和平集会与结社自由权利问题特别报告员马伊纳·吉埃在第七十一届联合国大会上的发言

纽约，2016年10月20日

主席女士，女士们，先生们，

我十分高兴能以和平集会与结社自由权利问题特别报告员的身份向各位呈递我的最后一份报告。我也很荣幸在过去四年内能在这个庄严的机构中发言，并引起对全世界行使和平集会与结社自由权的人们所面对挑战的迫切关注。

个人对在公共事务和影响自身的决策中拥有更多发言权的希望和要求愈发明显，我的任务授权也随之创立。全球不同地区发生的起义正是确凿的证据，前苏联共和国的颜色革命和阿拉伯觉醒更是十分突出。我的任务授权期间同样经历了一段全球面临一系列严重危机的时期：贫穷和不平等现象的增长、暴力极端主义、金融崩溃、对“他人”的不容忍、气候变化以及国家失败等等。那时——以及现在——正是最需要集会和结社权利的时候，将其作为人民和平发表意见、贡献才能、分享意见并推动社会工作解决自身问题的通道。

遗憾的是，许多国家的政府采取了适得其反的破坏性措施来应对这些危机。它们非但不允许集会和结社权利的发展，也不倾听人民的声音，反而以缩减民间社会意见和行动的空间作为响应。这在世界许多地区都营造了一种环境，令人们聚集起来解决共同问题变得越来越难。这种趋势传达出的信息十分明显：许多掌权者往往不想听到人民的声音。即使现状正在将我们推向毁灭，他们也不愿意打破现状。

我已遵循自己的任务授权记录了这些趋势和挑战，并提供了有关解决方式的建议。但六年后，我感到自己只是在隔靴搔痒。每周，我们都能发现限制集会和结社权利的阴险新方式。每月，我们都目睹了更多民间社会成员遭到监禁、骚扰、威胁和杀害。每年，对公民自由施加新限制的国家数量都在增加。

如果世界各国领袖不更新承诺，继续恐吓或控制自己的人民，也不尊重所有人的尊严，那么全球民间社会的状况仍然岌岌可危。太多国家仍在对个人应有的权益施加不公正的限制，这种权利是令整体社会获益的工具，其中也包括试图削减它的政府。尽管如此，但我必须承认民间社会在面对这些挑战时表现出了极为激励人心的能力和决心。我坚信他们会取得胜利。我坚信，一旦我们真正开放地参与包容性和建设性对话——建立一个珍惜、重视而非抑制、打压不同意见的系统——我们终将战胜那些如今挥之不去的严重问题。

主席女士，

现在我将谈谈我的报告，其检视了在劳动背景下和平集会与结社自由权的行使。我担心很大部分工人在工作场所中的集会和结社权利将持续遭到破坏，这主要是由于经济世界秩序无止尽地追求发展和利益的不断增长，且不惜一切代价。如果没有对工人权利稳固保护的制衡作用，那么这个系统将不可避免地导致工作条件恶化、社会保障弱化、令人消沉的不平等现象增加以及劳动关系的不稳定，这一切都仅仅是出于主管人员和股东获得更多利益的名义。

经济全球化被鼓吹为一种推动全球繁荣并结束贫穷的方式，确实增加了产能和财富。但经济全球化也大大增加了不平等现象，其表现为普通工人的工资减少和有影响力的股东和高管获得大量利益。大型国营和跨国企业的权力已大幅提升。不平衡的权力动态意味着各国越来越不愿意或无法规范那些工商业实体以及它们将盈利置于工人的权利和尊严之前的企图。

雇佣关系的变化本质导致非正规经济呈几何级数增长，超出了法律规范和社会保障的范围。全球供应链的增长延伸至不同国家和地区，但有效工人保护机制的建立或对工作场所集会和结社权利侵犯的法律追责并未跟上。相反，工会、罢工、集体交涉等劳动者行使权利的传统工具在全球范围内遭到削弱。

剥夺工人的权利对某些工人群体伤害颇重，包括妇女、移民、种族、民族、宗教和性少数群体、农村工人和其他处于弱势环境的工人们。对于这些工人群体而言——他们的其他参与方式往往也被剥夺——和平集会与结社自由权是一种关键方式，帮助平衡与雇主之间的不平等关系并纠正践踏行为。

虽然这些权利遭到剥夺是这些工人群体的共同之处，但不同群体也往往面临着源自其自身特别处境的多维度独特挑战。

对于移民工人而言，移民状态是决定其如何行使自己的集会和结社权利的重要因素。根据移民状态来看，未登记移民最容易遭到经济剥削、社会排斥和政治剥夺。他们几乎没有获取补救的渠道，也鲜少有真正的机会为改善工资和工作条件进行集体交涉。对他们而言，行使和平集会与结社自由权对于缓和处境而言是不可缺少的；但他们无能为力。

已登记的移民也未必更好，特别是当他们的法律状态被捆绑在由雇主赞助的签证上时，例如典型的中东赞助制度和美国的H2客籍工人签证。移民赞助人对工人的居住、工作甚至离境近乎完全的控制构成了对移民自由行使集会和结社权利的重大威胁。如果工人抱怨工作条件或尝试行使权利，则有可能遭到开除——即使是合法行使权利也是如此——随后他们必须离开国家，否则会被驱逐出境。他们为获取帮助而进行的尝试通常是徒劳无功的，这是因为当局关注的是移民执法，而非移民工人对虐待的申诉。

妇女工人同样面对着独特挑战。全球劳动力市场中妇女工人的比例较男性更低，但她们在全球供应链远端的非正规、不受保护、低工资、低地位的工作中比例极高。由于妇女在改善工作场所方面遇到的法律、社会和文化障碍，因此其在获取就业机会、平等工资和职业流动方面遭受着歧视。举例而言，79个国家存在关于妇女就业类型的法律限制。基于性别的暴力行为对妇女行使和平集会与结社自由权造成了严重威胁。许多国家中的妇女工人在工作中遭到了言语、身体或性虐待、性骚扰或强奸。

家庭佣工受到性别、种族、移民状态和非正规等条件的共同作用，因此在行使和平集会与结社自由权方面受到了多重角度的挑战。尽管已有30个国家将劳动保护延伸至家庭佣工，但仍有许多国家的法律不承认家庭劳工是“工人”。加拿大安大略省、埃塞俄比亚和约旦的家庭佣工被法律排除在工会代表之外。由于他们通常只在个人家庭环境下工作，因此包括联合王国和法国在内的许多国家都将他们排除在劳动监察的管辖权之外。

主席女士，

许多全球和区域人权文书都明确列出了保护工人不受歧视地行使集会和结社权利的原则与标准。各国有责任确保工人行使权利，应尊重、保护和推动这些权利。各国有义务限制法律和做法，不对工人创建或加入独立工会和其他劳动联盟、或参与集体交涉、罢工或示威等权利施加全面禁令或任意限制。但许多成员国内对这些活动仍存在不应有的限制，包括沙特阿拉伯、阿拉伯联合酋长国和卡塔尔。劳动法中可能存在不公正的禁令和限制，但诸如印度卡纳塔克邦和津巴布韦等当局也会运用刑法或刑法典等普通法来限制工人的集会和结社权利。

立法不稳定和政策不和谐会导致某些工人群体被公然排除在法律保护之外，抑或在允许权利侵犯行为发生的法律、政策和做法中造成缺陷或冲突。举例而言，在菲律宾，集体交涉权在理论上是受到认可的，但预算与管理部设置的限定和预算限制则损害了在公共领域中的谈判权。

所有人都应不受歧视地享有和平集会与结社自由权。因此，基于种族、性别、移民或居住状态等原因直接或间接地排斥工人的法律、政策和做法是国际人权法不允许的。

诸如秘鲁、柬埔寨和格鲁吉亚等国家使用或允许使用不确定的非正规劳动力——例如用短期合同逃避如最低工资和福利等法律雇佣义务（通常也为避免工会化）或将工人全然排除在法律框架之外 ——未能尊重工人的集会和结社权利。

许多国家特别热衷于打压罢工权。它们将许多类型的工人排除在外，对合法罢工提出了过多前提要求，给予宣布罢工非法并将其停止的广泛权利，并在公众范围内激发反工人权利的情绪，旨在扩大国际法中为数不多获得允许的限制。举例而言，大韩民国中，不允许罢工的工人群体数量要比国际劳工组织（ILO）定义的“必要服务”工作群体更多。在哈萨克斯坦，提供“关键服务”的实体的工人只有在与本地当局就必要服务供应作出事先安排的情况下方可罢工。

参与攻击罢工权的不仅有各国，袭击也不仅限于国家层面。2012年，国际劳工组织雇主小组开始提出，受国际劳工组织第87号公约保护的罢工权完全不存在——全然不顾几十年来结论明确的国际判例得出相反的说法。令人欣慰的是，政府小组成功抑制了这种企图，但关键在于对这个问题保持警惕。

在促进各国保护工人免受诸如私营部门雇主和企业等第三方侵犯的义务方面，国内同样需要这种先进的观点。这种义务包括通过有效的法律、政策和裁决采取预防、惩罚和为践踏行为提供补救的措施。非国家行为者的侵犯行为有许多不同形式。举例而言，在中国、埃及、俄罗斯和越南，与政府同盟的工会联合会阻挠工人建立独立工会的尝试，联合会鲜少代表工人的利益，且通常在未参考工人意见的情况下签署较差的集体交涉协定。在中国，中华全国总工会已获得垄断状态，镇压工人的独立组织尝试。

在美国田纳西州，当局据报提供了近三亿美元的激励措施，要求大众（Volkswagen）在一座工厂中添加一条生产线，条件是令这间工厂继续不参与工会。在密西西比州的坎顿市（Canton），尼桑公司（Nissan Company）颇具攻击性地在这个利用不组织工会讨好潜在雇主的州中阻止工会成立。据报，尼桑在全球拥有44间大型工厂——除了在密西西比州和美国南部的一间之外，其他所有都是工会化的，这一点颇具启发性。

无数骚扰、威胁、暴力行为、任意逮捕及其他对工人的侵犯行为案件在许多国家中确实证明了全球范围内对工人和平集会与结社自由权的削弱。每年从事劳动问题的工会会员、工人和包括记者在内的活动家被害人数十分令人警惕，且是不可接受的。我们应当谴责这些暴行享有的有罪不罚，尤其是在当局实际上与雇主一起限制工人权利的情况下，如在尼日利亚、印度尼西亚和另一些国家。

主席女士，

我想强调，各国有责任采取积极措施，确保工人能够行使他们的集会和结社权利。我总是听说各国正在破坏这些权利，或在工人为主张权利而发起的斗争中声称保持“中立”或“不干涉”。情况不应如此。国际人权法规定，各国必须实施干预，抢先预防侵犯行为，并为发生的侵犯行为提供补救。

请允许我说明：国际人权法规定，各国承担着积极义务，推动所有权利的享有，根据《公民权利和政治权利国际公约》第22条和《经济、社会及文化权利国际公约》第8条，其中也应包含以加入工会为目的的结社权。各国在遵循工人意愿鼓励并促进工会的建立和有效运营方面不应保持中立态度。

有效、无障碍的补救是工人的关键问题，尤其是对于那些因移民状态、工作场所地点、工作条件非正规和其他因素遭到边缘化的群体而言。如法庭、监察员办公室和国家人权机构之类的司法、非司法和行政机构等一系列机制都应提供这些补救。其他国家应效仿挪威，为移民提供的免费法院申诉、法律援助和其他有用信息。

不能低估如多边金融机构等跨国行动者对工人行使其劳动权利的阻碍作用。挑战包括：

• 鼓励各国削弱工人权利的融资条件
• 未承认并解决工作组全面行使集会和结社权利的普遍挑战、或鼓励法律改革但落实不力的贸易和投资协定
• 在诸如《跨太平洋伙伴关系自由贸易协定》（TPP）和《跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定》（TTIP）之类的贸易协定的谈判中透明度和劳动者参与的缺乏
• 没有为受影响的各方提供保护其利益的同等机会的贸易协定，如给予企业挑战损害自身投资的法律和政策的权利，但缺少使工人和其他民间社会群体保护自身权利的相应权利

主席女士，尽管公司社会责任和社会审计等举措具有一定意义，但我相信它们不是促进工作场所的集会和结社权利的最终解决办法。这些举措是自愿的，且不具有法律约束力；它们并未促进与工人和社区的协商；它们对决策的影响甚微，有时甚至全然忽视和平集会与结社自由权利。公司社会责任举措不能替代这些权利具有法律约束力的强效执行。为此，我继续支持制定一项国际人权文书，以建立具有约束力的国营和跨国企业义务。

主席女士，

如我刚才所述，令人不安的是，全球对劳动权的攻击已经表明，维护工人权利的老方法已经行不通了。我们的世界及其经济全球化正在经历迅猛改变，关键的是，我们用于保护劳动权的工具也应紧跟其步伐。

劳动权确实是人权。各国和人权社区应将劳动权置于工作的核心。能够在工作场所中行使这些权利是工人享有经济、社会、文化、政治或其他广泛权利的前提。

我在报告中向各国、工商业实体、民间社会和国际组织提出了许多建议。然而，这些建议若不予以落实，就将是无效的，我敦促相关行动者采取落实措施。

最后，主席女士，

对我而言，在过去五年半内接受这一任务授权令我尤为骄傲。这是一段充满严峻挑战的学习旅程。但这五年半也是一场鼓舞人心的旅程，这离不开许多对话者和支持者给予我的大力支持，他们遍布世界各地，从未放弃对集会自由和结社自由的承诺。我要特别提及由杰夫·维泽（Jeff Vize）、Waruguru Kaguongo、纪尧姆·裴弗雷（Guillaume Pfeifflé）、Heidy Rombouts、约翰·弗利（John Foley）、蒂博·吉列（Thibaut Guillet）和Phyliss Alomba组成的核心团队。

最后，我要衷心感谢联合国会员国此次的参与和支持，尤其是为我提供建议、财政支持以及敞开国门欢迎我进行国家和学术访问的各国政府。

祝你们在将来的工作中一切顺利，我也期待讨论的丰硕成果。

谢谢。