联合国人权事务高级专员扎伊德·拉阿德·侯赛因先生向国际法委员会发言

尊敬的主席，
女士们，先生们，
同事们和朋友们，

我很荣幸受邀向国际法委员会发言，委员会的庄严目标是逐步发展并编纂国际法。国际准则是我办事处工作的核心，我们非常有兴趣跟进各位的工作。过去六十年，国际法委员会成功地制定了强有力的国际法基本规则——如果我们想要生活在和平与安全中，就必须遵守。这项工作带来了巨大的、我希望也是持久的成就。

在各位目前从人权视角审议的许多重要议题中，有两者特别突出。它们是：政府官员在外国刑事管辖的起诉中不受惩罚；拟定一项危害人类罪公约的计划。在两个问题上，本机构的知名法学家已经受到号召，设计可以对全球数百万人的人权产生重大影响的规则。打击有罪不罚和加强问责与法治是我办事处面对的重大挑战；因此，你们在这两个问题上的进展对我的任务和我在日内瓦、纽约以及我们64项外地任务的职员而言息息相关。

危害人类罪

首先请允许我谈一谈危害人类罪的问题——这种犯罪是如此地恶劣，甚至远不止于对个别受害者造成恐怖影响，它们还是对全人类的攻击。正如委员会所承认的那样，禁止危害人类罪属于强制性规范，它们是国际社会明确接受和承认的。禁止这类犯罪的本源是相关义务不得克减的本质，这也在人权事务委员会第29号一般性意见中获得了承认。

然而，在监督我们外地任务工作的过程中；作为维和背景下的人权部分；在开展实况调查访问期间；或在支持国际调查委员会调查严重违反国际人权法和严重违反国际人道主义法的过程中，我的职员一直面对着一个现实：这些噩梦般的犯罪是全球许多国家每天都在发生的现实。

所以，你们在危害人类罪国际公约上的工作非常重要。这部拟议的文书能带来巨大的潜在价值，不论是防范危害人类罪，还是提高针对这类犯罪的对策的有效性。上个月，拟议的危害人类罪公约的前四条草案获得了本委员会起草委员会的临时性通过，它们充满希望，我们期待看待各位就此关键问题开展进一步工作。

我很感兴趣地注意到，你们临时通过的其中两项条文草案指明了各国预防危害人类罪的义务。（我指的是第2条和第4条）。协助各国遵守其预防人权侵犯的义务——特别是可构成危害人类罪的严重侵犯——是我办事处的优先事项。我们已反复强调，预防需要各国的持续努力，以确保尊重人权和法治，并消除风险因素。这需要有效的、符合人权的、法律、行政和政策框架，合法且可以追责的民主机构，所有人对公共事务的平等参与，由强大的民间社会行为者组成的多样化生态系统，以及独立的媒体。因此，我很高兴地注意到，第4条草案提到了各国在努力预防危害人类罪时与“其他组织”合作的义务，包括民间社会。

关于危害人类罪的公约也能有助于增加国家和国际上对这些犯罪的应对措施的有效性，并改善问责——这是我办事处另一大至关重要的优先事项。更多国家应该明确地在国内法律中将危害人类罪刑罪化。公约有助于实现这一点，也就是通过鼓励各国使国家框架与国际准则和标准一致。

随着你们继续在这一项目上开展工作，我想要欢迎你们考虑到各国有明确的引渡或审判义务，即起诉或引渡当前处于其管辖范围内的被指侵犯者——这项义务来自于危害人类罪的强制性特征，以及由此产生的国家间通力合作并对这类犯罪进行调查、起诉和惩罚的必要性。其他相关的义务包括诉讼时效对这类犯罪的不适用性；普遍落实这类义务，不论在和平还是战争时期，且其在“紧急状态”下不得克减；一切豁免的不适用性，上至国家元首皆是如此。

豁免

这就让我谈到政府官员在外国刑事管辖之下被豁免起诉的问题，这明显是所有关于追究人权侵犯责任的讨论中的一个关键考量。请允许我重提一下，纽伦堡和东京国际刑事法庭果断推翻了政府官员可以被豁免起诉的想法。这被描述为国际法律秩序的一大结构型转变，打破了统治权的面罩，让身为政府官员的罪犯不能再躲藏在职位后面，逃脱司法惩罚。随后的几十年里，这项原则得到了前南斯拉夫问题和卢旺达问题国际刑事法庭法规的重申，也得到了塞拉利昂特别法庭和国际刑事法庭法规的重申。

然而，这项强有力的既定原则依然饱受争论。这场辩论一部分是来自于2000年4月11日刚果民主共和国诉比利时这起有关逮捕证的案件，当时国际法院裁定，比利时对耶罗迪亚·阿卜杜拉耶·恩东巴希（Yerodia Abdoulaye Ndombasi）发出逮捕证，未能尊重对刑事管辖享有豁免的规定以及他作为刚果时任外交部长的不可侵犯性。

有必要忆及，国际法院还在判决中强调，“某些高级政府官员享有豁免并不意味着他们会在自己可能犯下的任何罪行中不受惩罚，特别是最严重的罪行”。法院还裁定，“管辖豁免本质上是程序性的，而刑事责任是实体法问题。管辖豁免或许阻碍了在特定时期内对特定的犯罪进行起诉；它不能免除该规定所适用人员的所有刑事责任。”

我们不要忘了，在太多的情况下，这类案件中至关重要的问题是实施恐怖犯罪——这类犯罪严重到会让人类蒙羞和震惊。豁免的含义很明显就是有罪不罚——否定正义，冻结了犯罪已经造成的破裂关系和受损的信任。为了打破助长了那么多人权侵犯的有罪不罚文化，至关重要的是要允许起诉程序的进行。相反，阻止起诉不仅会严重冒犯受害者，实际上也让国际人权法至关重要的意义成为空谈。

这就是为什么你们清晰设定政府官员豁免范围的工作是如此重要，在这里，我想到了两套可以针对相关国际犯罪设置的独特限制条件。

首先，应该明确，任何豁免都是针对个人的，一旦此人离职就应失效，豁免仅仅是因为有必要允许政府有效运作。若在出现国际犯罪时承认公务豁免，就会无意地传达这样的信号：犯下国际罪行可以是国家的合理行为。这会挫败国家的所有人权义务，此外，也会削弱国际法体系。

第二，针对被认为可以从这种有限个人豁免中获益者的分类，也必须尽可能地加以限制，以符合1969年《维也纳条约法公约》第7(2)(a)条，以及1961年《维也纳外交关系公约》第21条第2款。

人权高专办的工作和关切

由于这是人权事务高级专员首次访问国际法委员会，如果可能的话，我想谈一谈我办事处的工作，从而快速地介绍一下我们之间某些相似点和连接点。

或许和委员会工作最直接相关的，就是人权高专办对国际人权机制的支持——包括它们在制定新文书方面的工作，及其对人权法各个基本方面的指导。

你们中有许多人都知道我们对联合国十个人权条约机构发挥的秘书处职能，它们是国际人权系统的承重支柱。现在有十个独立专家委员会，它们发挥着重要作用，确立人权的规范性内容，给个人权利和国家义务赋予具体的含义。委员会监督、质疑并指导对人权条约的遵循情况；其中八个委员会还负责受理个人投诉，面向那些曾在国家法院寻求有效补救却又徒劳无果的人。这些委员会的工作为制定国际人权法做了巨大贡献——不仅通过在审议大量个人案件后得出的判例，也通过重要的一般性意见。

例如去年，人权事务委员会关于《公民权利和政治权利国际公约》第9条（涉及人身自由和安全的权利）的第35号一般性意见汇编了委员会过去三十年在此问题上的工作，从而让政府官员、法律从业人士、人权监察员和民间社会充分了解委员会对何时、如何合理地剥夺某人人身自由的观点，以及各国避免非法或任意拘留的义务的本质。你们或许注意到，就在上周，委员会举行了一场半日一般性讨论，就关于生命权的第6条准备一份新的一般性意见。

人权理事会的55项特别程序任务同样得到我办事处的支持，它们也代表着丰富的专业技能，并贡献了重要的指导。近期的一个例子是任意拘留问题工作组《与任何被剥夺自由者向法庭提起诉讼的权利有关的补救措施和程序的基本原则和准则》，它将在2015年9月被提交至人权理事会的第三十届会议。其他例子包括一本由用水权利问题特别报告员编写的、关于实现获得安全饮水和卫生设施权利的手册，以及贩运问题特别报告员编写的《贩运人口受害者获得有效补救权的基本原则》。

任务负责人经常提出新出现的人权问题。例如，他们最近提请关注在致命的域外反恐行动中使用无人机；使用远程遥控飞机或武装无人机以及新兴的自主武器系统；以反恐为目的实行大规模数字监控；通过普遍采用基本社会保护来落实社会保障权；使用私营军事和安保公司的潜在人权影响。特别程序任务负责人也在早期预警、危机评估和其他需要紧急干预的情况下发挥了关键作用。

此外，当大规模、紧急且复杂的人权侵犯指称需要全面调查时，人权理事会——和纽约的安理会一样——经常任命我的办事处成立调查委员会或实况调查团，以调查严重违反国际人权法和国际人道主义法的情况，并拟定旨在促进对这类侵犯问责的建议——包括建议将相关情况移交国际刑事法院。你们可能已经知道，近期有多个调查委员会和实况调查团已经明确了一些强烈暗示存在国际犯罪的侵犯行为。

我办事处也作为人权理事会的秘书处开展工作，理事会每年举行三次正式会议，此外还有随时都可召开的特别会议。人权高专办准备理事会的讨论，包括编写专题报告，例如我们近期关于数据监控和男女同性恋、双性恋和跨性别者权利的开创性工作。另一份可能特别引起各位工作兴趣的报告涉及预防在促进和保护人权时的作用，报告将于9月在理事会接受讨论。

与人权理事会的这种合作还延伸到我们对普遍定期审议的支持，在该进程中，全体193个会员国都必须使其人权纪录接受详细的审查，每四年一次。目前已经开展了两轮普遍定期审议，产生了数百项详细的后续建议——许多都是从条约机构和特别程序的工作中产生的，此外还有民间社会行为者的专家指导。普遍定期审议也给了我们一个机会，通过提出改善各国在具体问题上表现的能力建设建议，从而进行参与。

这就要谈到我们在各国的工作——这种工作确保我们的人权准则是有用的、鲜活的概念，是能够帮助人们在错案中获得正义并保护其权利的工具。人权高专办外地任务的职员——我已经说过目前有64个——把大部分时间都花在培训上，面向政府官员，面向安保和警察成员，还面向民间社会组织。其核心驱动力就是把人权转化为实际措施。如何在不使用酷刑的情况下进行质询。如何在不过度使用武力的情况下管理公共集会。如何确保少数群体能发出声音，充分参与国家生活。如何确保女性——以及其他被歧视的群体——能在大部分依然由男性运作的司法体系中伸张权利。

我们也致力于长期工作，增强那些应该保护人权的法律和机构，包括法院、议会、区域理事会、学校和社区团体。我们希望为各类人权维护者和民间社会活动家赋权——包括少数群体权利活动家——这样一来，他们就能带着信心，有效地对抗偏见。当然，我们也在监测和报告实地人权状况——在必要时提倡改进。

最后——不过在人权背景下是否真有“最后”这个概念呢？我要简单谈一谈我办事处在纽约的工作。我们在纽约的核心工作是在整个联合国家庭中宣传我们的关切，确保秘书长新的人权在先政策能被所有相关行动者充分了解，并获得他们的建议。人权在先政策包含了“人权侵犯是不稳定和暴力最明显的早期预警信号”的认识，寻求确保预防人权侵犯是每个联合国部门的核心优先事项。很明显，这必须立足于发现早期侵犯信号的工作。与我办事处的外地任务一起，我们支持的人权机制收集了大量关于人权问题的信息，包括人权保护方面的差距；侵犯的风险；侵犯的模式、规模和本质。这种信息一旦经过有效分析、协调和引导，就能充实与各国合作制定的战略和对策，充实有关联合国最佳行动路线的决定。

我想你们会认同，这是内容相当广泛的工作。实际上，你们或许觉得这项积极工作会让人晕头转向。不过这当中有一种清晰的逻辑，这种逻辑就是积极变革。我们依照你们协助撰写的法律开展行动，通过发现保护差距，提倡更完善的保护，制定方案来帮助政府和民间社会行为者培养提供这种保护的能力，从而确保遵循法律内容。

那么我们有多成功？这是问题症结所在，对我们两大组织而言都是如此。我们可以在多大程度上坦诚地声称，我们的工作抗击了人权侵犯，拯救了生命并改善了生活？我们清点了大屠杀死亡人数，我们培训了关键的官员，我们促进了致力于土地权和女权等问题的活动人士的技能；我们努力控制少数群体遭到的恶性暴力袭击；我们提倡法律和机构的变革，从而使其更具应对性、更容易担责、更加公平。但我们是否产生了影响？

或许，像社会变革这样的宏大问题甚至是我办事处穷尽其短短的历史也无法衡量的——我们才刚刚过了20岁。或许，将人权纳入社会结构中的工作——强调法治、非歧视和包容；享有有效的司法或其他体制；参与性民主治理——必然是永无止境的。当然，这是最鼓舞人心、最有意义的工作，随着我们寻求在世界各地区推进人权，我们很高兴能够依赖各位的工作，这对维护和平、安全和法治是如此地重要。