副高级专员在“B4Gov - 博科尼政府周”活动上的讲话

“第二十届CLAPI日——国际组织：价值观和行动之间”

2015年2月27日

亲爱的朋友们，

非常感谢大家的邀请。很高兴能与另一名米兰同乡和联合国同事菲利波·格兰迪（Filippo Grandi）一起回到家乡参会。

我们今天讨论的主题是“国际组织：价值观和行动之间”。这是一项十分恰当的主题。我们所有人都在处理原则和在实际生活中落实原则的差距上面临着困境。

很久以前的上个世纪，我还是个哲学系学生，而这一冲突至少从柏拉图时代便以成为人们深思的主题。但我在联合国的工作中才真正深刻地体会到其意义。

我所在的组织是联合国人权高专办，其职责是促进和保护世界各国所有人的全部人权。我们的确是一个基于价值观的组织——而且不是随便什么价值观：对许多人而言，人权代表着当今世界为数不多的真正普世价值。获得所有国家通过的《世界人权宣言》已被译为近400种语言。根据吉尼斯世界纪录，这是世界上被翻译为最多种语言的文本——比世界各大宗教的伟大书籍译成的语言更多，比匹诺曹等家喻户晓的故事译成的语言更多，甚至比Iphone用户手册的语言更多。

这些人权包括：

但礼貌地说：一些国家已选择以非常特别而局限性的方式来诠释这些权利或其中的一些。其他一些政府则似乎在其中挑挑拣拣：例如，它们可能声称其人民享有繁荣和教育，这在某种程度上神奇地抵消了他们的受教育权。或者它们可能拒绝接受妇女的真正平等应包括选择自身是否结婚或工作的权利。我们今天还看到越来越多的国家主张保护其公民免受暴力侵犯的必要性超过了他们的隐私权。

但联合国人权高专办必须力争保护每个人的所有这些权利。现在你们可能会问，如果我们已设立了这项保护这些普世价值的明确任务，又怎么可能出现价值观和实际行动之间的冲突？甚至为什么会提出这个问题？一个基于价值的组织怎么可能觉得维护价值观很困难？

但相信我，我们确实是这样。我们面临着可怕的困境。联合国大家庭负责人道主义援助、发展和确保和平与安全的其他组织，例如联合国开发计划署、联合国妇女署、我曾经工作过的联合国毒品和犯罪问题办公室、菲利波代表的联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处、联合国难民署和联合国儿童基金会都面临着同样的问题。在维护所有这些价值的同时在真实世界中运作并非易事。

有些时候，我们维护的价值似乎互相矛盾。几年前，联合国在刚果民主共和国部署了一个任务有限的维和任务。根据参与规则，联合国蓝盔部队只能逮捕将立即移交国家当局的人，且无权对任何人进行长期扣留。从法律上讲，只有刚果当局才能这样做。但维和行动的工作区域已经被战争蹂躏得千疮百孔，没有警察部队，没有法律，也没有检察官。但武装分子却在不断杀害、强奸、残害和掠夺。维和人员能做什么？应该逮捕和拘留他们吗？这将意味着违反地方法律和适当审判的权利。亦或是放任他们继续烧杀抢掠？

实地人权官员找到了一个不甚完美但极具创造性的方案。他们在一个流离失所者营中偶遇了一名逃离战争的刚果司法警察。他主动写信给基桑加尼最近的法院，要求法院破例授权联合国维和人员拘留人员并在之后将其移送到基桑加尼监狱。基桑加尼法院同意了这一请求，肇事者随后也被逮捕和移送。

从法律上讲，这种程序上的安排在随后的审判中很难站住脚，任务也一定逾越了其授权- 但它毕竟提供了当时可用的最佳解决方法，这是一项在生命权和正当程序权之间达成的不完美但可接受的平衡。

当一项联合国任务发现它不得不为了保护人民而侵犯重要的程序性权利，这是不完美的——但在一个不完美的世界中很难执行一项完美的任务。

另一项十分困难的窘境出现在一些冲突局势下，联合国在这些地方负责帮助地方安全部队制止暴力——及时当我们知道这些安全部队并不尊重人权时。

让我举一个南苏丹的例子。正如大家可能知道的，自2011年独立以来，该国种族暴力一直暗潮涌动，无论其强度如何。而一个人员不足的联合国和平任务自那时起一直努力制止这种暴力，同时试图鼓励和赋权政府采取同样的努力。但在试图干预和制止暴力时，政府军往往过度使用暴力并在此过程中犯下人权侵犯。

2012年春天，琼莱地区爆发了特别恶劣的暴力，南苏丹政府与联合国任务接洽，要求获得汽油以前往琼莱地区干预。但被送往该地的部队却没有干净的人权记录——所以我们应该怎么做？提供汽油？这可能助长安全部队残酷和过分的镇压。还是在了解由于没有执法官员能及时前往琼莱制止暴力，便可能造成暴力升级的情况下不提供汽油？

这便是一个可悲的共同困境。而联合国也有应对它的导则。人权尽职政策要求我们只有在安全部队尊重国际人道主义、人权和难民法的情况下才为之提供支持。联合国必须评估是否有充分理由证明接收国的安全部队有可能犯下严重侵犯这些法律的行为，如果是这样，他们必须与国家当局一道消除或至少降低这种风险——例如将一个具有可疑人权记录的指挥官换成信誉良好的；改变相关安全部队的参与规则或确保安全部队在干预前接受良好的人权培训。

回到为南苏丹提供汽油的话题上。最后，联合国任务在经过慎重考虑后决定提供汽油——但只对一些部队提供。而其他由以侵犯人权著称的指挥官领导的部队则不予提供。

在最近另一个类似的例子中，联合国任务决定我们必须在某些地区暂停对刚果安全部队的支持，直到当局同意解除两名以侵犯人权著称的将军的职务为止。这项决定可能对该地区人民带来严重的后果。这并不是一项容易的决定。但我们有时必须为自己的价值观挺身而出，或承受背离基本目标的风险。

我们在联合国中可能面临的另一种窘境便是任务不同，因此重点事宜或工作需要也不甚相同的机构正试图协力工作。这方面的典型例子便是处于2008年内战最后的血腥几个月中的斯里兰卡。联合国迫切需要斯里兰卡政府允许我们的人道主义机构进入冲突地区，以使其为被困该地的妇女、男性和儿童提供紧急援助。这些人缺乏食品、帐篷和水等各种基本用品。他们都是平民。但他们却正在被政府屠杀，而我们却需要这个政府的授权才能穿过他们逃离的地区。这个政府还发出了强烈的信号称如果联合国公开谴责杀戮，我们的工作人员将会被驱逐出斯里兰卡——从而不再能为所有人民提供任何援助。

我们需要进入许可来帮助人民；但我们也需要为我们的价值观挺身而出并说服政府停止杀戮。

坦率地说，我们并没有成功。一个专家组在冲突之后发现，虽然联合国可能成功地提供了人道主义援助，它明显未能说服政府停止杀戮。而这种失败的例子还有很多，虽然联合国在附近就有驻地，平民仍被大量残杀：虽然这些情况都各有不同，卢旺达种族灭绝和1995年的斯雷布雷尼察平民大屠杀就是这方面可怕的例子。

在对斯里兰卡的专家调查后，联合国秘书长潘基文将其总结为一场破坏性的全面失败，他随后出台了一项新的“人权先行”行动计划以期确保悲剧不会重演。人权先行计划力求通过强调监督和早期预警信号，在践踏人权行为在达到大规模暴行程度之前加以预防。在预防失败时，联合国的工作重点则应是保护平民。在许多方面，这只是对联合国核心宗旨的简单重申。然而，人权先行计划的特别之处在于，它为整个联合国系统提供了一项六点计划，以期实现真正改善预防和响应情况的改变。

这六点包括：

第一，明确地将人权纳入整个联合国的生命线。不仅仅是我在联合国人权高专办的同事们需要保护人权，联合国所有工作人员都应该做到。

第二，为成员国提供有关严重人权侵犯的明确而坦诚的信息。我们必须告诉各国他们需要听到的信息，而非他们希望听到的信息。

第三，联合国机构必须怀着保护平民生命的共同任务开展协调一致的工作。这可能意味着分工合作——有时候白脸/黑脸战略可以发挥最佳作用。人权高专办可向强权道出真理，而人道主义机构则试图获取进入该地的集会。但这需要协同努力。

这项新的行动计划是否已产生效果？是的。让我们回到2013年底的南苏丹，当时暴力突然升级为直接内战，造成成千上万名平民逃离。联合国任务面临着一项困难的选择。在政府不同意，且任务甚至不能为自身工作人员提供足够给养和安全的情况下，他们是否应该敞开联合国营地的大门为这些受惊的家庭提供庇护，并保护他们免遭大屠杀？

或者应该紧闭营地大门，承担血流成河的风险？

根据来自斯里兰卡的经验，联合国任务作出了一项勇敢的决定：它对受惊逃离的平民敞开了全国所有基地的大门。虽然缺乏准备，给养不足且在安全方面也过分紧张，任务共接纳了10万多人——并在今天继续这样做。毫无疑问，这已拯救了成千上万、甚至数万名平民的生命。

但挑战仍然存在，许多被保护的平民仍缺乏有尊严的生活所需的基本必需品。

即使在营中也可能存在种族暴力。一些平民甚至在联合国驻地中被全副武装的所谓的其他种族“平民”杀害，另外还有几名维和人员在试图保护平民时遇害。这些谋杀行为肇事者目前已被联合国拘留，但在南苏丹破败的司法系统中很难获得公平审判——这又将带来我在关于刚果民主共和国的第一个例子中提到的类似挑战。在一个不完美的世界里，我们的工作绝非易事。

[4.与行动需求相悖的价值的挑战]

在结束这个有关理想主义与现实生活的冲突的坦率讨论之前，我觉得应该谈谈另一种困境。在此我想举一个来自富裕国家的例子。

正如我在最开始时所说，联合国人权高专办有一个美丽而困难的任务：促进和保护所有人的全部人权。与联合国近东救济处以及其他实体不同，这意味着我们不仅会在战争、人道主义紧急状况等危机中，或是在处于深度和长期贫困的地区开展行动。我们还有责任在意大利、美国、俄罗斯、中国和任何一个国家保护人权。

与此同时，与联合国所有其他实体类似，人权高专办依赖各国开展工作，它们为我们设定任务、允许我们在其境内开展工作，并为我们提供工作资金。

俗话说得好，不要恩将仇报。但是我们不得不这样做！我们不得不在最大的捐赠者不尊重人权时对其进行点名批评和角力。我们不得不在关塔那摩问题上对美国坚持立场，不得不打击大规模监视的行为，我们需要向法国推动罗姆人权利，向意大利提出移徙者状况，向俄罗斯提出同性恋者状况。

而这可能造成一些激烈的碰撞。让我举一个假设的例子：如果你是人权事务高级专员，而一个强大国家的外交部长告诉你“如果你不收回有关我国酷刑案件的声明，我们将撤出所有的资金支持”时，你会怎么做？ 如果他这么做，你将不能继续在另一个酷刑泛滥成灾的国家中防止酷刑。你会坚持为他的国家中的一名受害者挺身而出还是试图保存办事处预防另一个国家中成千上万起酷刑的能力？你在工作方法中会选择康德主义还是功利主义？

我将告诉你们我的选择，但你们要首先跟我分享你们的选择。

我期待听到你们的看法。谢谢大家。