de renforcer un Etat de droit solidement établi sur les droits de l'homme. La mise en œuvre de cet ensemble de mesures permet, ultimement, la réconciliation et l'intégration sociale.

Observations préliminaires

J'ai effectué ma visite dans ce cadre. Je salue les efforts du gouvernement pour mettre en œuvre des mesures de justice transitionnelle, en particulier dans les domaines de la recherche de la vérité et des réparations. Je voudrais faire quelques observations préliminaires concernant ces mesures.

Je salue les efforts importants entrepris par la Commission Nationale d’Enquête sur les Exactions Commises du 17 Décembre 2010 jusqu’à la fin de son mandat, et par la Commission Nationale d'Enquête sur la Corruption et les Malversations. Pourtant d'après les consultations que j'ai tenues, il me semble que les conclusions de leurs rapports n'ont pas atteint d’assez larges secteurs de la société. Pour s’intégrer aux efforts de recherche de la vérité, qui concernent l’ensemble de la société tunisienne, ces rapports doivent être rendus plus facilement accessibles au grand public.

Des efforts visant à offrir une compensation aux victimes, qui relèvent du mandat de la Commission Nationale d’Enquête, sous la forme d'une compensation monétaire, d’une aide médicale, et de la réintégration de certaines victimes dans leur ancien emploi, ont également été entrepris.

Il semble y avoir une prise de conscience croissante, en particulier en ce qui concerne processus de rédaction de la constitution, de l'importance de mettre en place des institutions et des procédures qui pourraient empêcher la répétition des violations massives qui ont eu lieu par le passé. Pourtant, peu de progrès ont été accompli en ce qui concerne les poursuites judiciaires ou la réforme institutionnelle de la magistrature et du secteur de la sécurité, y compris leur assainissement, qui sont essentiels pour garantir la non-répétition des violations.

Bien sûr, je ne peux omettre d’évoquer la création du Ministère des Droits de l'Homme et de la Justice Transitionnelle, qui est le premier de ce type à avoir été établi. Le Comité Technique, avec l’aide de ce Ministère, a élaboré un projet de loi sur la justice transitionnelle soumis à l'examen de l'Assemblée Nationale Constituante. Je vais aborder les différents aspects de cette loi par la suite, mais pour commencer, je tiens à féliciter le Ministère pour les efforts visant à créer un cadre juridique qui fait référence aux quatre éléments de la justice transitionnelle, à savoir, la vérité, la justice, les réparations, et les garanties de non-répétition. Ce cadre permet d'adopter une approche plus systématique de la justice transitionnelle. Je salue également le fait que le projet de loi souligne l'importance de réduire les disparités entre les régions, y compris en ce qui concerne les droits économiques et sociaux individuels.

L'initiative du Comité Technique de mener des consultations à travers le pays est tout aussi remarquable. Cependant, la manière dont ces consultations ont été pensées semble avoir échoué à inclure tous les secteurs de la société d'une manière véritablement efficace. Les voix des femmes, si cruciales dans ces dialogues sur l’avenir, n’ont pas été suffisamment entendues. Par ailleurs, dans mes conversations en dehors de la capitale, il m’est apparu que les consultations, en elles-mêmes, ne sont pas parvenues à combler le fossé existant entre la côte urbaine et l'intérieur du pays. En dépit de leurs ambitions et leur structure sophistiquée, les consultations ne doivent doit pas être comprises comme une entreprise unique et isolée, mais plutôt être intégrées à un processus continu, qui démontre la réceptivité des institutions aux voix des citoyens.

Je tiens également à saluer les efforts de nombreuses organisations de la société civile en Tunisie. Comme dans tous les processus de justice transitionnelle, la société civile dans ce pays a joué un rôle fondamental dans la promotion du sujet en haut de l’agenda politique, elle a lutté pour l'y maintenir, souvent à grands frais - et parfois même à ses propres risques. Elles ont aussi contribué à faire de la justice transitionnelle une notion beaucoup plus familière qu’elle ne l’était quelques années auparavant. Ces différentes contributions dépendent de tels apprentissages. Etant donné les effets habituels que des décennies de répression ont en général sur la société civile, les organisations de la société civile tunisienne font honneur au pays et elles devraient être à la fois célébrées et soutenues. Enfin, je tiens également à souligner le rôle que les différents acteurs internationaux, qu’il s’agisse de l'Organisation des Nations Unies, des pays donateurs, ou des ONG internationales, ont joué en soutenant le processus dans le pays.

Les défis sous-jacents

Pourtant, cela étant dit, je tiens également à souligner que le processus de justice transitionnelle en Tunisie est confronté à de graves enjeux, qui se sont manifestées au cours de mes consultations avec les différentes parties prenantes.

Malgré les différentes initiatives menées jusqu’ici, j’ai souvent entendu dire, dans mes conversations, que le rythme du processus est trop lent. L'expression selon laquelle « deux ans après la révolution, tout ne fait que commencer » a constitué un leitmotiv. Il est vrai, et généralement reconnu, que les processus de justice transitionnelle prennent du temps pour se faire. Mais pour différentes catégories de victimes et dans de nombreux cas, rien n'a encore été mis en place, et même pour ceux au nom de qui des mesures ont été prises, dans certains des domaines essentiels de la justice transitionnelle, y compris les poursuites et la reforme institutionnelle de la justice et de la sécurité, en particulier l’assainissement de leur personnel, rien de nature véritablement systématique et conforme aux normes internationales n’a encore même été mis en place.

Le deuxième défi sérieux auquel le processus de justice transitionnelle en Tunisie est confronté est d’ordre substantiel. Le processus a privilégié les réparations, et plus précisément, les compensations d’ordre monétaire. En outre, comme c'est si souvent le cas, les mesures de réparations mises en œuvre ont insuffisamment tenu compte des droits et besoins des femmes touchées par les violations. Il est vrai que les besoins des victimes sont urgents et qu’il faut y répondre sans tarder. Mais cela ne doit pas occulter le fait que les autres éléments, qui constituent une approche compréhensive de la justice transitionnelle, sont également essentiels, et que les différentes mesures sont intrinsèquement liées les unes aux autres. La justice transitionnelle ne peut pas être réduite à l’un de ses éléments constitutifs, quel que soit cet élément. Les réparations sans vérité, sans la justice et sans réforme institutionnelle ainsi que d'autres garanties de non-répétition, risquent de ne plus apparaitre comme des mesures de justice et peuvent sembler, aux yeux de beaucoup, comme de simples compensations distribuées pour faire taire les victimes. Je ne dis pas cela pour demander à ralentir les programmes de réparation, mais plutôt pour promouvoir approche globale de la justice transitionnelle, qui lie les réparations à la recherche de la vérité, aux poursuites criminelles, aux réformes institutionnelles et aux autres mesures visant à garantir la non-répétition.

Le troisième défi, et certainement le plus grave, auquel est confronté le processus de justice transitionnelle en Tunisie, est celui que de nombreuses personnes que j’ai rencontrées ont formulé en termes de « politisation » du processus, qui favorise certaines formations politiques à d’autres. Conscient des termes de mon mandat, je vais me limiter à des considérations plus structurelles, relatifs résultats attendus, et tenter de recadrer la question en termes de «fragmentation ». La vérité est que, comme nous l'avons vu, la Tunisie a entrepris rapidement une multiplicité d’initiatives de justice transitionnelle largement indépendantes. Si cet effort traduit l’intention louable de répondre promptement aux besoins en matière de justice, en revanche, ces initiatives doivent être intégrées à un cadre plus global. Les différentes initiatives, à ce jour, semblent être des réponses ponctuelles davantage que les éléments d'une politique intégrée. Cette difficulté est intensifiée par le fait que les diverses initiatives ont été essentiellement des réponses ponctuelles à des événements; chaque initiative ayant été élaborée en réponse à un événement ou à une série d’événements, donc à une période particulière. Chaque initiative vise donc les victimes particulières de cet événement, et crée ainsi une nouvelle catégorie de victimes.

Cela pose inévitablement des questions quant à l'égalité du traitement, non seulement entre les différentes catégories de victimes ainsi créées, mais, plus fondamentalement, entre ces victimes et des victimes qui ont subi des violations de même nature suite à des événements qui ne font pas l'objet d'une de ces initiatives. Cette approche rend la fragmentation du processus presque inévitable, et renforce le sentiment que tout le monde n’est pas traité équitablement, ni même inclut dans le processus. Dans un contexte marqué par un niveau de confiance très faible, qui caractérise les périodes de transition, par une difficile coordination institutionnelle, par de grandes disparités régionales en matière de développement (disparités qui ne sont pas le fruit du hasard mais correspondent plutôt à des modèles de victimisation bien précis), et dans ce cas particulier, par l'élaboration d'une nouvelle Constitution, il n'est pas surprenant que le processus soit accusé de politisation. Mais ne pas endiguer ce problème compromettrait le projet même de la justice transitionnelle, dont l’un des objectifs les plus clairs est de réparer la fragmentation sociale et de parvenir à la réconciliation par le biais de mesures à la fois judiciaires et non-judiciaires.

Recommandations préliminaires

Je voudrais maintenant passer à mes recommandations préliminaires. La première recommandation substantielle, contribuerait, je crois, à endiguer certains des défis que je viens de mentionner, en particulier le dernier. L'alternative la plus claire et la plus pertinente à l'approche qui est réactive, en réponse à des événements particuliers, dans la justice transitionnelle est de mettre sans ambiguïté les droits de l'homme au cœur du processus. La justice transitionnelle serait alors organisée autour des seules violations des droits de l'homme. D’après cette approche, ce qui importe n’est pas la période dans laquelle les violations ont eu lieu—à savoir au cours de quel événement ou de quelle période - ni l'auteur de ces violations, ni le comportement antérieur des victimes ou leurs affiliations politiques et institutionnelles, ni toute autre considération.

Seule la violation des droits de l'homme doit être un fondement pertinent pour mettre en œuvre des mesures de réparation qui, ensemble, s’intègrent à une politique compréhensive de justice transitionnelle. Asseoir l’ensemble des mesures sur la seule notion des droits de l'homme éviterait le risque de fragmentation et la création de différents « types » de victimes. Structurellement, cela rendrait le système moins susceptible d’être fragmenté , dans la mesure où ce qui est l'objet d’un recours par voie de vérité, de poursuites pénales, de réparations et d’autres types de réformes institutionnelles serait uniquement la violation de certains droits. Toute personne dont les droits ont été violés doit pouvoir bénéficier de mesures de réparations et de justice équitables. Cette approche fondée sur les droits de l’homme garantit le renforcement de ces derniers, ce qui est l'un des objectifs essentiels de la justice transitionnelle. De manière tout aussi cruciale, les droits relatifs au genre doivent être la base de réparations justes.
L'adoption d'une perspective fondée sur les droits humains, qui traite des violations de certaines catégories de droits comme seul facteur donnant accès à des mesures de réparation et de justice, modifie également la manière dont les processus de justice transitionnelle sont conçus, et dont les institutions chargées de mettre en œuvre ces mesures sont exploitées. C'est le seul remède aux accusations d’«ad hocisme » ou de « favoritisme », et à l’absence de systématicité. Dans la mesure où il existe des droits qui promeuvent la justice, la vérité et les réparations, une approche centrée sur les droits humains invite également à mettre en œuvre toutes les mesures nécessaires. En effet, personne ne peut penser que la compensation constitue à elle seule une réparation suffisante de la violation des droits fondamentaux.

J'encourage vigoureusement le gouvernement tunisien à adopter cette perspective dans sa conception de la justice transitionnelle. De même, j’encourage fortement les associations de la société civile tunisienne, qui ont montré des tendances similaires, de se demander si elles ont en effet mis au centre de leurs actions la notion de droits de l'homme, plutôt que d'autres considérations.

Le projet de loi sur la justice transitionnelle mérite d'être étudié également. J'ai déjà mentionné que le projet a le mérite d'évoquer les quatre éléments fondamentaux de la justice transitionnelle. Toutefois, la loi est plus claire en ce qui concerne les définitions de ces quatre termes que dans l’ attribution des fonctions de la Commission concernant chacune d'entre elles. Beaucoup de choses dépendent de cela, bien sûr. D’après le projet existant, il n'est pas clair que la Commission Vérité et Dignité créée par la loi sera à même de traiter les quatre éléments de la justice transitionnelle d’une manière équitable. J'ai deux autres observations concernant le projet, outre le fait qu’il faille donner à la notion de droits de l'homme une position plus fondamentale. La première concerne l'importance de garantir la neutralité des mesures de justice transitionnelle et leur appropriation par la société tout entière. Le mécanisme de sélection des membres de la Commission, décrit par le projet, confie cette responsabilité à une instance politique, à savoir l'Assemblée Nationale Constituante. Cela n'est pas contestable. Mais alors que le défi principal est d’assurer l'indépendance de la Commission, il serait utile de permettre à l’instance de sélection des candidats de tenir des audiences publiques sur la base, au moins, d’une liste restreinte de candidats.

Ma deuxième observation porte sur le fait que la Commission créée par la loi aura des fonctions d'arbitrage concernant le règlement des dossiers financiers. Or cela risque d’imposer non seulement un fardeau administratif considérable à la Commission, étant donné les fonctions quasi-judiciaires nécessaires à toute entreprise d'arbitrage, mais posera également d'importants problèmes au niveau de sa réputation et de sa crédibilité, étant donné que l'arbitrage en matière de corruption est susceptible de controverse. La loi charge la même Commission de mener, de manière proactive, les poursuites, l’assainissement, et de statuer sur la corruption. Il s'agit là d'une expérience inédite, et on ne peut qu'espérer qu'elle se déroule d'une manière uniforme dans chacun de ces domaines, et qu’elle respecte des normes et des procédures équitables.

Afin de garantir qu’à l’avenir le processus de justice transitionnelle ne se concentre pas exclusivement sur les réparations, malgré l’importance incontestable de ces dernières, des actions dans les autres domaines sont nécessaires. J’appelle le gouvernement à accélérer le rythme des mesures liées aux garanties de non-répétition. Certaines réformes devraient être mises en œuvre avant même l’accomplissement des travaux de la Commission. L'absence de réformes visibles, couplée avec une profonde méfiance envers la justice et les forces de l’ordre, pourrait conduire à long terme à une situation où le rétablissement de la confiance deviendrait impossible. La réforme institutionnelle ne doit pas être réalisée de manière ad-hoc, ainsi que les initiatives d’assainissement que nous avons observées ont été jusqu’ici. Au contraire, des réformes complètes et globales sont nécessaires.

En ce qui concerne le système judiciaire, la mise en place d'un système judiciaire autorégulé et indépendant du pouvoir exécutif est primordiale. La création d'un Conseil judiciaire indépendant qui gère la justice, y compris en matière de nominations, de promotions et de procédures disciplinaires, est une priorité. Les actuelles propositions de réforme ne sont pas suffisantes à cet égard. En outre, la mise en place de système de titularisation garantissant l'inamovibilité des juges est un élément intégral de ces réformes, et devrait être conjuguée de manière systématique avec des initiatives d’assainissement.

Réformer les forces intérieures de sécurité et de police devrait être le second élément central des réformes institutionnelles. La mise en place de mécanismes efficaces de surveillance pour améliorer la transparence et la responsabilité des forces de l’ordre, soumises à des procédures d’assainissemen tqui respectent les normes relatives aux droits de l'homme, est une priorité. La neutralité des forces de police et de sécurité intérieures, qui ne doivent s’associer à aucune force ou affiliation politiques, doit être institutionnalisée dans la nouvelle Constitution.

Dans mon dernier rapport soumis à l'Assemblée générale sur la justice transitionnelle et la règle du droit, j'ai insisté sur le fait que les mesures de justice transitionnelle doivent être elles-mêmes conformes aux normes de l'Etat de droit. Je saisis cette occasion pour rappeler aux autorités tunisiennes chargées de la justice transitionnelle qu'il n'y a pas de raccourcis à la justice, et que dans la volonté d'établir la vérité, de poursuivre les responsables des violations, de réparer les victimes, de réformer des institutions, y compris en « filtrant » leur personnel, sont les seuls moyens de garantir que la justice transitionnelle contribue réellement à renforcer l'efficacité d’un système de droits égaux pour tous.

Je termine par deux questions qui ne sont pas prévues généralement dans les processus de transition. Établir des mesures efficaces dans les quatre domaines de mon mandat demande une conception effective des mécanismes de coordination institutionnelle. Les poursuites, la recherche de la vérité, les réparations et les garanties de non-répétition exigent des compétences réelles, et nécessitent la collaboration des ministères des finances, de la justice, de l'intérieur, des droits de l'homme, de la santé, de l'éducation, et bien d'autres encore. Je propose donc qu’une structure de coordination interministérielle soit mise en place pour faire face aux importants défis promis par l’avenir, et qu’elle garantisse des services adéquats aux victimes. Garantir certains services comme des soins médicaux ne peut constituer une véritable aide que dans la mesure où des moyens sont mis en œuvre par ailleurs pour garantir la qualité de ces services. Cela s’applique à tous les autres secteurs concernés.

En même temps, la coopération internationale peut aussi faire l’objet d’une telle coordination. La multitude de bailleurs de fonds souhaitant soutenir la justice transitionnelle et le processus de réforme risque de compromettre la mise en place de réformes cohérentes. Un trop grand nombre de projets, menés sans objectifs précis et sans une claire division du travail, peut sérieusement entraver les progrès réalisés dans ces domaines fondamentaux.

M. Pablo de Greiff est un expert des droits de l’homme originaire de Colombie. Il a dirigé la section de recherche du Centre International pour la Justice Transitionnelle (ICTJ), depuis 2001. Il a travaillé auprès de différents mécanismes de justice transitionnelle à travers le monde, a fourni des conseils à plusieurs gouvernements et institutions multilatérales, et a collaboré avec de nombreuses ONG défendant les victimes sur le terrain. M. de Greiff a publié de nombreux travaux sur les thèmes relatifs à son mandat, et enseigné dans des universités prestigieuses.

Le Conseil de Droits de l’Homme des Nations Unies a établi le mandat du Rapporteur Spécial pour la Promotion de la Vérité, de la Justice, des Réparations et des Garanties de Non-Répétition en septembre 2011, et a nommé M. de Greiff premier Rapporteur Spécial de ce mandat en mars 2012, pour trois ans. Le Rapporteur Spécial pour la Promotion de la Vérité, de la Justice, des Réparations et des Garanties de Non-Répétition est indépendant de tout gouvernement et effectue son mandat en sa seule capacité individuelle.

Pour en savoir plus :
http://www.ohchr.org/EN/Issues/TruthJusticeReparation/Pages/Index.aspx

Accédez au premier rapport sur la Justice Transitionnelle présenté à l’Assemblée Générale de l’ONU : http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N12/508/01/PDF/N1250801.pdf?OpenElement ou http://www.un.org/en/ga/third/67/documentslist.shtml

Nations Unies Droits de l’Homme, fiche pays – Tunisie :
http://www.ohchr.org/FR/countries/MENARegion/Pages/TNIndex.aspx

Pour davantage d’informations et demandes de presse, veuillez contacter :
A Genève (avant la visite) : Brenda Vukovic (+41 22 917 9635 ; bvukoviv@ohchr.org)
A Tunis (pendant la visite) : Kora Andrieu (+216 25 65 19 22 ; kandrieu@ohchr.org)

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