Le Comité consultatif des droits de l'homme se penche sur les meilleures pratiques pour faire face au problème des personnes disparues

Experts et délégations insistent sur la distinction entre personnes disparues
en période de conflits armés et personnes victimes de disparitions forcées

Le Comité consultatif des droits de l'homme a examiné, cet après-midi, la question des personnes disparues. M. Latif Hüseynov, expert du Comité consultatif et rapporteur du groupe de rédaction sur les meilleures pratiques concernant les personnes disparues, a présenté au Comité la dernière version en date de l'étude. Le texte se concentre sur les obligations juridiques des États face à la question des personnes disparues. Le droit de savoir est le pilier de la protection que l'on peut accorder aux personnes manquantes et à leurs familles, a insisté M. Hüseynov, en mettant l'accent sur l'obligation des États de rechercher par tous les moyens possibles des informations sur les personnes disparues.

M. Osman El Hajje, membre du Groupe de travail des Nations Unies sur les disparitions forcées ou involontaires, a souligné que la notion de «personnes disparues» a une acceptation plus large que celle de «disparitions forcées». Le concept de «personne disparue» s'intéresse à un état de fait: l'absence d'information – tandis que celui de «disparition forcée» porte en outre sur les causes de la disparition et de l'absence d'information et met en avant la responsabilité de l'État. M. El Hajje a rappelé que son Groupe de travail, s'il s'occupait de personnes disparues dans le cadre de conflits internes, laissait au Comité international de la Croix-rouge le soin de traiter, dans le cadre du droit international humanitaire, des disparitions forcées intervenues dans des contextes de conflits armés internationaux. Il a par ailleurs rappelé l'enjeu majeur pour la protection de toutes les personnes que constitue l'entrée en vigueur prochaine de la Convention sur les disparitions forcées qui, a-t-il rappelé, comporte de nombreuses dispositions très précises qui visent à prévenir les disparitions forcées, à en punir les auteurs et à satisfaire le droit à réparation des victimes.

Outre M. Hüseynov, les experts suivants du Comité consultatif ont pris la parole au cours du débat: M. Wolfgang Stefan Heinz, M. Emmanuel Decaux, M. Vladimir Kartashkin, Mme Chinsung Chung, M. Shiqiu Chen et M. Dheeruklall Seetulsingh. M. Decaux a estimé que le Comité pouvait jouer le rôle de carrefour utile entre les approches du droit international des droits de l'homme, du droit humanitaire et du droit international pénal, dont les perspectives sont différentes et toutes utiles. M. Kartashkin a insisté sur la distinction entre victimes de disparitions forcées et personnes disparues en période de conflit armé, rappelant que le Comité consultatif ne devrait s'occuper que des secondes et ne pas dupliquer le travail mené ailleurs sur les disparitions forcées.

Les représentants de l'Azerbaïdjan, du Pakistan, du Mexique et de l'Algérie sont également intervenus. Ils ont eux aussi insisté sur la distinction entre victimes de disparitions forcées et personnes disparues en période de conflit armé. Le représentant du Mexique a toutefois fait remarquer qu'il existait, en cas de conflit armé, de nombreuses situations susceptibles de favoriser la disparition forcée et a souligné que le droit relatif aux disparitions forcées ne devrait être suspendu en aucune circonstance. Les représentants du Pakistan et de l'Algérie ont en outre déclaré que les situations de terrorisme ne devraient en aucun cas être assimilées à des situations de conflit armé. M. Chen a toutefois fait observer à cet égard qu'il faudrait définir le terrorisme, s'interrogeant sur la question de savoir qui s'en chargerait.

Pour sa prochaine séance publique, qui sera consacrée demain matin à des questions d'organisation et aux nouvelles priorités, le Comité consultatif se réunira en salle XIX. En effet, la salle XX, ou Salle des droits de l'homme et de l'alliance des civilisations, sera le lieu demain d'une session extraordinaire du Conseil des droits de l'homme consacrée à la promotion d'une approche fondée sur les droits de l'homme dans le relèvement d'Haïti après la catastrophe naturelle.

Meilleures pratiques concernant les personnes disparues

Présentation de la question

M. WOLFGANG STEFAN HEINZ, expert du Comité consultatif, a expliqué que l'étude sur les bonnes pratiques sur la question des personnes disparues distribuée aux membres du Comité consultatif n'était pas la version finale mais seulement un document de travail, appuyé par les membres du groupe de rédaction qui appuient ce texte. Il a précisé que de nouvelles informations avaient été reçues qui concernent les pratiques dans trois régions du monde et sont donc très utiles. Ces réponses seront analysées plus largement dans le document final, a-t-il expliqué, tout en appelant d'autres gouvernements que les 18 qui ont déjà répondu à le faire, et notamment des gouvernements qui ont connu des cas de disparitions de personnes. Il a émis l'espoir que le document pourrait être présentée à la réunion de juin du Conseil des droits de l'homme.

M. LATIF HÜSEYNOV, expert du Comité consultatif et rapporteur du groupe de rédaction de l'étude sur les meilleures pratiques concernant les personnes disparues, a expliqué les divers changements apportés à la précédente version du document précédent, notamment en ce qui concerne les enquêtes criminelles. Rappelant qu'il s'agit d'un rapport intérimaire (document de séance A/HRC/AC/4/CRP.2/Rev.1), il a expliqué qu'il se concentre sur les obligations juridiques des États face à la question des personnes disparues. Le rapporteur a ensuite passé en revue les différents aspects de l'étude en insistant notamment sur le fait que les règles internationales concernant les personnes disparues s'appliquent dans tous les cas de conflits armés, internationaux ou non, et en rappelant que, même une fois le conflit terminé, les États sont tenus par les règles du droit international humanitaire. Le droit de savoir est le pilier de la protection que l'on peut accorder aux personnes disparues et à leurs familles, a déclaré M. Hüseynov, pour qui l'impossibilité d'obtenir des informations devrait être sanctionnée par la loi. Il a insisté sur le fait que les États avaient une obligation de rechercher ces informations par tous les moyens disponibles. Rappelant que le droit à l'inhumation conformément à chaque culture fait partie des droits inhérents de la personne, le rapporteur a ajouté que la législation des États devait aussi prévoir la recherche des corps, leur restitution aux familles et, en cas d'impossibilité, une inhumation respectueuse de ces personne, afin d'assurer une dignité à la victime.

M. OSMAN EL HAJJE, du Groupe de travail des Nations Unies sur les disparitions forcées ou involontaires, a déclaré que le Groupe de travail avait été créé en 1980 par la Commission des droits de l'homme et fait aujourd'hui rapport au Conseil des droits de l'homme. Il a pour mandat d'examiner la question des disparitions forcées dans le monde entier. Il agit dans une perspective humanitaire, comme un canal de communication entre les familles de disparus, ou les organisations qui les représentent, et les gouvernements. Il est également chargé d'examiner les progrès réalisés par les États dans la mise en œuvre de la Déclaration des Nations Unies de 1992 pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées. Le Groupe de travail a également pour rôle d'aider les États à améliorer leur cadre juridique et leurs pratiques dans ce domaine, en conformité avec le droit international. M. El Hajje a noté que la notion de «personnes disparues» est une acceptation plus large que celle des «disparitions forcées». Le concept de «personne disparue» s'intéresse à un état de fait: l'absence d'information – tandis que celui de «disparition forcée» porte en plus sur les causes de la disparition et de l'absence d'information et met en avant la responsabilité de l'État. Toutefois, des personnes disparues peuvent être victimes de «disparitions forcées».

M. El Hajje a indiqué que le Groupe de travail avait décliné sa compétence pour recevoir et examiner des cas de disparitions forcées intervenues dans le cadre de conflits armés internationaux; il considère que ces situations doivent être traitées en priorité par le Comité international de la Croix Rouge, dans le cadre du droit international humanitaire. En revanche, le Groupe de travail continue d'examiner de nombreux cas de disparitions forcées qui seraient intervenues dans le cadre de conflits armés non internationaux ou de situations de violence interne. Forte d'une expérience de presque 30 ans, le Groupe de travail a fourni des études, conclusions et recommandations qui ont été la base sur lesquelles ont été développées progressivement des normes internationales en la matière, aujourd'hui reprises et codifiées par la Convention internationale sur la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées, adoptée par l'Assemblée générale le 20 décembre 2006. Le Groupe de travail estime que les disparitions forcées constituent une violation de nombreux droits de l'Homme reconnus en droit international, et que le droit de ne pas être soumis à une disparition forcée constitue en soi un droit indérogeable, quelles que soient les circonstances, en particulier en période de conflit armé. Tous les États ont une obligation de prévenir les disparitions forcées et d'en punir leurs auteurs. Les victimes de disparitions ont droit à la vérité, à la justice et à la réparation intégrale de leur préjudice. M. El Hajje a déclaré que l'entrée en vigueur prochaine de la Convention sur les disparitions forcées constitue un enjeu majeur pour la protection de toutes les personnes. La Convention internationale contient de nombreuses dispositions très précises qui visent à prévenir les disparitions forcées, à en punir les auteurs et à satisfaire le droit à réparation des victimes. Elle prévoit par ailleurs la mise en place d'un comité contre les disparitions forcées. L'action de ce Comité, loin de dupliquer celle du Groupe de travail, viendra la compléter en assurant une supervision continue de la situation prévalant dans les pays ayant ratifié la Convention. Le Groupe de travail souhaite coopérer avec tous les organes ou mécanismes qui, aujourd'hui, poursuivent les mêmes objectifs. Dans cette perspective, le Groupe de travail a affirmé son entière disponibilité à coopérer avec le Comité consultatif pour assurer suivi de l'étude entreprise.

Débat

M. EMMANUEL DECAUX, expert du Comité consultatif, a déclaré que ce contact avec le Groupe de travail était important. C'est un exemple de bonne pratique avec d'autres mécanismes des Nations Unies. Il a remarqué que sur le sujet complexe des personnes disparues, les choses sont plus claires par rapport aux premiers débats. Le Comité peut être utile comme un carrefour entre le droit international des droits de l'homme, le droit humanitaire et le droit international pénal. En effet, le droit humanitaire se focalise sur les conflits internationaux puis sur les conflits et crises internes. À cela s'ajoutent les catastrophes naturelles qui génèrent des personnes disparues. Une approche humanitaire est donc indispensable. Les travaux du Comité international de la Croix-rouge sont donc très utiles à cet égard. La perspective des droits de l'homme est différente. À cela s'ajoute le relais du droit pénal car il s'agit d'un crime contre l'humanité à partir d'un certain niveau de gravité. M. Decaux a souligné que dans la logique des droits de l'homme, c'est l'État qui est responsable, d'ailleurs la Convention oblige l'État à adopter une législation interne et l'État doit pouvoir poursuivre les agents étatiques coupables mais aussi les acteurs non étatiques, y compris les groupements paramilitaires. Les problèmes d'enlèvement, qu'il s'agisse des enlèvements à but politique ou mafieux, peuvent relever du droit national. En outre, sur un plan pratique, s'agissant des disparitions involontaires, M. Decaux a relevé les cas où derrière les faits bruts, il y a une arrestation secrète de la part de l'État. Il a rappelé l'importance du droit à la justice en plus du droit à la vérité et de celui de la réparation: cette dernière est-elle fondée sur l'imputation à un auteur, a-t-il demandé. Concernant les mécanismes à mettre en place, M. Decaux comprend la suggestion d'avoir un mécanisme impartial, mais il a constaté que les associations nationales de la Croix Rouge avaient déjà des unités techniques qui jouaient ce rôle et recherchent les traces des familles. Cela peut fonctionner dans l'urgence mais aussi remonter à plus loin. Il a donc suggéré de renforcer ces unités techniques avant de créer un nouveau mécanisme.

M. VLADIMIR KARTASHKIN, expert du Comité consultatif, a estimé que M. Hajje avait bien mis en lumière la distinction à faire entre la Convention sur les personnes disparues et le travail du Conseil des droits de l'homme d'une part, et l'étude que mène le Comité consultatif d'autre part. L'étude ne devrait pas porter sur les personnes victimes de disparitions involontaires mais sur les personnes portées disparues, a-t-il insisté. Il n'y a pas lieu de répéter le travail déjà mené ailleurs et le Comité consultatif doit se concentrer sur les personnes portées manquantes, a-t-il affirmé, avant de souhaiter que l'étude rappelle qu'il existe déjà des dispositions concernant les personnes victimes de disparitions involontaires, y compris dans le cadre du Statut de Rome. Quant aux personnes manquantes, elles ne sont pas nécessairement le résultat de situations de conflits armés mais il peut s'agir par exemple de personnes qui se retrouvent «du mauvais côté» dans un conflit. L'expert a également estimé que le travail actuellement réalisé, s'il est utile, ne constituait qu'un premier pas vers une étude plus complète.

MME CHINSUNG CHUNG, experte du Comité consultatif, a souligné le grand nombre de femmes disparues: ces femmes sont mariées de force, violées, ou victimes de conflits ethniques. Dans ces conditions, le document devrait aborder la question des femmes et des bonne pratiques dans ces domaines, soit en faisant de la question du genre une partie du rapport ou en traitant la question de manière transversale.

M. HABIB MIKAYILLI (Azerbaïdjan) a déclaré que le texte présenté établissait une distinction claire entre personnes disparues et disparitions forcées. Selon lui, cela est fondamental. L'article 9 du document établit une distinction claire. Le texte souligne la dimension droits de l'homme de cette question et dit que les questions politiques doivent être mises de côté. Il appuie les mécanismes nationaux pour identifier les personnes manquantes et selon lui, cela est important. Le représentant de l'Azerbaïdjan a relevé le travail du CICR. Il a aussi souligné l'importance de la coopération entre toutes les parties prenantes. Il a en outre mentionné l'importance de la diffusion du droit international en la matière. Enfin, le représentant azerbaïdjanais a estimé que le Comité pourra tirer grand parti des réponses fournies par les États.

M. MUHAMMAD SAEED SARWAR (Pakistan) a estimé qu'il faudrait davantage de temps pour faire de cette étude un vrai rapport et a rendu hommage aux États qui ont fourni des informations au Comité consultatif. Jugeant fondamentale le choix de la terminologie, il a estimé qu'une personne disparue est quiconque a disparu dans le cadre d'un conflit armé international ou interne, ce qui est donc différent d'une disparition forcée. Il a ajouté que les situations de terrorisme ne sauraient être considérées comme un conflit armé.

M. JOSÉ RAMÓN LOPEZ DE LEÓN (Mexique) a insisté sur la distinction entre personnes disparues dans le cadre d'un conflit armés et disparitions forcées, tout en faisant remarquer qu'il existait en cas de conflit armés de nombreuses situations qui pouvaient favoriser la disparition forcée. Affirmant que les normes des droits de l'homme ne s'appliquent pas toutes seulement en temps de paix et que certaines doivent aussi s'appliquer en situation de conflit armé, il a déclaré que le droit relatif aux disparitions forcées ne devrait être suspendu en aucune circonstance.

MME SELMA MALIKA HENDEL (Algérie) a déclaré que les bonnes pratiques s'agissant de la question des personnes disparues sont importantes car elles mettent l'accent sur des mesures déjà expérimentées. Son pays soutient la nécessité de distinguer et de délimiter clairement le champ des disparitions forcées et des personnes disparues en général car il est important que le Comité consultatif, en tant qu'organe subsidiaire, puisse donner son avis des sur des sujets qui ne sont pas traités par d'autres organes. L'étude doit délimiter le type de conflit visé en reprenant la définition agréée au sens du droit international humanitaire à la lumière des Conventions de Genève, et savoir qui est visé comme partie au conflit. Par exemple, les actes de terrorisme ne peuvent pas être considérés comme un conflit armé, il en est de même concernant les actions de l'État contre le terrorisme. En outre, la représentante de l'Algérie a estimé que la diversité des situations doit être un élément clé dans la grille d'analyse de ce qui peut être identifié comme une bonne pratique. Toutefois, il ne faut pas plaquer de schéma général à ce qui est propre à chaque situation. Enfin, elle a estimé que la question de la réconciliation doit être un élément central des stratégies de sortie de crise.

M. DHEERUJLALL SEETULSINGH, expert du Comité consultatif, a relevé que le paragraphe 34 du texte présenté suggère qu'une commission des personnes disparues doit travailler avec les institutions judiciaires. Il a demandé ce que l'on entendait par cela. «Est-ce l'équivalent d'un juge d'instruction?», a-t-il demandé. Il a suggéré de modifier le texte de manière à tenir compte du fait que le judiciaire n'intervient qu'ultérieurement. De plus, le paragraphe 60 sur le statut juridique des personnes disparues fait référence au projet de recommandation du Conseil de l'Europe en la matière. Or, ces recommandations ont été adoptées par le Comité des ministres en décembre 2009 et M. Seetulsingh a estimé que le texte devait être mis à jour. Il a aussi attiré l'attention sur les articles du Code civil français et ce qui est dit sur la présomption d'absence et le délai à respecter avant de déclarer quelqu'un disparu.

M. SHIQIU CHEN, expert du Comité consultatif, a estimé qu'il faudrait préciser dès le titre de l'étude que l'on parle de personnes disparues dans le cadre de conflits armés. Il a rappelé le caractère politique très sensible de la question des personnes disparues dans le cadre de situations de terrorisme. Se disant «politiquement d'accord» avec le représentant du Pakistan, il a fait observer qu'il faudrait toutefois alors définir le terrorisme, et a demandé qui alors s'en chargerait; ainsi, faudrait-il, par exemple, considérer comme un conflit armé international la guerre contre les talibans en Afghanistan. De même, les conflits de longue durée sont propices aux disparitions de personnes, a-t-il fait remarquer, en citant le conflit israélo-palestinien. Il s'est aussi demandé comment distinguer, dans le cas d'une catastrophe naturelle frappant un pays en conflit, ou encore les disparitions dues à la situation de conflit dans d'autres pays. Il a fait observer que, faute de temps, le travail du Comité consultatif ne pourrait être complet, ajoutant que ces contraintes de temps finiront par nuire au travail du Comité consultatif.

Conclusion

M. LATIF HÜSEYNOV, expert du Comité consultatif et rapporteur du groupe de rédaction de l'étude sur les meilleures pratiques concernant les personnes disparues, a reconnu la complexité de la question car elle implique le droit humanitaire, le droit international, la responsabilité individuelle, la responsabilité des États ainsi que des notions non juridiques telles que l'implication de la médecine légale et l'appui psychologique à fournir aux victimes ou aux familles. L'approche principale devrait être humanitaire, a-t-il estimé. Il a suggéré de ne pas accorder autant d'importance à la question de la responsabilité pénale ou à la responsabilité des États.

Sur la base des commentaires présentés par les membres du Comité consultatif et les observateurs, il est clair qu'il faut faire une distinction générale entre les personnes disparues et les personnes victimes de disparitions forcées, a poursuivi M. Hüseynov. Il a affirmé que s'il est établi au départ qu'il s'agit d'une question distincte, alors la portée de l'étude sera limitée à la question des personnes disparues dans le cadre d'un conflit. Concernant les conflits de longue durée, l'étude propose au paragraphe 12 que la recherche des personnes disparues doit se poursuivre sans limite de temps. La fin d'un conflit ne pas être une date butoir pour mettre fin à ces recherches. Le droit humanitaire est clair dans ce cas et continue de s'appliquer. Les parties au conflit doivent respecter les responsabilités qui leur incombent.

Répondant aux interventions de cet après-midi, M. Hüseynov a notamment souligné que la personne disparue ne l'est pas nécessairement suite à une action violente mais peut être portée disparue dans le cadre d'un conflit armé; des troubles civils ou autres peuvent s'appliquer à ce cas. Il a exprimé l'espoir que les États enverront des réponses, qu'elles seront analysées et que l'on pourra voir les pratiques optimales dans différents pays. Sur la question de la législation par exemple, le rapporteur a notamment souligné que l'on peut rassembler plusieurs textes existants dans le cadre d'une seule loi, comme cela a été fait en Bosnie-Herzégovine. Le CICR a fait la promotion de ce type de loi. Cet exemple de bonne pratique peut être introduit dans un paragraphe sur la question. Un autre exemple de bonne pratique concerne la médecine légale pour l'identification des restes des personnes disparues; la première banque génétique pour les personnes disparues a été créée en Argentine et cela peut servir d'exemple. En outre, M. Hüseynov a suggéré d'approfondir l'étude de la question des personnes vulnérables, comme les membres de la famille de la personne disparue, et la situation des femmes et des enfants.
Sur la question de la responsabilité individuelle et de la responsabilité de l'État, M. Hüseynov a reconnu qu'il y avait un dilemme: en se concentrant sur la responsabilité en matière d'indemnisation, il faut reconnaître que l'on va rencontrer des difficultés à régler le problème des personnes disparues.

M. WOLFGANG STEFAN HEINZ, expert du Comité consultatif, a estimé qu'une analyse plus approfondie devait être réalisée et a souligné que le groupe de rédaction attendait les commentaires des États membres à cet égard. Sur la question des mécanismes nationaux, il faut se pencher sur ce qui existe déjà dans les pays. Mais en analysant les réponses fournies par les pays, on constate que les pays qui ne sont pas en conflits armés se tournent vers le judiciaire et la police. Quand il s'agit de pays en conflit, on observe qu'une commission nationale ou internationale est un mécanisme essentiel. Selon M. Heinz, il faut qu'une commission soit nommée à haut niveau politique pour pouvoir «parler à l'ennemi» ou à l'ancien ennemi. La difficulté consiste à créer et susciter une volonté politique de la part des parties belligérantes.
M. Heinz a aussi montré que le problème était de susciter une volonté politique pour que la coopération de toutes les parties prenantes puisse donner des résultats tangibles. Enfin, il a relevé le conflit existant parfois entre objectif humanitaire et pénal.

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