联合国人权与跨国公司和其他工商企业问题主席但丁·派斯先生在人权理事会第三十二届会议上的发言

2016年6月16日

主席先生，各位阁下，尊敬的代表，女士们，先生们，

我很荣幸今天能向人权理事会呈报工商业与人权工作组的报告。

各位面前有我们的主要专题报告和四份关于工作组巴西访问以及工作组过去一年中召开的论坛和磋商的增编报告。

首先我想谈一谈工作组的专题报告，它审查了各国在联合国《工商业与人权指导原则》之下涉及国有企业的义务。

国有企业有多重要？为什么它们是工作组的关注对象？

国有企业在众多部门活跃——在能源和公用事业部门尤其突出，它们也在基础设施、后勤、电讯和银行业等存在。尽管20世纪80至90年代出现了私有化浪潮，世界各地的国家仍然管理者大量国有企业资产——实际上，国有企业已经上升为全球经济的重要行为者。国有企业占《财富》世界500强公司的比例从2005年的9.8%上升到2014年的22.8%，利润达到3893亿美元，资产为28.4万亿美元。国有企业也越来越多地跨国运营。

尽管存在于全球，但国有企业并没有在工商业与人权议程中占据突出位置。国有企业的人权影响并不太受关注，而更少有人关注各国确保它们尊重人权的义务。

报告的目标和焦点

尊敬的代表，

作为商业实体，国有企业应该和任何其他私营企业一样尊重人权。同时，国有企业与其他公司有所区别，因为国家是其主要或唯一的股东。

工作组的报告旨在明确国家应如何作为公司所有方采取行动，明确让国家所有权模式符合国际人权义务的方式。我们的报告寻求帮助各国落实其避免国有企业人权侵犯的义务，提出国家可以采取的一系列以行动为导向的措施。更普遍的是，报告提升了对各国作为经济行为者的义务的认识，这在《工商业与人权指导原则》第4、5和6号原则中有所阐释。我们今天的报告专门聚焦于指导原则4的意义。

指导原则4强调，“各国应该采取额外措施保护人们免受国家所有或控制的工商企业的人权侵犯……应酌情包括要求开展人权尽职调查”。这就提出了重要的问题：为什么要明确期待各国采取额外措施保护人们免受国有企业的人权侵犯？各国采取适当措施确保所有企业——不论结构和所有权如何——尊重人权还不足够吗？

主席先生，

有一些迫切的理由要求各国采取“额外”措施确保国有企业尊重人权。

首先，这是法律义务问题。国家有法律义务保护人们免受人权侵犯。如果企业行为可归结于国家，国有企业的人权侵犯可能也违反了国家自己的国际法律义务。

其次，这是（国家）政策一致性的问题。指导原则非常明确地指出，人们对各国所有或控制的企业有着更高的期待。这是因为国家和企业之间的密切关系，以及国家监测和确保其尊重人权的可用方式。负责行使国家所有权的政府部门和实体——往往在财政或经济部委之内——采取行动的方式必须符合国家的总体人权义务。

第三，这是合法性和可靠性的问题。国家对与其紧密相关的企业的问询不应该少于私有企业。国有企业的人权纪录往往和国家人权纪录相关，反之亦然。人们对各国“自扫家门”有着很高的期待。

最后，这也是国际政策一致性的问题：关于国有企业的国际准则，特别是经合组织的国有企业公司治理准则，已经成功制定，用于帮助增强国有企业高效、透明而可问责的表现。这其中的核心是“积极所有”的概念——政府应该如何行使所有权功能，避免消极所有和国家过度干预的陷阱。在我们的报告中，我们表明了联合国指导原则和经合组织关于跨国企业的准则以及经合组织关于跨国企业公司治理的准则如何相互增进。从运营视角来看，企业治理框架为落实人权要求提供了有用的基础。

对额外国家行动的建议措施

女士们，先生们，

指导原则并没有具体指明各国应该采取哪些类型的“额外措施”来确保其所有或控制的企业尊重人权。因此，工作组的报告提出了各国在这方面可以采取的一系列措施，立足于有关企业治理和国家实践经验的国际标准和准则。就此，我要再次感谢那些回应了工作组2015年关于“国家作为经济行为者”的调查的国家。

宽泛地说，工作组建议的措施分为两类：(a)首先，是“什么”——各国对它们所有或控制的企业在人权方面的期待和要求是什么？(b)是“如何”——比如，各国为确保其人权要求得到落实的具体工具、政策和措施。现在请允许我强调我们提议的一些最重要措施。

对于“什么”——各国的期待和要求，我们提出四条措施：

• 首先，各国应该在法律和/或政策中列出明确的期待，即国有企业不仅要在所有运营过程中尊重人权，还应该在这方面成为模范。比如，一个国家要求：“国有企业应该在可持续商业方面发挥模范作用。”这包括遵守联合国指导原则和经合组织跨国企业准则。另一个国家则提出，国有企业“需要发挥榜样作用”。
• 其次，各国应该要求国有企业对其国内外的运营开展人权尽职调查。一些国家要求国有企业采取行动，专门通过其商业关系，预防国外践踏人权的事件。
• 第三，各国应该要求对包含人权问题的环境、社会和治理因素进行系统而有意义的报告。许多国家已经要求跨国企业每年向其所有者报告，包括关于可持续性和人权的内容。
• 第四，关于补救：这方面很难找到任何实际做法，可能是因为，国家作为所有者的角色是有限的，并且区别于国家的其他“分支”——也就是司法部门。不论如何，行使所有权的部门应该确保：(a)国有企业充分与司法和非司法申诉机制合作；(b)应该确保操作层面上的有效申诉机制是可用的，能够应对其可能造成或助长的人权侵犯事件。

对于“如何”——国家可以确保其要求得到执行：

• 我们的主要建议是，各国要使用现有的所有制模型，设立人权期待并监管其落实。已经制定了一些所有制模型，允许国有企业享有充分的运作和管理自主权，同时确保国家作为利益攸关方的期待得到满足。少数国家已经明确使用其所有制模型来确保国有企业尊重人权：它们在所有制政策中表明了（人权）期待，列出了拥有所有权的实体确保这些期待得到落实的任务。
• 就此，董事会是各国管理它们和跨国企业公司的关系及其设置的标准的关键工具。工作组建议，董事会要有明确的任务授权，确保并监测跨国企业落实人权标准的情况并为之负责。

我们的报告包括与所有制安排有关的额外建议，包括监督并设置人权目标，以及能力建设。

主席先生，

多数国家似乎没有充分理解，在实践中，采取“额外措施”保护人民免受国有企业的人权侵犯意味着什么。许多跨国企业似乎也没有明显看到自己有责任尊重人权。在工作组看来，现在正是时候让各国坚持贯彻少数政府设定的良好做法，并落实现有的标准和指南。

第一步，各国应该基于工作组的建议，审议其关于国有企业的政策和做法，明确并落实行动措施。不论国家是否采取行动，国有企业自己都应该努力成为人权模范。我们也鼓励其他利益攸关方（国际组织、联合国机构、国家人权机构、民间社会组织和商业协会）优先对跨国企业的人权影响和责任开展倡导、研究和行动，并注意它们目前只得到极少关注。这也将帮助各国和跨国企业进步。

总之，我想强调，这并不意味着各国应该减少关注纯私营企业遵守人权。终极目标是要让所有企业充分尊重人权，不论大小、部门、运营内容、结构或所有制如何。随着各国朝着那个目标努力，它们仍然有十足的理由成为带头模范，并尽最大努力确保其拥有或控制的企业充分尊重人权。这只会加强它们在为私营企业设定法规和期待时的合法性。

工作组现在呼吁各国表现出这种领导力。我们期待进一步与那些希望走上这条道路的国家合作。

国别访问

尊敬的代表，

现在我想谈谈工作组开展的国家访问。过去一年内，工作组对巴西（2015年12月7日-16日）和大韩民国（2016年5月23日-6月1日）开展了访问，工作组也确认了今年稍后将对墨西哥开展访问（2016年8月29日至9月7日）。

在本届会议上，我们将呈报关于工作组访问巴西的报告（A/HRC/32/45/Add.1）。工作组希望感谢政府协助组织访问，并承诺推进联合国《工商业与人权指导原则》的落实。

访问期间，我们从国内各地受影响社区处听到了一些证词，涉及能源和采掘业、农业综合产业和建筑业的案件。这包括受马里亚纳芬道（Fundão）尾矿坝溃坝造成矿难和环境灾难影响的人们。一个共同的关切是，缓解负面人权影响的措施的设计和落实没有经过有效、有意义的事先磋商。

我们也了解了已经落实的各种人权保障，以及为了更好地应对和缓解商业运作和大规模开发项目人权影响的行动。我们对联邦公共部检察官和州级检察官的工作尤其印象深刻，也对活跃的民间社会工作刮目相看。但我们还是发现，需要付出远多于此的努力支持权利持有人，特别是处于弱势处境的人。

在报告中，我们提请关注土著社区和人权维护者面对的巨大风险，他们发声反对工商业相关的人权侵犯，而令人警惕的大量死亡人数就反映了风险。

我们还关切地注意到了似乎朝着错误方向的行动，例如近期暂停了“脏名单”，该名单实际上点名批评了在供应链中使用奴役劳动的公司，它还注意到可能削弱对奴役劳动的法律定义、弱化基础设施许可发放程序方面的社会和环境保护、负面影响土著土地标界的各种立法倡议。我们也强调有必要解决规范和政策制定过程受到的不正当企业影响问题。

我们在报告中强调的挑战是政府熟知的，巴西也有工具来解决。在此过程中，我们鼓励政府加强意识提升和能力建设行动，并制定一项关于工商业和人权的完整国家行动计划，这需要基于多方利益攸关方对话并让政府、工商企业和民间社会参与其中，包括受影响社区成员。

联合国工商业与人权论坛

主席先生，

我现在想简单说几句各位面前的其他报告。

工作组很高兴能为联合国工商业与人权论坛的手册提供指导，它已稳定地成为全球关于这个问题最大的年度集会。在“追踪进展并确保一致”的主题下，去年11月举行的第四届论坛试图找到相关方式，用以追踪在强化工商业相关人权侵犯保护方面的进展（或缺少进展），并改善有关贸易、投资和可持续发展方面的政策一致性。我们拥有创纪录的来自约130个国家的2300名参会者（比去年多了大约400人）。高度的兴趣也反映在针对会外活动组织收到的140份建议。

一份载有论坛讨论摘要的报告（A/HRC/FBHR/2015/2）将在下周一场单独的会议上呈报人权理事会。此外，我们的第三份增编报告包含了论坛会议的教训和建议，内容包括通过多方利益攸关方行动解决并保护人们免受工商业相关人权侵犯的具体案例。

多方利益攸关方参与也将再次成为今年论坛的内容，论坛将在11月14至16日在万国宫举行。今年的主题是“领导与制衡：将人权融入驱动全球经济的规则和关系中”。

我们计划深化在日内瓦的论坛讨论，对四个广泛领域进行深入挖掘：

• 首先，我们将探索加强国家在解决工商业和人权问题上领导力的迫切需求，特别关注国家作为经济行为者的作用。
• 第二，我们将推动将强工商业领导，并更好地应用平衡手段以预防、减轻并解决供应链和其他商业关系中的人权影响。
• 第三，我们将审查货币和金融市场驱动或削弱指导原则落实进展的方式。
• 第四，我们将纳入对指导原则第三支柱——“获取有效补救”——和受影响个人与群体的强有力关注。

包括各国在内的所有相关利益攸关方可以在7月31日之前提出有关论坛主题的届会想法。关于进程的细节可在2016年论坛网页上查看。

亚洲区域论坛和公共政策磋商

我要很高兴地报告，工作组在4月在多哈召开了首届工商业与人权问题亚洲区域论坛。它汇聚了来自政府、工商业和民间社会的大约400名参会者，提供了一个对话平台，商讨亚太区域面对的一些主要工商业与人权问题。对于年度和区域论坛，我们都看到了工商业代表参会人数的增加，现在占到总参会者的大约四分之一。

最后，工作组也得以与人权事务高级专员办事处南美区域办事处联手，组织了一场面向拉丁美洲和加勒比地区的公共政策磋商。该磋商是我们当前促进制定工商业与人权国家行动计划的一部分努力。磋商在圣地亚哥的拉丁美洲和加勒比经济委员会办公室举行。

工作组想感谢卡塔尔政府与荷兰、挪威和瑞士政府支持这些活动。

亚洲区域论坛和拉丁美洲和加勒比地区的公共政策磋商中的关键视角和建议在工作组的第二和第四份增编报告中介绍。

结语

工作组希望再举行一场工商业与人权区域论坛，也想探索多种可行措施，以促进有关工商业与人权问题、关于工商业与人权的国家行动计划和有关商业行为责任的同行学习。一旦计划完成，我们将通知利益攸关方这类活动机会。我们期待继续在今后几个月和各国、工商业和民间社会合作。

感谢你们的关注，并期待我们今天的讨论成功。