Le Comité des droits économiques, sociaux et culturels se préoccupe de la restriction des droits des travailleurs au Bénin

Comité des droits économiques, sociaux et culturels

25 février 2020

Le Comité des droits économiques, sociaux et culturels a exprimé des préoccupations sur les restrictions imposées au Bénin sur les droits des travailleurs depuis l'adoption de lois restreignant le droit de grève et le droit de manifester, permettant la révocation des fonctionnaires, ou encore autorisant le recours illimité aux contrats à durée déterminée.

Lors de l'examen, qui s'est achevé aujourd'hui, du troisième rapport périodique soumis par le Bénin au titre du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, des membres du Comité ont estimé que ces lois étaient contraires aux dispositions du Pacte et à celles de l'Organisation internationale du Travail (OIT). Des experts ont par ailleurs relevé des allégations de harcèlement, voire d'emprisonnement de militants syndicaux. Le Comité s'est également intéressé à la question des crimes rituels touchant les enfants accusés de sorcellerie. Les experts se sont d'autre part inquiétés d'informations selon lesquelles 28,2% des enfants en âge d'être scolarisés ne le sont pas.

Tout en se félicitant de la loi de 2011 contre la corruption, les experts ont relevé que l'Autorité nationale de lutte contre la corruption ne disposait toujours pas des moyens d'assurer son fonctionnement. De plus, les lanceurs d'alerte ne sont pas suffisamment protégés en cas de dénonciation de cas de corruption. Le Comité est en outre informé de cas avérés de corruption de la part des entreprises privées de collecte des déchets et des agents des entreprises publiques chargées de la distribution d'eau et d'électricité.

Présentant le rapport de son pays, M. Thimotée Yabit, Directeur adjoint du cabinet du Ministre de la justice et de la législation du Bénin, a insisté sur les réalisations socioéconomiques du pays depuis l'arrivée au pouvoir du Président Patrice Talon, le Bénin connaissant même, avec un taux de croissance autour de 6,2%, la meilleure période de son histoire récente.

La délégation a notamment expliqué, en réponse aux demandes de renseignements complémentaires des membres du Comité, que c'est dans un contexte où la grève était devenue un outil de pression politique et était déclenchée « pour un oui ou pour un non » qu'une loi a été adoptée pour « mettre un terme à ce chantage à la grève » et pour prévoir une déclaration préalable pour toutes les manifestations publiques. Quant à la loi permettant de licencier ou de révoquer les fonctionnaires, elle avait pour objectif de « mettre le fonctionnaire devant ses responsabilités, qui sont de servir l'État », a déclaré la délégation, précisant qu'en tout état de cause, le licenciement restait le moyen de dernier recours. Ces mesures restent conformes au Pacte, a estimé la délégation. Elle a par ailleurs assuré que la lutte contre la corruption était l'une des principales priorités du gouvernement.

La délégation a par ailleurs assuré, s'agissant des infanticides rituels des enfants dits « sorciers », que la situation s'était améliorée, notamment grâce au travail d'organisations non gouvernementales. Le droit positif béninois condamne et réprime lourdement les pratiques néfastes aux droits de l'enfant. La délégation a aussi fait valoir qu'afin de garantir une éducation de qualité, environ 16 000 enseignants supplémentaires avaient été déployés dans l'enseignement primaire. Elle a ajouté que plus de 23 000 collégiennes ont bénéficié d'une exemption des frais de scolarité en 2019.

La délégation béninoise était notamment composée d'autres représentants du Ministère de la justice et de la législation, du Ministère des affaires étrangères, et d'autres instances de l'administration.

Les observations finales du Comité sur le rapport du Bénin seront adoptées dans le cadre de séances privées et rendues publiques à l'issue de la session, le 6 mars prochain.

Le Comité entamera cet après-midi l'examen du rapport de la Norvège (E/C.12/NOR/6), qui se poursuivra demain matin.

Examen du rapport du Bénin

Présentation du rapport

Le Comité est saisi du troisième rapport périodique du Bénin (E/C.12/BEN/3).

M. THIMOTÉE YABIT, Directeur adjoint du cabinet du Garde des sceaux, Ministre de la justice et de la législation du Bénin, a fait valoir que son pays avait fait de la lutte contre toutes les formes de discrimination l'une de ses priorités. Dans cette optique, il a adopté en 2017 la loi portant sur la protection des personnes handicapées. Elle est basée sur le dépistage précoce et la prise en charge à travers la vaccination, la nutrition, les consultations, la réadaptation et le traitement. La loi instaure même une carte « égalité des chances » qui permet à son titulaire de bénéficier de droits et avantages en matière d'accès aux soins de santé et des matériels spécifiques.

Dans le domaine de sécurité sociale, le chef de la délégation béninoise a indiqué que le Bénin avait élaboré une politique holistique de protection pour les plus vulnérables qui permet, entre autres, d'intensifier les mesures en faveur des groupes vulnérables et de renforcer le système d'assurance sociale. De façon concrète, un instrument dénommé « assurance pour le renforcement du capital humain » (ARCH) a été mis en place et est opérationnel. De plus, près de 39 milliards de francs CFA ont été affectés au Fonds d'appui au développement des communes (FADEC) en 2019, contre 27, 3 milliards en 2018, soit une augmentation de plus de 42%.

En matière d'éducation, le gouvernement a doté 51% des écoles en cantines scolaires, permettant ainsi à 800 000 enfants de plus de 4000 écoles de pouvoir bénéficier d'au moins un repas chaud par jour. Dans la même veine, et afin de garantir une éducation de qualité, une base de données d'aspirants enseignants a été élaborée. Elle a permis le déploiement d'environ 16 000 enseignants supplémentaires dans l'enseignement primaire, dont 11 000 bénéficient d'un contrat de travail. M. Yabit a ajouté que la politique d'exonération de frais de scolarité pour les jeunes filles a bénéficié à 23 017 collégiennes en 2019, pour un montant d'environ 2,5 milliards de francs CFA, a encore chiffré le haut-fonctionnaire.

Par ailleurs, avec le projet « Asphaltage », qui est dans sa première phase, la cadre de vie s'est amélioré dans les grandes villes. En outre le projet de salubrité et de gestion des déchets solides ménagers est en cours d'opérationnalisation dans les grandes villes béninoises, notamment à Cotonou, Porto-Novo, Abomey-Calavy et à Ouidah. Une première phase de construction de 12 049 logements sociaux sur les 20 000 prévus est en outre bouclé.

Concernant l'accès à l'eau potable et à l'énergie électrique, les résultats sont encourageants. Près de 493 milliards de francs CFA ont été mobilisés pour les projets de fourniture d'eau, dont 300 milliards pour l'approvisionnement en eau potable en milieu rural. Le Bénin dispose en outre aujourd'hui d'une capacité propre de production électrique de 160 MW, soit la moitié de ses besoins en heures de pointe. Le taux de ménages en insécurité alimentaire est descendu à 9% en 2019, contre 11% en 2018. Dans le même temps, plus de 15 milliards de francs CFA ont été décaissés par le Fonds national de micro-crédit au profit majoritairement de femmes, a encore chiffré M. Yabit.

Questions et observations du Comité

M. Olivier de Schutter, corapporteur du Comité pour l’examen du rapport du Bénin, a demandé si le Bénin comptait fournir à sa commission nationale des droits de l'homme les moyens de fonctionner normalement. Le pays compte-t-il par ailleurs abroger ou amender la loi de 2013 qui pose problème quant à la conformité de l'institution nationale avec les principes de Paris.

L'expert a également relevé que la loi du 4 juin de 2016 portant sur le code pénal béninois, et notamment son article 240, menace la liberté de manifester sur la voie publique selon les défenseurs des droits de l'homme les libertés civiles. Quels commentaires la délégation peut-elle faire à cet égard, a-t-il demandé.

Alors que le budget du Bénin est essentiellement fiscal, l'expert a voulu avoir des informations sur les exemptions fiscales octroyées à des entreprises. Ces mesures peuvent-elles avoir des impacts sur la capacité du gouvernement de répondre à ses obligations en matière des droits de l'homme, a interrogé l'expert.

Tout en se félicitant de la loi de 2011 contre la corruption, M. De Schutter a dit qu'il apparaissait que l'Autorité nationale de lutte contre la corruption restait sans moyens pour assurer son fonctionnement. De plus, les lanceurs d'alerte ne sont pas suffisamment protégés en cas de dénonciation de cas de corruption. Cette situation appelle des informations supplémentaires, d'autant que le Comité est informé de cas avérés de corruption de la part des entreprises privées de collecte des déchets solides et des agents des entreprises publiques chargées de la distribution d'eau et d'électricité. Ces derniers facturent aux populations de faux frais élevés pour le raccordement aux réseaux de distribution.

Concernant les droits de la femme, et notamment l'accès à la propriété foncière, l'expert a voulu avoir des informations sur la mise en œuvre effective du code de la personne et de la famille, de même que sur l'application du code foncier. Il a également demandé des informations sur d'autres mesures prises pour lutter plus généralement contre les discriminations à l'égard des femmes, y compris en matière de représentativité.

S'agissant du droit au travail, l'expert a observé que les lois de 2018 portant modification du statut de la fonction publique et de 2017 sur les contrats de travail semblent aller à rebours de l'obligation de réalisation progressive du droit au travail. Il a donc voulu connaître les motivations qui ont conduit à leur adoption.

Mme Laura-Maria Crăciunean-Tatu, co-rapporteur pour le Bénin, a fait remarquer que le salaire minimum, actuellement fixé à 40 000 francs CFA ou 60 € par mois et à 2 € par jour, alors même que le gouvernement reconnaît lui-même que ce n'est pas suffisant pour faire vivre décemment une famille. Et comment s'assure-t-il que ce montant soit garanti dans le secteur informel, a demandé l'expert.

L'attention a également été attirée sur des informations parvenues au Comité selon lesquelles des personnes sont harcelées, poursuivies, voire condamnées pour avoir exercé leur liberté syndicale. Un expert a souhaité connaître la position de la délégation sur ces faits. Il s'est également dit intéressé de connaître l'avis de la délégation sur les restrictions au droit de grève imposées par la loi, estimant que ces mesures sont contraires aux dispositions de l'Organisation internationale du Travail (OIT) et du Pacte et des mesures préconisées par ce Comité.

Selon des organisations non gouvernementales, la loi 2017-5 sur les contrats de travail à durée déterminée est contraire à la Constitution, alors que la Cour constitutionnelle a rejeté tous les recours en inconstitutionnalité de cette loi, a souligné un expert, qui a demandé les motivations derrière l'adoption de cette loi. Par ailleurs, comment le gouvernement évalue-t-il l'impact de cette loi, y compris en milieu rural, sur les jeunes et les femmes.

Citant un rapport de l'OIT, une experte, membre du Comité, a observé que 28,8% des enfants ne sont pas scolarisés an Bénin, dont 36,8% à cause du refus des parents. Elle a donc voulu savoir ce que faisait le gouvernement dans ce contexte. Par ailleurs entre 2013 et 2014, les taux de réussite scolaire entre les garçons et les filles montrent un écart de 10%, à l'avantage des garçons. L'experte a également interrogé la délégation sur ses intentions du pays en matière d'enseignement des langues nationales.

En ce qui concerne le droit à la santé, le Comité est informé que les pesticides sont massivement utilisés à la fois dans la production de coton, mais aussi dans les cultures vivrières, causant un risque en matière de santé publique.

D'autres questions ont ensuite porté sur le processus de ratification du protocole facultatif au Pacte que le Bénin a signé, la pénalisation de la consommation des drogues et les efforts faits pour lutter contre l'infanticide rituel des enfants dits « sorciers » et les mesures prises pour les protéger et les réinsérer dans la société.

Réponses de la délégation

Dans les informations complémentaires fournies par la délégation, il a été indiqué que la Commission béninoise des droits de l'homme (CBDH) avait été installée le 3 janvier 2019, c'est-à-dire à une date qui ne permettait plus de soumettre son budget pour adoption au Parlement. Mais pour l'exercice 2020, la CBDH a bénéficié d'une ligne de crédits publics de 550 millions de Francs CFA qui devrait faciliter son bon fonctionnement. Il est en outre envisagé d'amender la loi portant sa création afin de revoir les points contraires aux principes de Paris.

Concernant les dispositions du code pénal relatives aux manifestations sur la voie publique, le chef de la délégation a assuré que personne n'est menacé ni ne sera menacé dans l'exercice de son droit de manifester. L'article 240 ne fait que rappeler que le principe de la déclaration préalable pour toutes les manifestations publiques, comme c'est le cas dans tous les États qui protègent l'ordre public. Cet article ne vise en aucun cas les défenseurs des droits de l'homme, a-t-il assuré.

Par ailleurs, en tant que pays avec peu de ressources naturelles, le Bénin ne peut que compter sur les investissements, y compris étrangers. C'est pour cette raison que les concessions fiscales et douanières qu'il opère sont favorables aux entreprises. Mais elles le sont aussi aux travailleurs béninois, car elles permettent la création d'emplois. C'est cet équilibre délicat que vise le gouvernement, a assuré la délégation, insistant sur le fait que toutes les conventions d'exonération fiscale font l'objet d'une stricte évaluation.

Concernant la lutte contre la corruption, « assainir les mœurs de nos concitoyens » est une priorité du président Patrice Talon. Pour preuve, la Cour de répression des infractions économiques et du terrorisme a fait reculer le sentiment d'impunité de ceux qui détournent les deniers publics, a-t-il encore assuré. Le pays dispose également de la brigade économique et financière, qui pourvoie les dossiers à la Cour de répression des infractions économiques et du terrorisme. Il y a par ailleurs une loi qui réglemente les appels d'offres. Cette loi est une épée de Damoclès sur les agents de l'État qui passent commande au nom de l'État et seraient tentés de s'enrichir.

En ce qui concerne l'Autorité nationale de lutte contre la corruption, la délégation a indiqué qu'un texte en vue de son renforcement était en cours d'élaboration afin de la doter des capacités de prévention. Le gouvernement ne pouvait cependant pas lui donner des prérogatives de police, afin d'éviter des conflits de compétences et d'attributions.

La délégation a reconnu que, en vertu des coutumes, les femmes n'héritent pas de la terre. Mais les lois sont claires à ce sujet et à chaque fois que la justice est saisie de discriminations touchant les femmes, elle agit efficacement, y compris avec l'aide et l'appui d'organisations de la société civile, dont l'Association des femmes juristes du Bénin. Les forces de police et les magistrats sont en outre régulièrement formés sur les questions de discrimination.

En outre, l'article 26 de la nouvelle constitution instaure un principe de représentativité des femmes. Ce principe est traduit dans le code électoral de novembre 2019. Hommes et femmes ont en outre un égal accès au marché de l'emploi et touchent le même salaire, à poste et compétence égal. En matière de discrimination positive en faveur des femmes, le Bénin dispose de projets de microcrédits destinés uniquement aux femmes et aux jeunes, plébiscités par la Banque mondiale et repris dans d'autres pays de la région.

S'agissant de la loi permettant de licencier ou de révoquer les fonctionnaires, que certains considèrent comme un recul du droit du travail, « le gouvernement a fait le choix de la compétence », a insisté le chef de la délégation. Il a ajouté qu'avant 2016, « l'administration était malade de l'incompétence de personnes recrutées souvent sur une base politique ou régionale ». Cette loi que le « gouvernement assume parfaitement » avait pour objectif de « mettre le fonctionnaire devant ses responsabilités, qui sont de servir l'État ». Le représentant a ajouté que l'on n'avait pas assisté à des licenciements massifs de fonctionnaires, précisant qu'en tout état de cause, le licenciement restait le moyen de dernier recours.

Concernant la loi de 2017 sur les contrats de travail, son adoption répond elle aussi à une situation spécifique, dans laquelle l'emploi et les investissements étaient en baisse au Bénin. Cette mesure temporaire vise à « mettre les gens au travail et à donner un coup de pouce à l'économie », de permettre plus d'investissements et de recrutements. Cette mesure difficile fera l'objet d'un réexamen et le gouvernement est disposé à « changer de fusil d'épaule » s'il le faut, a assuré son représentant.

Répondant à la question portant sur la loi limitant le droit de grève, M. Yabit a de nouveau insisté sur le contexte et la genèse de cette loi. Lors de son adoption, a-t-il expliqué, la grève était devenue un outil de pression politique. Toutes les centrales syndicales étaient noyautées par les partis politiques et les grèves se déclenchaient « pour un oui ou pour un non », sans préavis et sans véritables raisons sociales et souvent sans service minimum. Les secteurs de la santé, de la justice, des douanes ou de l'éducation étaient particulièrement touchés. Les écoles étaient souvent fermées plus de trois mois dans l'année et les audiences de justice ne se tenaient plus. Cette situation n'était plus tenable et il fallait donc mettre un terme à ce chantage à la grève, a insisté le représentant, assurant que des mesures compatibles avec le Pacte ont été mises en place, notamment pour favoriser le dialogue. Il existe, dans chaque ministère, un cadre de dialogue social avec les syndicats. Ce système fonctionne plutôt bien et les Béninois apprécient cette loi car tout le monde est au travail.

En ce qui concerne le montant du revenu minimum, M. Yabit a reconnu qu'il était en effet insuffisant pour mener une vie digne. Mais il faut tenir compte du système social au Bénin. L'État n'est qu'un arbitre et laisse la responsabilité aux partenaires sociaux de fixer ce cadre. Il est envisagé une augmentation de ce revenu en attendant que les partenaires sociaux se mettent d'accord.

Le chef de la délégation béninoise a jugé « injustifiée » la question sur le présumé harcèlement des dirigeants syndicaux. Rien n'est plus faux que d'affirmer qu'ils sont poursuivis pour leurs activités syndicales. L'un deux, notamment un leader syndical des eaux et forêts a été arrêté après avoir déclaré, sur un plateau de télévision, qu'il avait des armes et savait s'en servir. Un autre avait refusé le déchargement de navires au port de Cotonou. Deux autres sont poursuivis pour des faits de corruption. Toutes ces activités sortent du cadre d'une activité syndicale raisonnable, a-t-il défendu.

Concernant les infanticides rituels des enfants dits « sorciers », la délégation a affirmé que la situation s'était améliorée, notamment grâce au travail de l'ONG Franciscans International. Le droit positif béninois condamne et réprime lourdement les pratiques néfastes aux droits de l'enfant. La sensibilisation s'est accrue, notamment avec l'installation dans les communes et les communautés des Comités communautaires des droits de l'enfant et des centres secondaires de l'enregistrement des naissances. Ces structures permettent non seulement des mesures de sensibilisation, mais aussi le suivi des femmes enceintes.

S'agissant de l'utilisation de pesticides dans l'agriculture, la délégation a indiqué que certains produits dangereux ont été interdits. Les populations sont en outre sensibilisées sur le fait que les produits phytosanitaires destinés au coton sont dangereux et ne doivent pas être utilisés pour les produits alimentaires. Mais il n'est pas toujours possible pour un État d'aller vérifier que les populations n'utilisent pas ces produits à mauvais escient.

En matière de croissance économique, le Bénin connaît actuellement sa meilleure période dans l'histoire récente. Le taux de croissance est de 6,2%, près de 22 000 entreprises ont été créées depuis 2019. Les dépenses sociales sont pour leur part passées de 21% à 51% du budget national entre 2015 et 2020, s'élevant à 130 milliards CFA en 2015, contre 715 milliards en 2020. Les seuils minimums de l'extrême pauvreté ont été relevés de 30 000 francs CFA à 50 000 francs CFA, servant aussi à identifier les bénéficiaires du programme ARCH.

Le Bénin ne criminalise par ailleurs pas l'usage et la consommation des drogues, mais uniquement sa vente.

La délégation a par ailleurs assuré que les discriminations dont pourraient être victimes les personnes atteintes d'albinisme restent un phénomène marginal.

La délégation a affirmé que les statistiques contenues dans le rapport de l'OIT s'agissant du taux de scolarisation étaient « dépassées ». Aucun enfant en âge de scolarisation ne se retrouve déscolarisé, a affirmé un des membres de la délégation. Au contraire, les classes sont bondées, tant tous les enfants vont à l'école, y compris les enfants peuls. Quiconque s'oppose à la scolarisation d'un enfant est passible de sanctions. 

Concernant la ratification du Protocole facultatif, le Bénin entend aller au bout de ce processus. Mais pour l'heure, il y a des urgences que le Bénin souhaite traiter auparavant.

Conclusions

M. MOHAMED EZZELDIN ABDEL-MONEIM, corapporteur du Comité pour l'examen du rapport du Bénin, a déclaré qu'en lisant le rapport du Bénin, on retrouve les problèmes généraux auxquels sont confrontés tous les États parties au Pacte. Mais le Bénin connaît aussi les problèmes spécifiques des pays en développement. Les problèmes sont structurels, historiques (traite négrière, colonisation, pillage des richesses naturelles), ou encore liés à la disponibilité des ressources.

M. YABIT a dit que son pays, vieux d'à peine 60 ans, sortait, à l'échelle des nations, de l'enfance. Le Bénin est donc encore dans l'apprentissage des instruments internationaux auxquels il est partie. Pour cette raison, avec l'appui du Comité, il entend poursuivre la mise en œuvre de ses obligations relatives au Pacte, non pas pour faire plaisir au Comité, mais pour le bien des Béninois.

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