在打击恐怖主义的同时促进与保护人权和基本自由问题特别报告员本·埃默森在人权理事会第25届会议上的发言

议程项目3

2014年3月11日
日内瓦

主席先生，尊敬的代表们，女士们，先生们，

今天我要呈报的报告来自于去年一月开始的对武装无人机使用情况的调查。

调查有三大核心目标。第一个目标是，评估在反恐和反暴乱行动中使用无人机已对平民造成不成比例的伤亡的说法。

调查的第二个目标是，提出建议，指导各国就具体袭击中平民被害或受伤的指称开展独立、公正的调查并公布结果的义务。

第三个目标是，指明某些与反恐行动中使用武装无人机有关的国际法争议问题，并提出建议，旨在推动对这些问题达成国际共识。

仅在四个月前，我向大会提交了一份临时报告，列出了我当时能够得出的结论，并提出了某些建议。

首先，临时报告介绍了武装无人机的技术能力概览，并得出结论称，如果它们的使用严格遵守国际法，无人机能够提高军事指挥官对局势的认识，从而减少武装冲突中不必要的平民伤亡。

临时报告的第二部分介绍了阿富汗、巴基斯坦、也门、索马里和加沙等地反暴乱行动中使用武装无人机造成平民伤亡程度的概览。报告得出结论称，平民伤亡的最高数字是由中情局在巴基斯坦联邦管辖部落地区（FATA）使用无人机造成的，不论是绝对值还是占总伤亡人数的比例。

临时报告的第三部分列出了国际法中的主要争议问题，指明了法律尚不明确的领域，或某些国家的做法似乎对既定法律规范构成挑战的情况。

最后，报告就问责制和透明性列出了具体建议。

主席先生，本问题对国际社会的重要意义十分明确。正如人权事务高级专员在理事会本届会议开幕时所述，在反恐和军事行动中，使用武装无人机“迫使我们绞尽脑汁思考如何确保我们的权利得到保护”。

去年12月，大会第68/178号决议的通过凸显了日益强烈的、要求进行审议的呼声，该决议强调有必要确保无人机的使用遵守国际法框架。我今天呈报的报告朝着促进这一核心目标又迈出了三步。

第一，它向理事会汇报了使用武装无人机造成平民伤亡的最新模式。我很高兴能向各位汇报，美国在巴基斯坦联邦管辖部落地区使用无人机的情况已大量减少。2013年报告的空袭数量减少至27次，而2010年最多曾有128次。这是九年来首次没有平民死亡的报告。巴基斯坦为了与巴基斯坦塔利班运动（TTP）和谈而停止空袭的外交和政治努力似乎取得了成果。今年到目前为止，尚未有空袭发生。这是巴基斯坦境内2009年以来最长的一段无空袭时期。

这就是积极的消息。但是阿富汗和也门的情况就不那么令人放心。

联合国阿富汗援助团在最近的平民伤亡报告中指出，在2013年，冲突中使用武装无人机造成的平民伤亡人数增加为前一年的三倍。2013年，阿富汗亲政府武装空袭中无人机造成的伤亡占到平民伤亡的近40%。

也门的情况也令人担心。武装无人机袭击的频率似乎在2013年末的几个月有所增强，平民伤亡人数报告显著增加。主席先生，我非常希望能在不久的将来对也门开展拖延已久的国别访问。

在谈到报告的主要结论和建议之前，我要借用一点时间向以色列政府致谢，感谢其决定积极地参与此过程。我在今年1月与以色列的代表进行了会面，这是重大的进步。会议是应以色列的请求召开的，会上分享了广泛而充实的信息，报告中对此做了总结。我已邀请以色列回答一些关键问题，并期待在今后几个月中进一步开展合作。

在我的调查期间，我也得到了美国、英国和巴基斯坦可以称之为典范的配合。我于去年3月访问了巴基斯坦，收集了关于死亡平民人数的宝贵资料。6月，我和美国政府的高级官员，包括中情局局长进行了会面。我在全程都得到了周到的待遇和配合。8月，我收到了英国国防部关于武装无人机使用情况详细的法律和技术简报。目前仍有一些问题有待回答，答案也会逐渐清晰。但我现在没有理由认为，任何参与其中的国家会拒绝或限制对这个持续且反复的过程予以配合。

主席先生，今天我所呈报报告的两大支柱分别关于问责制和透明性，以及促进国际共识的必要性——即对在反恐行动中使用武装无人机的适用核心法律达成一致。

在过去14个月里，我一直在审查关于世界各地37起单独的无人机袭击相关证据，在这些事件中据称有平民死亡或受伤。我对纳入报告的空袭所采用的达标测试载于我的临时报告，我在临时报告中要求开展独立、公正而透明的调查。只有当指称来自明显可靠的来源，或是来自多个独立来源，表明在据称由远程遥控飞机或无人机参与的行动中有平民被杀、严重受伤或其生命陷入紧迫危险，我才会决定将空袭纳入这一清单。我在可获得的来源中寻找表明可信度的迹象，只有当事件发生的地点、日期和大致时间信息充分时才会将空袭收录。

最后，清单收录的空袭案例被缩减至30起。我可以说，在责任国没有做出官方公开解释的每一起上述空袭中，据报受害平民的人数或比例会让人合理地怀疑所采取的行动可能是非法的。

有必要强调，仅存在可靠的指称表明有平民在这些事件中被害或受伤不足以构成违反国际人道主义法或国际人权法。这也远远不能为战争罪提供明确的证据。

但在每一起案件中都存在足够的证据，达到我在临时报告中所列的标准，这让相关国家有义务对使用此类致命武力的情况和正当性提供公开说明。

我要明确一点，在要求解释时，我并不是在提出政治要求。在我看来，为这些袭击负责的国家现在和未来都一直承担着法律义务，需披露其实况调查结果，或解释为何至今没有开展这类调查。

我认识到，这个过程需要时间。因此，我已经采取措施，建立了一个互动网络平台，为每一次空袭提供最新分析，并在某些情况下提供事件的法医重建。我鼓励代表们访问这个站点：unsrct-drones.com。一旦收到进一步信息，就会在该站点上传。

报告的第二大关键义务是制定相关建议，旨在促进对适用法律原则的国际共识。

仅在上个月，欧洲议会就以534票对49票通过了第2567号决议，决议对在协定的国际法律框架之外使用武装无人机表示严重关切，并敦促议会通过欧盟在使用武装无人机问题上的共同立场。

但现在很重要的一点是，共识不能仅停留在区域层面，还应在国际层面实现。在报告的D部分，我列出了八个关键的法律问题，我们迫切需要对其进行辩论，如果可能，还应予以解决。因此，我建议人权理事会应该在第二十七届会议上召集一场互动专家小组讨论，进一步审议报告提出的问题，还应该要求人权事务高级专员办事处在理事会第二十八届会议上提交一份关于小组讨论审议的摘要。

我还要邀请所有希望对这些问题表达意见的会员国在理事会第二十七届会议前用书面形式表明意见。

目前有一份多国共同起草的决议草案，包括即将落实本报告所载建议的巴基斯坦。

我对此倡议表示赞赏，并促请各会员国予以支持。

恐怖主义受害者

主席先生，现在我要谈到其他问题。当我担任这一职务时，我曾明确表示，我希望确保适当地关注恐怖主义受害者。

我向理事会提交的第一份报告以“保护和促进恐怖主义受害者人权的框架原则”形式撰写。在那份报告中，我呼吁在联合国通过一份具体的国际文书，它需列明恐怖主义受害者的权利，包括享有有效保护、有效参与刑事司法程序和赔偿的权利。

我可以很高兴地说，包括埃及在内的多个国家已经响应了呼吁，且已开始寻求协商制定跨区域声明，要求根据我在向理事会呈报首份报告中的“框架原则”制定国际文书。

尽管关于调查中双边合作、打压和起诉恐怖主义行为的国际协议已经得到传播，但还没有单独的文书专门应对受害者权利问题，这个事实令人震惊。我想借此机会称赞埃及和其他国家对此重要议题的努力，并邀请联合国反恐执行工作队确保必要的设施以使国际文书成为现实。

国别访问

最后，主席先生，我再简单谈一谈我最近几次国别访问的主题。2013年4月8日至12日，我对布基纳法索开展了正式访问，这是反恐执行工作队反恐怖主义综合援助倡议的最早三个合作会员国之一。

布基纳法索至今未受到恐怖主义袭击威胁、越过边境的武装冲突以及民众间的宗教不容忍、激进主义和暴力极端主义。政府有效打击恐怖主义的政治意愿得到了该国所缔约国际反恐文书数量的证实。不过威胁仍在持续。在布基纳法索国内，贫困和可被感知的不平等是较贫困人口越来越不满的原因。

该国需要进一步的国际支持和援助，以确保边境安全以及领土内公民和其他人的安全。我呼吁国际社会确保该国可以获得必要的物质和其他资源，以保护这个和平小国免受外部和内部威胁，这应该作为该区域的优先事项。

智利

主席先生，2013年7月17日至30日，我应智利政府邀请对该国开展了国别访问。我访问的主要关注点是，该国对马普切活动人士的抗议相关问题使用反恐立法，这些活动人士旨在收回其祖传土地，并申张其作为土著人民获得集体承认的权利和对其文化与传统的尊重。

在访问期间，我有幸与所有利益攸关方进行了会谈，包括农村地区暴力受害者、许多马普切社区的代表、政治家、政府官员和各领域的民间社会代表。我发现，在马普切土地抗议是否可以、或者是否应该被定为恐怖主义行为的问题上，存在着巨大的意见分歧。

我也发现，反恐立法过分且不公正地适用于马普切人被告，而在落实方面，没有一致的政策来区别哪些案件符合恐怖主义行为的最低标准、以及哪些不符合。它导致了实际的不公平现象，削弱了公平审判权，并被视为带有贬斥性，使马普切人对土地的诉求和抗议不具有合法性。

因此，在访问结束之际，我要呼吁该国政府将马普切人的问题放在国家政治对话的优先位置。

我在报告中提到的一条建议是，智利不应该把反恐怖主义立法用到马普切土著人民土地抗议的相关问题上。因此，我很高兴地注意，总统当选人已公开做出有力的承诺，她会在未来通过这项方针：这是重要的进步。

我在报告中的其他建议包括：紧急通过一项国家战略，以期在确定的、相对较短的时间内全面解决马普切问题。我还要建议，制定和落实国家战略的责任应该转变为政府与新成立的国家磋商委员会之间的合作关系，我也敦促智利政府优先处理并加快土地返还或偿还的进程。

谢谢主席先生。