联合国任意拘留问题工作组结束对新西兰访问（2014年3月24日至4月7日）的声明

联合国任意拘留问题工作组应新西兰政府的邀请于2014年3月24日至4月7日对该国进行国家访问。代表团由工作组主席兼报告员马德斯•安迪纳斯（Mads Andenas）先生以及工作组另一成员罗伯托•加雷顿（Roberto Garretón）先生组成，联合国人权事务高级专员办事处该工作组秘书处的两名成员陪同访问。

工作组首先对新西兰政府邀请工作组访问该国并全程配合本次访问表示感谢。

工作组会见了许多行政和司法当局，并对其提供的信息和协助表示感谢。本声明的附录一载有与工作组进行磋商的政府部门的名单。

访问期间，工作组还会见了新西兰人权委员会的代表、法律协会的代表、律师协会成员、执业律师、学者以及民间社会组织的代表。

工作组走访奥克兰、克赖斯特彻奇、新普利茅斯和惠灵顿关押被剥夺自由者的场所。附录二为工作组走访拘留设施的清单。

工作组感谢新西兰政府批准其所有访问拘留场所的请求，并不加限制地允许工作组挑选并私下采访被拘者。

一般性意见

总体来看，新西兰关于剥夺自由的立法和政策十分发达且与国际人权法及标准高度一致。

《权利法案法（Bill of Rights Act）》第二十二条保障不被任意逮捕或拘留的权利，但工作组指出，法案的优先级并不高于其他议会立法。

工作组观察警方如何根据《权利法案法》在逮捕人员后立即告知其被捕的原因及其合法权利。在拘留时长必须尽可能短的原则下，警方有权允许轻微案件当事人在首次庭审前保释出狱。进入警察局时的注册、内部行动和离开，以及之后转移至其他拘留设施都会被实时而透明地记入电子档案。

工作组在与被拘者的私人采访中发现，被拘者会立即接受法官审判以确定其拘留的合法性。被拘者有权援引人身保护令状程序来质疑关押的合法性，若为非法关押，受害者有权申诉并获得赔偿。

工作组进一步说明应如何尊重被告正当程序的权利，包括立即获悉被控罪行的权利、拥有辩护律师的权利、无罪推定的权利以及不被迫认罪或不证实自己有罪的权利。

新西兰监狱共关押8700名罪犯，全套监狱系统的总容量为10100人。工作组说明了监狱设施如何大体在舒适度、卫生、清洁、提供充足的食物、医疗服务以及娱乐活动方面符合最低标准。

工作组还举了几个后续报告中将予以报道的最佳做法的例子。除了许多积极的进展，工作组还希望政府关注以下受关注的问题。

监禁率过高

工作组尤其关注新西兰2002年颁布判决法案（Sentencing Act）以来大范围实行预防性拘留问题、2002年假释法案（Parole Act 2002）之下的长期监管令、2003年智力残疾（强制照顾及康复护理）法令（Intellectual Disability （Compulsory Care and Rehabilitation）Act 2003）中适用于智力残疾肇事者的措施以及目前正在议会审议的公共安全（公共保护条例）法案（Public Safety (Public Protection Orders) Bill）。

工作组提到惩戒部（Department of Corrections）在监管影响声明、法律协会和人权委员会在提交的资料中都表示支持认为公共安全（公共保护条例）法案违反国际法令的观点。工作组还指出，司法部长在声明中措辞严谨，截至目前，议会已进行激烈的讨论，虽莫衷一是但大家都希望在国际义务的范围内发表观点。

联合国人权事务委员会和工作组说明了国际法之下的要求，具体如下：

如果刑事判刑首先包括惩罚阶段，而后为预防性阶段，那么在结束惩罚服刑后，为避免任意性，必须给出进行预防性拘留的令人信服的理由，并必须确保有一独立的机构定期进行审议来明确继续关押的正当理由。

关押条件必须不同于惩罚服刑罪犯的待遇，并以被拘者的康复和重返社会为目的。假如一名囚犯在被定罪时已在狱中服满刑期，则不应再以预防性民事拘留的名义再次施加同等拘留。拘留的具体理由必须得到精确定义，以避免过度广泛或任意地实行拘留。”

工作组认为目前正在议会审议的公共安全（公共保护条例）法案违反国际法。

拘留毛利人

监狱中毛利人比例过高也带来了一项巨大挑战，新西兰2014年向人权理事会普遍定期审议提交的国家报告中就承认了这一点。监狱总人口逾半数为毛利人，而毛利人仅占新西兰总人口的15%。毛利妇女占监狱女性人口中的65%以上。

工作组研究了“犯罪助力”倡议。新西兰当局指出，得益于这一倡议，被起诉的毛利青年人数从2008年至2012年约下降了30%，但政府承认，毛利青年被起诉的概率仍为非毛利人的4倍。在青年法院接受审判的所有青年中有54%为毛利人，在家庭法院中接受审判的儿童肇事者中有71%为毛利人。

工作组调查了青年犯罪行动计划的落实情况，该计划重点关注降低逮捕、起诉和再犯现象，特别针对毛利人。工作组与新西兰警察当局进一步探讨设计决策模型来解决逮捕儿童和青年时标准不一问题的必要性和相关工作，并在访问警察局和拘留场所时继续这一讨论。工作组还通过几种方式研究警方和整个刑事司法系统如何使用传统且以毛利人为中心的方针和解决方案。

工作组回顾道，联合国消除种族歧视委员会、人权事务委员会以及土著人民权利问题特别报告员在其两份报告中都建议新西兰在司法行政中加强预防对毛利人的歧视。工作组还特别提到监狱中毛利妇女比例过高相关问题。

另一积极进展为新西兰警方通过减少易受偏见影响的主观判断来加强决策的一致性。工作组对政府在普遍定期审议报告中指出的这种不一致和偏见在多大程度上为系统性以及系统性的程度如何表示关切。

关于程度问题，工作组发现各级刑事司法程序都存在偏见迹象，包括最初的调查阶段、之后的搜查和逮捕；侦查或法庭保释、长期在押候审；起诉和诉讼程序的方方面面，包括判刑；狱中的纪律性决定，以及假释程序，包括违反假释条件的惩罚。偏见通常发生在当事人某方面的社会地位或残疾状况可能构成加剧或减轻因素的情况下。

工作组认为应特别关注刑事司法立法延长刑期或减少缓刑或假释而为毛利人带来的不成比例的负面影响。

工作组还建议在刑事司法体系各个层面进行一次审查，衡量针对毛利人的矛盾及系统性偏见程度，包括近期立法改革的可能影响。由偏见导致的监禁构成违反国际法的任意拘留。

工作组研究了警方审议和“扭转局势（Turning the Tides）”倡议。工作组建议审议不局限于警方的工作，并拓展至刑事司法系统的其他领域。工作组认为应继续寻找创造性的综合方案来解决导致毛利人不成比例地被拘留的根本原因。

拘留难民、寻求庇护者和非正规移徙者

新西兰是最先加入联合国1951年《关于难民地位的公约》的国家之一。新西兰政府已经设立每年接收750名难民的配额。2012年，该国政府接收了690名来自第三国的难民，使其在该国重新安置并努力帮助其融入。

除了年度配额，政府还提供临时的保护。2012年，新西兰移民局难民身份部（Refugee Status Branch of Immigration）批准了303个保护或难民身份请求中的119个。

专家组注意到新西兰并未就寻求庇护者、难民或非常规移民设立强制性拘留政策。2013年的《移民修订法案（Immigration Amendment Act）》新增了一项规定，要求对以30或30人以上的“大团体”乘船进入新西兰的寻求庇护者进行强制性拘留。最初可根据群体拘留证将这些人扣押六个月，群体拘留证每28天需要延长一次有效期。

工作组对新西兰正通过监狱体系拘留非常规移民和寻求庇护者表示关切。他们被关押在怀卡托监狱（Waikeria Prison）、阿罗哈塔女子监狱（Arohata Prison for Women）和伊甸山惩戒所（Mt Eden Corrections Facility）。只有伊甸山惩戒所为因移民事宜被关押并已提交庇护申请的个人提供独立的牢房。其他上述监狱和警察局不为非正规移徙者或寻求庇护者提供独立设施。

政府宣布将接收150名来自澳大利亚的难民，并可能根据适用的法律将坐船来到新西兰的寻求庇护者转移至瑙鲁和巴布亚新几内亚关押国际法违反者的“处置中心”。各国有责任不将个人转移至关押国际法违反者的营地。

被拒绝进入新西兰（中转情况）的被拘庇护申请者和无证人员有权援引人身保护令状来质疑拘留的必要性。

工作组走访了曼格瑞难民重置中心（Mangere Refugee Resettlement Centre），该中心可在开放的体系下容纳150人。在工作组访问期间，该中心有130人已提出保护或难民身份的申请或已获得难民署配额下的难民身份。适用于保护身份申请者的机制要比适用于已经获得难民身份者的机制更加严苛。这两类人都可以离开中心，但申请了保护身份的个人在离开前必须获得授权。

工作组强调，应尽量避免拘留寻求庇护者、难民和非常规移民，只能将此作为最终手段。应始终优先考虑采取拘留以外的其他手段。国际证据表明，社区放归方案等人道和高性价比机制可以取得巨大成功。

工作组也对报道称存在寻求庇护者和非正规移徙者未获得法律代表权和口译服务、被拘留在警察局或候审监狱的案件表示关切。

工作组还表达了对人权事务委员会2010年建议的看法，并促请政府延长新西兰人权委员会的任务授权，使其能接收对移民法、政策和做法相关人权侵犯行为的投诉并予以报告。

拘留精神或智力残疾者

在1992年精神健康（强制鉴定和治疗）法案（Mental Health （Compulsory Assessment and Treatment） Act 1992）之下，新西兰拥有一个规定拘留精神或智力残疾者问题的强健立法框架。该法案明确规定个人可能被迫服从强制性治疗令的过程、正在接受强制性评估或可能接受强制性治疗令个人的权利以及他们可以要求地区检查员和精神健康审议法庭对其拘留进行审议的过程。

但是，该立法框架并未得以有效落实来避免任意剥夺自由情况地发生，工作组对此表示关切。事实上，强制性治疗令多为临床决策，很难对此进行有效挑战。虽然精神健康法案保障所有病人获得法律咨询的权利，事实上正在接受强制性评估的个人往往不受代表，他们也无法获得法律援助。家庭法院负责颁布强制性治疗令，但家庭法院并非精神健康领域的专业法院，且似乎总是过度依赖仅由一名临床医生和另一名医护人员（通常为注册护士）作出的诊断报告。工作组进一步表达了对精神科存在大量隔离做法的担忧。工作组承认政府自2009年以来在减少隔离做法方面取得的进展，并促请当局取缔这一做法。

被认为不适合接受审判的个人可能因为残疾而被长期关押在法院设施。一个问题是如何确定患有精神残疾的被指控者的健康状况是否允许其接受审判。在这类案件中，是否适合接受审判以“可能性较高者原则”确定，这低于刑事司法系统要求的举证标准。另一个问题是他们在服完最长期限的刑期后还可能继续被关押在法院设施。在一些案件中，被拘者服刑期超过最长刑期。

工作组还听闻关于智力残疾者或学习残疾者在刑事司法系统中处于极其不利的地位的一致证词。在一些案件中，警方可能在辩护律师不在场的情况下就对其进行审讯。之后在没有有效的法律代表的情况下就对其进行判罪和定刑，要么他们在获得法律援助方面受到限制，要么他们的法律援助律师可能并未充分了解其残疾。工作组强调，根据《残疾人权利公约》第13条，残疾人必须像其他人一样获得平等的司法救助。事实上，这可以解读为务必要确保残疾人获得法律代表并确保警官等可能与残疾人接触者必须接受充分培训以平等且适当地考虑残疾人的投诉

另一存在保护差距的领域为在养老院、甚至是老年痴呆患者保障设施内的拘留。工作组还注意到，尽管接受寄宿式护理的老年人越来越多，却极少有保护措施确保他们不会被不情愿地剥夺自由。工作组促请当局设计一个全面且基于人权的法律框架，用于管理在寄宿式护理中为患有痴呆或其他残疾的长者提供的服务。

工作组还建议为国家防范机制（根据《禁止酷刑公约任择议定书》隶属新西兰人权委员会）配备适当的资源，以监督所有与剥夺自由相关的地点，包括养老院和保障设施。

拘留儿童和青年

17岁儿童相关立法保护方面的显著鸿沟依旧存在。他们在考量刑事责任和审判时都被当做成人，且一旦定罪，还会被送入成人监狱。尽管联合国儿童权利委员会及联合国禁止酷刑委员会根据1989年《儿童、年轻人及其家庭法（CYPF法）》提出建议，要求拓展保护措施以纳入17岁儿童，目前这些建议仍未得到落实。工作组还听闻在警局拘留室关押年轻人的证据，并将对此进行充分报告。

工作组获悉，新西兰目前正在审议有关将被剥夺自由的年轻人与成人分离的做法，这是正在进行的就新西兰对《儿童权利公约》的第37（c）条予以保留的审议的一部分。

虽然还有一些未解决的问题，但工作组敦促新西兰充分遵守《儿童权利公约》的要求并撤销其保留。

对任意拘留受害者的补救

工作组已经审议了新西兰补救相关的法律，2005年囚犯与受害人索赔法案（Prisoners and. Victims Claims Act 2005）以及之后的修订法律。2005年法案限制向个人在政府控制或监管下提出的特定人权或民事侵权索赔发放赔款。该法案还提供了相关简化程序，用于提出和确定囚犯受害者针对特定人权或民事侵权索赔中应得赔偿可能作出的申诉。2005年法案通过时，特选委员会强调称该法案完全符合国际义务和权利法案。提供法律咨询的政府法律办公室（Crown Law Office）也确认该起草的法案并不违反两者。但是，司法部长在2011年关于之后的立法修订的报告中总结道，2005年法案不符合在违反权利法案时获得有效补救的权利，也违反新西兰的国际义务，并援引了禁止酷刑委员会和人权事务委员会的关切。

在陶诺阿等人诉检察长等二人（Christopher Hapimana Ben Mark Taunoa and Ors v The Attorney General and Anor）案中（2007年，新西兰最高法院第70号），最高法院裁定不可接受的监狱环境所造成的伤害违反权利法案和国际法义务。本案中的裁决遗留了赔偿水平等问题，工作组赞成首席法官伊莱亚斯（Elias）的判决，她威严地宣判，运用国际法维持了上诉法庭的裁决。

工作组对向议会提交的、关于新西兰国际法义务的法律咨询表示严正关切。工作组认为，2005年法案以及之后将其延长的修订立法违反新西兰的国际法义务。获得有效补救的权利不单单被载入司法部长2011年的报告中，还被陶诺阿案的首席法官伊莱亚斯提及，该权利要求重新审议立法，以确保符合获得有效补救的权利并禁止法律的追溯效力。

最后，工作组希望新西兰政府考虑工作组今天提及的问题。这就是工作组结束访问的初步说明。关于访问的最终报告将于2015年呈交人权理事会。工作组将在报告中向政府提交具体的意见。

非常感谢。

查看新闻稿： http://www.ohchr.org/CH/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=14481&LangID=C

附录一：与联合国任意拘留问题工作组进行磋商的政府部门名单

•     Minister of Justice and senior officials of the Ministry of Justice
•     Chief Justice of the Supreme Court
•     Chief Judge of the District Court
•     Deputy Solicitor-General (Constitutional) and senior officers of the Crown Law
•     Director of the Public Defence Service
•     Members of the Mental Health Review Tribunal
•     Public prosecutors
•     Ministry of Social Development, Child Youth and Family
•     New Zealand Police
•     Department of Corrections

•     Ministry of Business, Innovation and Employment, Immigration New Zealand

o    New Zealand Human Rights Commission
o    Office of the Children’s Commissioner
o    Independent Police Conduct Authority
o    Inspector of the Service Penal Establishments
o    Ombudsman

附录二：联合国任意拘留问题工作组走访拘留设施的清单

Wellington:

Auckland:

New Plymouth:

Christchurch:

• Christchurch Women’s Prison
• Rolleston Prison
• Burnham Military Camp
• Te Puna Wai ō Tuhinapo - Youth Justice Residence