关于欧盟边境管理的公开信

欧洲有能力制止死亡和灾难并重新控制边境

2014年9月29日

新上任的欧洲移民与内政事务专员需要确保欧洲实施的移徙与边境控制不会牺牲移民人权。

如果欧洲想要显著减少边境地区的人类灾难，它一定不能依赖于严格封锁，而是要依靠合规的开放和流动。矛盾的是，欧洲各国名义上要维护边境安全，实际上则正在失去对边境的控制，因为犯罪集团往往领先一步：采取压迫性政策而使寻求庇护者和各领域急需的低薪移民缺乏正规移徙渠道，这只会使走私行动和地下劳动市场更加根深蒂固，造成犯罪集团和肆无忌惮的雇主剥削无证移民，增加了移民状况的危险性，导致更多的海上死亡事件和更多的人权侵犯。

尽管采取了增加搜救行动等良好举措，拯救了不少生命，例如意大利我们的海（Mare Nostrum）运动就应受到褒扬，但一些欧盟国家依然通过官方提倡压制非正规移徙，尚未开辟新的合法移徙渠道，尤其是针对寻求庇护者和低薪移民，因此限制了寻求庇护者正常到达安全目的地的可能性，以及移民响应欧盟劳动市场需求的可能性。这样一来，只会有越来越多移民冒着生命危险，乘坐不适于航海的船只进入危险的航道。

联合国估计，今年已有超过13万移民通过海上抵达欧洲，去年则是8万人。他们进行移徙是因为来源国的推动因素，这可能包括战争、冲突、自然灾害、迫害或赤贫，或是因为响应拉动因素，例如欧盟国家劳动市场中未被承认的需求，因为移民通常愿意从事本国国民不愿参与的“肮脏、困难而危险的工作”，并接受肆无忌惮的雇主给出的剥削性薪酬，包括在建筑业、农业、酒店业和护理领域。

移民不认为他们做错了什么，而是和我一样相信，他们这样做只是为了寻求保护免受暴力，或是寻找工作以赡养家庭。谁能说这种生存方法错误？换做我们，我们可能也会这样做。我们在这个问题上并没有占据道德高地。压迫性政策未能阻碍非正规移徙，因为希望总是更加强大，因为尽管别人遭遇不幸，甚至他们自己先前有过失败的尝试，他们还是坚信下一次就是适当的时机，他们终会“成功”。

任何迎合民族和民粹主义强烈呼声而“封闭”边境、防止非正规移民进入欧盟的尝试将会继续大规模地失败。正如意大利所认识到的，封闭国际边境不可能做到，即便各国全力阻止，移民也会继续到来，并付出惨重代价，失去生命或承受苦难。目前，移民通常在走私者的帮助下跨越边境，无视各国的政策。因为缺乏合法移徙渠道，尤其对于寻求庇护者和低薪移民工人来说，他们别无选择，只能非正规移民。

久而久之，持续压迫非正规移徙起到了反作用，致使移民愈加隐蔽，增强了走私集团，创造了异化和边缘化的条件，而这又会加剧人权侵犯，如歧视和暴力侵害移民。因此可以认为，全球北方国家对创造了助长走私并使之更加危险的条件同样负有责任。尽管欧洲各国需要继续努力对不择手段的走私者进行审判，惩罚他们给移民造成的苦难，但它们无法击败诡计多端、善于应变的犯罪团伙，除非能够摧毁他们的产业模式。这种模式在障碍树立之时应运而生，并为了规避压迫性的欧洲移民政策而不断壮大。

欧洲需要减少对寻求生存的移徙进行压迫，增加减害政策，将移民的福祉作为核心问题：欧洲必须依赖于跨越地中海的双向流动性，以此作为经济和社会发展的动力因子。逐渐开辟安全合法的移徙渠道，实现更大规模的流动性，这样就能对所有移民进行登记，识别保护需求，提供关于劳动市场和非正规移民风险的信息：这意味着，大多数移民能够找到合法渠道进入欧洲，而欧洲国家能借此重新从走私犯罪集团手中取得边境控制权。

与此同时，搜救能力的增长是十分积极的举措，并拯救了许多生命。我敦促欧盟继续增强这方面的能力，并尊重不驱回原则，确保寻求庇护者和移民立即就近下船，向移民提供信息、护理和支持，公平地处理庇护诉求，鼓励商用船只开展搜救行动、并使其不会因为被当成协助走私行动而面临骚扰或报复的风险。

此外欧盟国家还需要进一步协同努力，为意大利、希腊和西班牙等一线国家提供帮助。搜救行动不能只是一线国家的责任。鉴于当前的移民浪潮，欧盟应该确保建立充足的收容中心和适足的设施来接纳新来人员。寻求庇护者和移民在到达目的国港口后，并在民间社会组织的配合下，应该能够获得医疗服务、心理-社会支持和法律咨询，随后应开展个人评估，确定其保护需求。移民程序要清晰，用寻求庇护者或移民能够理解的语言撰写，且需公平高效。

尽管欧盟《遣返命令》法律规定，以准备递解离境程序为目的的拘留应作为最终手段，但我注意到，在移民和边境控制“安全化”的语境下，系统性拘留非正规移民——通常是长期拘留——已被许多欧盟成员国视为移民管理的合法工具，即便很少有证据显示拘留能起到阻遏作用。在我的研究和国家访问中，我看到了拘留程序的不足，包括未能尊重合法、程序性且实质的保证措施，无用地拘留无望离开的个人，无用地拘留儿童及全家人。各国未能采取有利于移民的非监禁手段来取代拘留，而这类非拘禁方式已被证明有效且成本较低。同样，遣返程序——尤其是借助重新接纳协定实行的程序——未能提供必要的人权保障。

另外的当务之急是允许移民在欧盟内部行动，让他们与家人团聚，或找到工作，开始为新社区做贡献。若试图将移民限制在一线国家的领土内，会迫使他们继续隐秘地行动，进一步加强了犯罪集团和肆无忌惮的雇主的力量，也给这些一线国家带来了过多的责任。

我敦促欧盟建立基于人权、连贯而全面的移徙政策，将这些问题纳入考虑，将流动性作为核心价值。这项政策应该通过与国际组织合作，应对推动因素，继续在来源国提供人道主义和发展项目。至于非正规移民的拉动因素，例如欧洲地下劳动市场对移徙工人未被承认的需求，也应该予以应对。各国应承认其真实的劳动需求，包括对低薪工人的需求。这意味着，它们一方面应该开放更多正规移徙渠道，另一方面则要打压肆无忌惮的雇主——他们利用着寻求庇护者和无证移民对被发现、拘留和驱逐的恐惧：应该把有效执行雇主制裁命令作为优先事项。结合这些政策，能够减少地下劳动市场，减少非正规跨境行为，减少走私移民，减少边境死亡，减少劳动剥削，减少移民权利受到的侵犯。

在这种新的基于人权的共同移民政策中，如果欧洲确实愿意尊重、保护并推动移民的权利，使他们所有人获得司法救助也是一大关键。最近，欧洲人权法院、欧洲司法法院、国家法院和法庭、国家人权机构和监察员都已表现出维护移徙者人权的意愿。协助移民获得司法救助且无需担心被发现、拘留或驱逐，从而帮助他们为自己的权利抗争，这种做法一方面能表明领土主权和人权并非不相适应，从而极其有助于将这类移民政策合法化，另一方面能通过打击幻想和陈规定型，进而改变对移徙问题的心态。

此外还需要基于人权的方针来应对寻求庇护者的问题。我敦促欧盟国家和难民署合作，从而为寻求庇护者提供持久解决办法。这能够切实地减少诉诸走私活动的人数，也能帮助欧盟国家重新控制边境。

当然，各国有权力允许、拒绝或遣返移民，但它们同样有义务在此过程中尊重所有移民的人权。尽管非正规移民可构成行政违法行为，但它并非犯罪，既不针对人，也不针对财产或国家安全（绝大多数移民不仅无害，而且勤奋）。虽然非正规移民可能违反了行政命令，但他们并不是罪犯，不应该受到如此待遇。

在此方面，术语十分重要：即便是非正规移民或非正规情况中的移民，他们也不“非法”，所有欧洲机构必须停止使用该词。不正确的术语加深了有关移徙的负面话语，加强了对移民的负面陈规定型，导致幻想威胁与风险的民族和民粹主义话语变得合理，而这会转而加剧异化、边缘化、歧视和暴力侵害移民的现象。某些国家的立法把向非正规移民提供援助视为犯罪，包括提供健康服务和住房援助，这使形势愈加恶化。

犯罪通常与反移民情绪和不恰当的语言有关。因此，有必要营造与之相对的政治话语，强调移徙活动给来源国和目的国带来的好处。然而，只要移民无法登上政治舞台，这种相对的话语就难以出现：他们无法发声表明担忧并对抗陈规定型（而妇女已在过去50年中登上政治舞台，表明担忧并抗击性别陈规定型），他们也无法向愿意维护其权利的政治家提供选举方面的激励。因此，欧洲必须更有力地对抗种族主义、仇外心理和仇恨罪，巩固目前支撑着所有传统演变的共同人权文化，并将文化和宗教多样性视为让每个人——包括公民和外国人——更为丰富充实的要素，直到移民能在有关移民政策的政治辩论上发出声音。

** 2012年人权理事会，我在会议期间谈到了拘留非正规移民的话题：

http://www.ohchr.org/ch/Issues/Migration/SRMigrants/Pages/CountryVisits.aspx

***2012年，特别报告员开展了一项长达一年的全面研究，审查欧洲-地中海地区的移民权利，尤其关注欧盟外部边境的管理。克雷波先生首先访问了位于布鲁塞尔的欧盟当局，随后还走访了两个重要的中转国，土耳其和突尼斯，以及欧盟两个主要入境国，希腊和意大利，对其开展信息收集访问。他的报告请见：

http://www.ohchr.org/ch/Issues/Migration/SRMigrants/Pages/CountryVisits.aspx