联合国法官和律师独立性问题特别报告员对阿拉伯联合酋长国正式访问的初步意见（2014年1月28日至2月5日）

阿布扎比，2014年2月5日

访问旨在以合作和建设性对话的原则审议该国在确保司法独立性和自由从事法律职业方面的成绩和缺陷。我还将关注司法行政的关键问题，比如确保公平审判和正当程序、公平的诉诸司法权和法律援助、司法系统中妇女的地位、司法行为者的问责过程以及非阿联酋籍法官独立性的相关问题。

下面我将向各位分享一些初步意见和建议。我将在书面报告中进一步改善我的评估，并于2015年将该报告提交至联合国人权理事会。

我首先要感谢阿拉伯联合酋长国政府邀请我访问该国并配合我的任务授权。作为人权理事会的一员，我很高兴阿拉伯联合酋长国正在为海湾地区与国际人权机制合作树立榜样。

在访问阿布扎比、迪拜和沙迦酋长国时，我有幸会见了一些联邦和酋长国级别的高级政府官员，包括联邦内政部、司法部和外交部的官员。我还会见了联邦最高法院的首席大法官、联邦司法机构成员、来自阿布扎比和迪拜地方法院、联邦检察官办公室、迪拜检察官办公室的法官以及律师。最后，我会见了外交使团、联合国机构和民间社会的代表。

我要借此机会对所有接待我的个人和机构表示感谢，谢谢他们的热情款待以及与我分享的大量信息。我还要提一下，通过邀请我进行访问，政府接受了这类访问的职权范围，包括确保没有任何官员或私人因为与我任务方面的接触而受到威胁、骚扰或惩罚、或接受司法审判*。

政府向我通报称，一项新的关于司法机构的联邦法正在起草，这将增强司法机构的独立性。这一文件目前正由政府的行政部门起草，据我所知，文件内容并未咨询任何司法机关的代表，联邦国民议会也并未参与其中。如此重要的一项立法应在司法系统行为者有意义的参与和磋商下起草。就立法内容进行公开辩论，也将有利于提升公众对独立的司法机构的重要性的认识。我至今仍未获得草案的复印件并希望从相关当局处获得，我同时期望我的初步意见和建议能被考虑在内。

司法机构的独立性

我要对1971年的宪法中承认司法机构的独立性原则和法治表示称赞。司法系统在相对较短时间内就发展成了设有联邦和地方法院的严密的法院系统。

但是，司法机构的独立性和公正性仍面临一个重要的挑战，即司法系统事实上依然受制于政府的行政部门。

我建议将目前由行政部门行使的行政职能转移至司法机关。还应修改联邦司法最高委员会（Supreme Council for the Federal Judiciary）的构成，因为7名成员中只有3名为法官，有3名来自行政部门。正如国际法所倡导，我强烈倡议修改支配司法机构的立法，以使司法机构可以自治并直接管理法院。

非阿联酋籍法官的独立性问题时另一个需要反思的问题，他们的任期和工作环境并不像阿联酋籍法官那样得到保障，而是签署了临时合同来到阿拉伯联合酋长国工作。虽然这似乎与司法机构的独立性原则不相符，但我明白特殊情况下必须这么做。向外国人开放法律职业是阿拉伯联合酋长国的主权；但是，虽然这些法官的任期和借调时限由其所属国规定，外籍法官应该获得与阿联酋法官同样的工作环境并确保其独立性受到保护。此外应设计明确的计划，在司法机构加快培训和雇佣更多的阿联酋籍人员，不论男女。

加强公众对司法系统的信心

公众对司法系统的信心对国家的稳定发展至关重要。在此背景下，我听说政府已经制定了一项战略来改善刑事司法系统并推广基于尊重人权的文化。然而，在访问中，有人称担心法律有时被任意应用；这催生了对执法当局和司法系统的不确定和不信任。应提升公众在立法内容、应用、不同酋长国之间的差异以及联邦法的应用这些方面上的意识。

增强公众法律意识的一个重要途径就是在政府公报上发表所有立法。但是根据所收到的信息，2003年的国家安全法（Law on State Security）从未发表于政府公报，律师也没有该法律的副本。但刑事案件似乎经常援引该法律，这违反了合法性原则；未发表的法律不能应用于法院对于所有法律体系都至关重要。

对法院和案件的管理

我见证阿布扎比和迪拜的地方司法系统在管理法院和案件方面开发了非常先进的计算机系统。这些系统使得我们可以通过网络获取海量信息，包括案件状态、听证会日期和数据。他们还开发了令人印象深刻的手机应用，以协助法官、律师和法院用户等人的工作。我希望这类精密的工具不久之后可以应用于刑事案件或联邦法院。

提供给七个酋长国居民的司法服务质量不同也是一个问题。司法机构分层的问题因为自由贸易区的存在而变得复杂，在自由贸易区内，外来的普通法原则适用于工商业案件，律师和法官（他们往往自己就是移徙工人）遵循的程序规则比国内其他地区更符合国际标准。，虽然彻底消除分别管辖的必要性可能需要些时日，但我想呼吁大家更加努力地缩小这一差距并使常规司法系统达到这类特殊法院的标准。

检察署

检察署在酋长国和联邦层面都是司法机构的一部分，负责调查犯罪、签发逮捕令、搜查令和扣押令、发起刑事诉讼和执行刑事司法决定事宜。检察署还负责监督拘留中心和司法行政，包括出席陪审团和参与对律师的惩戒程序。在常规刑事调查方面，检察官有权下令对个人施以不超过21天的审前羁押。

刑事程序中职权集中于检察署是一个严重的问题。权力如此集中可能威胁刑事调查和程序的独立性和公平性，并因此影响需要通过平等的诉讼和辩护程序来实现的“平等武装”原则。在这一方面，我想鼓励检察署根据国际刑事司法行政的原则对其职权进行综合评估，并考虑将其部分权力转移至其他机构。比如，司法决定应由法官作出，而非检察官。

我还对表明检察部门经常受到行政部门和国家安全部门官员影响的报告表示关切。检察部门应自治，检察官应根据法律和国际法律原则独立、客观且公正地行使职能，包括基本的无罪推定原则。

我听闻有人投诉称，证据有时为警方或其他安全机构和检举方所操纵和伪造。我还听闻，检察部门在罪名不成立或甚至矛盾的情况下，仍不撤销案件。比如一起案件中，一名被告在其被起诉的犯罪事实发生前就已被拘留，另一名被告有官方证据证明其当时不在国内。即便如此，他们还被起诉从事了有明确证据表明其无法实施的活动，之后定了罪。

法律职业

说到法律职业，我所要强调的担忧是该国缺乏独立且自治的律师协会来管理法律职业准入程序，这个协会应该提供统一的道德标准和行为守则，并实行包括取消律师资格在内的惩戒措施。目前在阿拉伯联合酋长国，这些职能属于司法部的权限范围。

应采取重要的步骤来成立一个独立的律师协会，为其成员在法律工作中免遭不当干扰提供保护，监督和报告其成员的行为并公平且一致地实施惩戒措施。成立自治且独立的律师协会是律师独立性的重要一部分。

同法官和检察官一样，律师对确保司法机构的独立性、维护法治和人权至关重要。因此，我对律师被监视、骚扰、施压和恐吓的报告表示关注。我促请当局立即采取措施终止这一局面。律师不应该因为行使专业职能而被等同于其客户或其客户的诉讼事由。我听闻在一起案件中，一名律师因为打听其被捕客户的下落而被捕。这种现象明显不可接受，应立即受到调查。

平等诉诸法律

司法，作为一项基本的权利，要求法律面前人人平等。但是，司法行政中妇女似乎仍然受到体制性的性别歧视。虽然迪拜和阿布扎比的地方法院中存在女性法官，妇女仍然无法成为联邦法官。这种歧视现象违法阿拉伯联合酋长国在2004年加入的《消除对妇女一切形式歧视公约》。妇女在平等诉诸法律方面还有一些主要的障碍。比如，有人告诉我称，因为对妇女报警和上告法院存在巨大的成见和社会压力，大多数性侵犯案件不会在法院进行审理。

一些敢于对性侵犯进行起诉的妇女遭受的待遇也令人不安。在一起广为人知的案件中，一名外籍妇女向警方提起强奸案诉讼，最后却因为“非法性行为/通奸”被起诉和定罪。我鼓励政府采取紧急措施在司法系统中将基于性别的方针主流化，以确保妇女可以像男子一样平等地维护其权利、获得司法救助和同样的尊重，并为任命妇女成为法官提供便利。

正当程序和公平审判

法官和检察官不单单有尊重并执行相关方包括正当程序和公正审判保证在内的权利的义务，还有维护人权的义务。同样地，公平审判和正当程序的概念包括保证由根据法律设立的独立且公正的法庭举行公平的公开听证会。法院不接受任何可能通过酷刑或虐待获得的证据，并必须起诉使用这类方法的个人。

有人向我表示，对违反正当程序和公正审判保证的行为及其对人们的生活和对其最基本的人权造成的后果表示严重关切。

我对当局逮捕被指危害国家安全的个人的报告尤为关切，这几乎蓄意违反了国家和国际法中的正当程序和公正审判保证。自逮捕（通常在无逮捕令的情况下实行）之时至审判结束，据称存在大量严重违反程序的行为。我收到的许多报告表明，在这类案件中，个人经常被带至秘密的拘留设施，几天、几周或甚至几个月禁止其通信，有时还会遭到单独监禁。我收到可靠的信息和证据称，许多这类案件中的被拘者受到了酷刑和/或虐待。

我不单单了解到被指对这些个人施行的酷刑的细节，还获悉并未对此认认真真地进行独立调查，即便是在被拘者已经亲自或通过他们的律师向检察官和法官投诉酷刑和其他虐待行为的情况下。我建议成立一个由具有国际知识和经验的专业人士组成的独立委员会，包括医疗取证、心理学和创伤后应激障碍领域的专业人士，以调查被拘者关于虐待和酷刑的所有指控。这样的委员会应该可以进入所有拘留场所，并能单独采访被拘者。

我担心，在没有独立调查的情况下，国家侵犯其公民基本权利的看法将危及法治、国家的权威及其国际形象。

阿拉伯联合酋长国已在2012年加入了世界上大多数国家的队伍，成为《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》的缔约国。我希望在政府向监督该公约落实情况的委员会提交首份报告前，这些行为和对其肇事者的有罪不罚现象将成为历史。

诉讼和公开听证会的透明性

调查阶段和法院诉讼明显缺乏透明性仍然是一大问题，尤其是在联邦最高法院的国家安全法庭举行听证会的案件。律师似乎也在获取信息方面面临着巨大的困难，尤其是在刑事司法系统中的调查阶段。必须确保律师在法律和实践中可以完全获得当局所有或控制的适当信息、材料和文件。早在调查阶段就应该给予这种取证的权利，以为充足的辩护做准备。适当的信息至少包括所有用于开脱罪责的材料或计划呈堂起诉被告的材料。律师还应可以不受限制地单独接触其客户。

透明性的缺乏在听证会不公开时变得更加复杂。公正审判的概念包括保证一个公正且公开的听证会。确实，听证会的公开性确保了诉讼的透明，并因此为被告提供了一个重要的保障。据报，许多在联邦最高法院的国家安全法庭举行听证会的高级别案件，听证会为闭门会议或限制公众参与，我对此表示关注。

有消息称，家人、公众和国际审判监督员一定要完成强制性注册和一些繁琐的行政要求才能参加听证会。有时即便已经完成这些要求，当他们出现在法院时，许多人仍然任意地被拒绝出席听证会。法院确实有权力在特殊情况下拒绝全部或部分公众的参与，但这不能成为实际的规定。将公众排除在听证会之外，助长了对诉讼公正性的怀疑。

涉及非阿拉伯人的庭审案件中的翻译和口译是法律所规定的，但事实上该服务并非一直提供或质量较差，我对此消息感到关注。既然阿拉伯联合酋长国对其人口多样性引以为傲，那么就应该致力于为所有其管辖内的民众提供优质的口译和翻译服务。

上诉权

据报，涉及国家安全罪的案件直接在联邦最高法院的国家安全法庭接受审议。因此，国内没有更高的司法机构可以接受对国家安全法庭做出的决定和审判的上诉。因此，被告要求更高法庭审议其案件和定罪的上诉权没能保证。我强烈建议采取措施实现被告的上诉权。

教育和培训

我鼓励在法官、检察官和律师的能力建设方面投入更多资源。不然，该国司法国家化的终极目标将无法实现。在职培训必须是强制性的。对培训中获得的知识或技能的应用也应被评估，并应根据搜集到的结论修改培训的必要性。

结论

阿拉伯联合酋长国目前的司法系统虽然取得了进展，但仍面临着挑战，这些挑战直接影响了正义的伸张、人权的实现以及公众对司法机构的信心。这类挑战不应被忽视，而应被评估并作为紧急问题得到解决，以使阿拉伯联合酋长国的司法行政与国际人权标准接轨。

阿拉伯联合酋长国在1971年独立后有了长足的进步。应承认并称赞其所取得的成绩，但阿联酋不能止步于此，因为其法律和司法系统的差距和缺陷可能妨碍民众实现人权并阻碍该国的进一步经济增长和稳定的政治发展。

我强烈建议阿拉伯联合酋长国继续参与人权机制，并特别建议邀请酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格待遇或处罚问题特别报告员、在打击恐怖主义的同时促进与保护人权和基本自由问题特别报告员和被强迫或非自愿失踪问题工作组对该国进行正式访问。

作为人权理事会成员，该国应该不遗余力地有效落实人权建议。联合国相关办事处和机构，尤其是人权事务高级专员办事处，时刻准备着提供必要的技术援助和建议。比如联合国毒品和犯罪问题办事处拥有一系列随时可用的工具，可将其落实以巩固刑事司法系统的运作并根据国际人权原则加强其透明性。

综上，除了声明中的建议，我还想补充以下几点。阿拉伯联合酋长国应该：

• 批准《公民权利和政治权利国际公约》及其任择议定书以及《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》；
• 允许司法系统行为者和公众参与起草司法机构修订法的过程并对此进行磋商；
• 在政府公报上发表所有联邦和地方的法律和规章并将其刊登在网上供公众查阅，并提升公众对法律内容和义务的认识；
• 提高应用联邦法律和程序以及公布和获悉司法决定和案件的一致性；
• 修订立法以确保目前在联邦最高法院的国家安全法庭举行听证会的案件的上诉权；
• 采取措施确保司法机构的独立性，尤其要通过立法将司法部的职能与司法机构和法院的职能分离开来；
• 确保非阿联酋籍法官享有所有提供给本国法官的保证，只要这些保证与其所属国的借调规则相符。应确保这类法官在其所属国的借调时间内的合同有效，并无需每年续约；
• 采取措施确保检察官独立于司法部和其他政府部门；
• 修订检察署的权力和职能；
• 确保律师的独立性，包括成立并正式承认一个自选且不受政府控制或监督的独立律师协会；
• 促进妇女参与司法机构，包括修订禁止妇女成为联邦法官的立法、制定对性别敏感的程序、政策和做法来推广平等诉诸司法；
• 再接再厉制定促进平等诉诸司法的程序、政策和做法，尤其针对移徙者和家庭佣工等弱势群体；
• 推广现代技术的使用范围，尤其是在刑事司法系统和联邦司法系统领域；将所有听证会记录在案以确保适当、充足和透明的司法行政；
• 为法律程序各个阶段中的非阿拉伯人提供优质的口译和翻译服务，包括在调查和审前羁留阶段；
• 成立一个独立的委员会来调查所有关于拘留中酷刑和虐待的指控；委员会的组成应由被告的律师商定后确定，并应该包括法医学、心理学和创伤后应激障碍领域的专业人士；
• 开发法律和职业训练方案，包括在职和专业的培训，这将向所有法官、检察官和律师开放，不论其等级。

1.特别报告员/人权委员会代表进行实况调查的职权范围（附录五，E/CN.4/1998/45）