Observaciones Preliminares del Relator Especial de la ONU sobre libertad de expresión después de su visita en Ecuador, 5 – 11 de octubre 2018

I.Introducción

Durante diez años, el anterior gobierno del Ecuador estigmatizó y persiguio a periodistas, debilitó a las organizaciones de la sociedad civil, y limitó el acceso a la información, tratando a la libertad de expresión como un privilegio en lugar de un derecho individual garantizado en la Constitución y en los instrumentos internacionales de derechos humanos. Sin embargo, en un claro giro visto con acepatcion, durante el utlimo ano, el  gobierno ha prometido cambios. Es un compromiso frente al cual los activistas, abogados, periodistas y otros miembros de la sociedad civil están decididos a exigir cuentas. En sus comentarios ante la Asamblea General de Naciones Unidas en septiembre, el presidente Lenin Moreno enfatizó que los derechos solo pueden ser garantizados dentro de un marco de instituciones sólidas, con amplia libertad de expresión y alternancia del poder, los cuales son elementos fundamentales de las democracias sólidas.

El gobierno y el pueblo ecuatoriano tienen mucho trabajo por hacer a fin de lograr estos compromisos importantes. Parte de este trabajo incluye cambios legales y, a ese respecto, comparto las recomendaciones hechas en su informe preliminar por el Sr. Edison Lanza, Relator Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, quien visitó Ecuador en agosto. En otros aspectos, no se requiere solamente la adecuación normativa sino también compromisos nacionales para garantizar el derecho a la libertad de expresión de cada individuo: un compromiso amplio con la implementación en todos los niveles de gobierno, un cambio cultural dentro y fuera de las instituciones públicas para concebir un gobierno abierto y asegurar la participación ciudadana, y un gran esfuerzo para desestigmatizar y promover los medios independientes, la profesión del periodismo, y el desarrollo de medios comunitarios y públicos.

Las libertades de expresión y opinión, según lo señalado por el Comité de Derechos Humanos, “constituyen la piedra angular de toda sociedad libre y democrática”. Ellas promueven el desarrollo individual y la rendición de cuentas del gobierno, la protección comunitaria y la exploración cultural. Además, permiten la innovación esencial para el desarrollo económico sostenible. Estas libertades no son privilegios otorgados por el gobierno sino derechos individuales garantizados en el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), del cual Ecuador es parte. El artículo 19 garantiza a todos, los derechos a mantener una opinión sin interferencias y a buscar, recibir y difundir información e ideas de todo tipo, independientemente de las fronteras y por cualquier medio. La Constitución del Ecuador reconoce estos propósitos fundacionales al proteger el “derecho a opinar y expresar su pensamiento libremente y en todas sus formas y manifestaciones” (artículo 66.6). Sin duda, el gobierno del Ecuador, como todos los Estados, tiene autoridad para imponer restricciones limitadas a la expresión (pero no a la opinión), siempre y cuando estén previstas en la ley y sean necesarias y proporcionales para proteger los derechos o reputación de los demás, la seguridad nacional o el orden público, o la salud pública y la moral. También se espera que, de conformidad con el artículo 20 del PIDCP, se prohíba “Toda apología del odio nacional, racial o religioso que constituya incitación a la discriminación, la hostilidad o la violencia”. Es fundamental que el gobierno asegure que cualquier restricción a la libertad de expresión cumpla con estos estándares internacionales, demostrando en cada caso que las restricciones son necesarias y proporcionales para lograr objetivos legítimos.

Las observaciones preliminares detalladas a continuación identifican las prioridades temáticas que considero esenciales para lograr los objetivos de libertad de expresión propuestos por el Gobierno. Para la primavera de 2019, presentaré un informe detallado al Consejo de Derechos Humanos. Estaré deseoso de trabajar con el Gobierno y el pueblo de Ecuador en estos temas fundamentales para el futuro democrático del país.

II. Eliminación de las restricciones a la libertad de opinión y expresión

Los funcionarios gubernamentales con los que hablé parecen reconocer que varias disposiciones de la ley ecuatoriana son incompatibles con la libertad de expresión tal como la garantizan los instrumentos internacionales de derechos humanos. Incluso la Constitución tiene elementos preocupantes como la disposición del artículo 66.7 que permite a “toda persona agraviada por informaciones sin pruebas o inexactas, emitidas por medios de comunicación social, a la correspondiente rectificación, réplica o respuesta, en forma inmediata, obligatoria y gratuita, en el mismo espacio u horario”. Esta disposición redactada en términos generales impone una carga innecesaria a los periodistas, quienes, según he conocido, a menudo son disuadidos de informar debido al funcionamiento de esta norma y la legislación de implementación relacionada.

La Ley Orgánica de Comunicación (LOC), que se encuentra en discusión en el gobierno y la Asamblea Nacional, tiene varias disposiciones que son incompatibles con el derecho internacional de los derechos humanos. En el curso de la revisión actual de la LOC, insto a la Asamblea Nacional para que derogue, entre otras disposiciones, el artículo 18, que impone una especie de censura inversa al imponer mensajes gubernamentales a los medios de comunicación; el artículo 22, que impone el requisito ambiguo y sin estándares de que toda la información difundida por los medios sea “verificada, contrastada, precisa y contextualizada”; el artículo 26, con su innovador y problemático “linchamiento mediático”; y el artículo 74, que permite al gobierno ordenar a los medios de comunicación que transmitan mensajes e informes "de interés general" por parte del Presidente y el poder ejecutivo, sin cargo alguno.

Otras interferencias significativas con la libertad de expresión se pueden encontrar en el Código Orgánico Integral Penal (COIP), que fue aprobado en 2014. Me preocupan especialmente los artículos 182 y 396, que permiten sanciones penales contra expresiones que se centran en el honor y el buen nombre de otra persona. El artículo 182 penaliza la calumnia, definida como la conducta de alguien "que, por cualquier medio, realice una falsa imputación de un delito en contra de otra”, con una pena que varía de seis meses a dos años de prisión. El artículo 396 (1) sanciona a la “persona que, por cualquier medio, profiera expresiones en descrédito o deshonra en contra de otra”, con una pena de 15 a 30 días. Existen también otros delitos problemáticos tipificados en el COIP, como los artículos 307 y 322, que imponen penas de cinco a siete años de prisión para cualquier persona que difunda información falsa que resulte en un “pánico financiero o económico”, ambos definidos vagamente en el Código. Provisiones como las descritas generan un efecto amedrentador en aquellos que comentan sobre la economía o los asuntos financieros, como periodistas, medios de comunicación y académicos.

Identifico estas disposiciones no como una evaluación exhaustiva, sino para resaltar algunas formas en las que la ley existente disuade la expresión e información, afectando no solo a los periodistas y otros, sino también a la cantidad de información que el público puede recibir. Estas disposiciones son vagas y, según la información que he recibido, han permitido el enjuiciamiento abusivo de los medios de comunicación, periodistas y ciudadanos por difamación contra funcionarios públicos, socavando el papel de la libertad de expresión en su rendición de cuentas. Recomiendo la despenalización de este tipo de delitos de conformidad con el derecho internacional de los derechos humanos.

La LOC también creó la SUPERCOM (artículos 55-59), un organismo regulador responsable de monitorear el contenido de los medios y garantizar el cumplimiento de la LOC. Bajo la administración anterior, la SUPERCOM castigó a los medios de comunicación y periodistas con multas, disculpas forzadas, “rectificaciones” y procesos judiciales. Su existencia y su papel socavaron la libertad de expresión y por ello apoyo la intención aparente de la Asamblea Nacional de eliminarla. Al mismo tiempo, aliento a los cuerpos gubernamentales y legislativos a que consideren, en consulta con los medios de comunicación y la sociedad civil, mecanismos de autorregulación e integrados por múltiples interesados a fin de mejorar la ética periodística y brindar a las personas la oportunidad de presentar reclamos en espacios públicos, pero no penales.  

Mientras la Asamblea Nacional lleva a cabo su revisión, recomiendo a sus miembros y al gobierno que evalúen si cada disposición cumple con los estándares que se encuentran en el artículo 19 del PIDCP. Dicha evaluación, pública, reforzaría el movimiento del Ecuador hacia un futuro que proteja y promueva la libertad de expresión.

III. Promoción de medios de interés público: radio comunitaria y difusión pública

De manera aparente, Ecuador parece proteger sólidamente a los medios comunitarios y públicos. La Constitución garantiza la pluralidad y la diversidad en la comunicación (artículo 17), la distribución equitativa de las frecuencias (artículo 16), la promoción de la expresión de los grupos indígenas (artículo 57) y la no discriminación (artículo 11.2). El artículo 86 de la LOC hace eco de la garantía constitucional, amparando la pluralidad y diversidad de los medios comunitarios. La LOC también busca asegurar que las estaciones de radio comunitarias tengan acceso a las frecuencias. El artículo 106 estableció la distribución equitativa de las frecuencias de radio, con un 33% para medios públicos, un 33% para medios privados y un 34% para medios comunitarios. Todo esto sería sobresaliente si significara lo que aparenta. Sin embargo, la verdad y la práctica son diferentes, y el gobierno, que ha reconocido esta preocupación, debe tomar medidas muy importantes para garantizar en la práctica lo que la ley sugiere que es obligatorio.

Comenzando con la radio comunitaria, parece que el objetivo del 34% no se ha alcanzado, y los grupos comunitarios creen que las instituciones religiosas se han beneficiado de una definición flexible de los medios comunitarios para adquirir un espectro al que no están facultados. El reciente concurso público de frecuencias también ha sido criticado por estar politizado, no tener transparencia e impedir a los grupos comunitarios la oportunidad de solicitar frecuencias, a menudo debido a los costos prohibitivos y la incapacidad de cumplir con los estrictos criterios de aplicación. Sugiero repensar las formas cómo la ley puede promover la radio comunitaria. Además, dadas las afirmaciones sobre la asignación de las frecuencias anteriores, insto al gobierno a que no permita la renovación automática de las frecuencias actuales, lo que bloquearía las ganancias obtenidas por los actores oficiales y privados durante un proceso calificado por muchos como defectuoso.

La ley debería, en mi opinión, garantizar medios de comunicación comunitarios genuinos sobre una base en la cual las comunidades no tengan que competir con actores privados bajo los mismos criterios. La radio comunitaria, para tener éxito, requiere apoyo financiero y de capacitación del gobierno para que las iniciativas locales puedan garantizar el acceso rural e indígena a la información y la comunicación. La radio comunitaria ofrece a todo tipo de comunidades (indígenas, afroecuatorianas, mujeres, LGBTI, etc.) acceso a información que de otra manera no obtendrían, y, a la inversa, permite que las personas históricamente discriminadas tengan voz y transmitan información importante que afecta a sus comunidades. Entiendo y acojo con beneplácito el borrador actual de la versión revisada de la LOC que fomentará la radio comunitaria al crear fondos para apoyar al sector y al mismo tiempo promover la independencia y autonomía de las comunidades indígenas.

Comparto la opinión de que el gobierno debería eliminar la cuota del 33% para los medios públicos en su totalidad y, en su lugar, comenzar el proceso de desarrollo de una verdadera transmisión de servicio público. Un sistema de medios diverso y plural debe incluir medios públicos con suficientes recursos económicos y humanos. Los medios de servicio público son instituciones públicas sin fines de lucro con un propósito público: no gubernamental u oficial, con independencia editorial y protección adecuada contra interferencias arbitrarias de gobiernos y empresas. Los medios de servicio público deben ser accesibles para todos y representar los puntos de vista de un amplio espectro de intereses políticos y sociales, incluidos los grupos vulnerables. Recomiendo su desarrollo, conduciendo en última instancia a una entidad pública independiente de difusión que sea accesible a todas las personas en Ecuador.

IV.Promover el periodismo independiente y la seguridad de los periodistas

Las sociedades democráticas dependen del acceso que tienen los individuos a diversas fuentes de noticias y opiniones. Sin embargo, escuché de varias fuentes inquietudes muy serias sobre las presiones ejercidas sobre los periodistas durante la administración de Correa y la continua necesidad de mejorar la atmósfera para el periodismo independiente. La LOC ha conducido a una gran autocensura y, según algunos, a una disminución en el periodismo de nvestigación. Pero la ley no es el único problema. El gobierno de Ecuador debe reconocer el papel fundamental que desempeña una prensa libre en la sociedad democrática, y debe hacerlo a todos los niveles: retórico, político, institucional y legal. Escuché este tipo de compromiso del presidente y otros altos funcionarios durante mi visita y, para concretarlo, recomiendo lo siguiente:

1) Promoción de alto nivel del rol del periodismo y la desestigmatización del mismo: para corregir la cultura persistente en la que se devalúa el periodismo, el gobierno debe promover el periodismo y los propósitos de una prensa libre en la sociedad democrática. Los periodistas deben poder llevar a cabo su trabajo sin la influencia indebida de presiones gubernamentales y de otro tipo, y deben tener la capacidad de proteger adecuadamente sus fuentes. Con el fin de garantizar un alto nivel de información, el gobierno debe fomentar la capacitación de los medios de comunicación en la educación secundaria y en las universidades, desarrollar una sólida alfabetización mediática y fomentar un entorno de respeto por el trabajo periodístico entre la población. También agregaría un punto fundamental planteado por varios periodistas y activistas de la sociedad civil: el gobierno, junto con los propietarios de los medios de comunicación, debería liderar un esfuerzo integral para mejorar los niveles de vida y la protección social para aquellos en la profesión.

2) Apoyo al Comité Interinstitucional para la Protección de Periodistas: el asesinato de tres periodistas ecuatorianos en abril, Javier Ortega, Paúl Rivas y Efraín Segarra, develó las deficiencias en los protocolos establecidos para garantizar la protección de los periodistas y y el acceso a la información, especialmente por parte de familias, durante crisis como secuestros o desapariciones. Apoyo la creación de un Comité Interinstitucional para la Protección del Trabajo Periodístico que revisará y fortalecerá los mecanismos de protección. Este grupo, compuesto por miembros del Estado, medios de comunicación, organizaciones de periodistas, familias de víctimas y organizaciones de la sociedad civil, debe incluir a las partes interesadas. También debe tener en cuenta los riesgos específicos que enfrentan los grupos de periodistas especialmente vulnerables, incluidas las mujeres periodistas y los trabajadores de los medios de comunicación comunitarios e indígenas.

La cultura de impunidad contra los periodistas debe terminar. Para empezar, los periodistas que sufrieron ataques bajo el gobierno anterior deberían tener acceso a alguna forma de reparación, ya sea moral o compensatoria. En el futuro, el gobierno debería ayudar a establecer mapas de riesgo y proporcionar información precisa sobre los peligros potenciales que pueden enfrentar los periodistas. El gobierno también debe recopilar y publicar datos sobre incidentes de violencia contra periodistas. Los periodistas se enfrentan amenazas de todo tipo, incluyendo amenazas violentas en las redes sociales. El gobierno debe ser firme al denunciar las amenazas y la violencia contra los periodistas, y debe investigar estos incidentes con seriedad y de manera oportuna.

3) Fortalecimiento de la seguridad digital y prohibición de la vigilancia digital de los periodistas y sus fuentes: los Estados tienen la obligación positiva de proteger los sistemas de comunicaciones digitales contra los ataques cibernéticos y de reforzar la seguridad digital para aquellos que están en riesgo de tales ataques, incluidos los periodistas. He recibido informes de periodistas hackeados. El gobierno debe investigar estos incidentes de manera exhaustiva e imparcial, responder adecuadamente y tomar medidas para garantizar que no continúen. Los periodistas también deben poder utilizar las herramientas necesarias para mantener la confidencialidad de sus fuentes, incluidos el cifrado y los programas en línea que garantizan el anonimato.

También se han recibido información de que el gobierno vigiló indebidamente a los periodistas en el pasado. Los Estados no deben realizar vigilancia, incluso de naturaleza digital, contra medios de comunicación o periodistas, excepto en las circunstancias más extremas donde se cumplen los principios de necesidad y proporcionalidad. Se debe alertar a los periodistas que han sido vigilados en el pasado y cualquier archivo que les pertenezca debe ponerse a su disposición cuando lo soliciten.

4) Desarrollo del código periodístico de ética y mecanismo de autorregulación: no todas las responsabilidades para la promoción de los medios de comunicación independientes descansan en el gobierno. Los periodistas y los medios de comunicación también tienen la responsabilidad de producir informes de calidad respetando los principios de precisión, independencia y equidad. Los periodistas deben mantener el profesionalismo en la presentación de informes mediante el desarrollo y la adhesión a un código de ética estandarizado que ellos mismos desarrollen y apliquen, incluyendo el abstenerse de promover la discriminación. Los periodistas y otros miembros de la sociedad civil deben crear y mantener un sistema de responsabilidad y verificación de los medios, para permitir la autorregulación y al mismo tiempo crear confianza entre los medios y el público.

V.Acceso a la información en poder de las autoridades públicas

A pesar de que la Constitución protege el acceso universal a la información (artículo 18.2), escuché varias historias de periodistas y miembros de organizaciones de la sociedad civil sobre la falta de acceso a la información pública. Varios me contaron las dificultades que enfrentan para obtener documentos de los ministerios y archivos del gobierno. Se les informa regularmente que la información está sujeta a algún tipo de excepción a la garantía constitucional. El derecho internacional de los derechos humanos protege el derecho de acceso a la información pública, como un derecho fundamental para promover la transparencia y la responsabilidad estatal. Todas las personas, ya sea como periodistas o miembros del público, deben poder presentar solicitudes de información sin dar razones para su solicitud, y el Estado debe tener fundamentos limitados para no divulgar.

La Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LOTAIP) debe reforzar la garantía de acceso a la información. La LOTAIP expresamente reconoce que “el acceso a la información pública es un derecho de las personas que garantiza el Estado” (artículo 1). La LOTAIP se aplica específicamente al gobierno y define a la información pública como “todo documento en cualquier formato, que se encuentre en poder de las instituciones públicas y de las personas jurídicas a las que se refiere esta Ley, contenidos, creados u obtenidos por ellas, que se encuentren bajo su responsabilidad o se hayan producido con recursos del Estado” (artículo 5). Cuando la información se “reserva” debe hacerse de manera explícita y transparente, y en línea con los principios internacionales de legalidad, necesidad y proporcionalidad de los derechos humanos.

Me complace saber que este año se ha implementado un mecanismo activo de monitoreo de la transparencia, orientado hacia el cumplimiento de las normas establecidas en el artículo 7 de la LOTAIP, que requiere que el gobierno proporcione información a través del sitio web con respecto a las instituciones gubernamentales, como su información financiera. También acojo con satisfacción la resolución anunciada por la Defensoría del Pueblo, que emitirá pautas generales para tratar las solicitudes de acceso a la información pública. Es importante que los diversos organismos gubernamentales tengan un proceso estándar para responder a las solicitudes de acceso a la información de manera compatible con los estándares internacionales de derechos humanos. Junto con dichos procesos, las agencias gubernamentales deben garantizar la capacitación completa de los funcionarios públicos sobre la necesidad de responder a las solicitudes de información.

También entiendo que Ecuador no protege a los informantes ni en la normativa ni en la práctica. El gobierno debe proteger a cualquier persona que divulgue información que, en el momento de la divulgación, crea que es razonable y que constituye una amenaza o daño a un interés público específico, por ejemplo, una violación de la ley nacional o internacional, el abuso de autoridad, despilfarro, fraude o daño al medio ambiente, salud pública o seguridad pública. Me agradó saber durante mi visita que el gobierno incluirá protecciones para los informantesen una propuesta de ley contra la corrupción.

VI. Protección de derechos en línea

Los ecuatorianos que tienen acceso a Internet generalmente no se enfrentan a el bloqueo o filtrado de contenido. Además, la administración de Moreno parece haber rechazado firmemente los esfuerzos de la administración anterior para restringir y castigar la actividad en línea. El gobierno debe reforzar la política actual de evitar el uso de Internet para atacar a los críticos comprometiéndose con al menos dos normas legales: (1) impedir que los agentes estatales utilicen las leyes de derechos de autor con la intención de limitar la difusión de información del gobierno y otra información pública; y (2) limitar las solicitudes a las compañías de Internet para la eliminación de contenido a las restricciones permitidas bajo el artículo 19 (3) del PIDCP.

También hay problemas institucionales que Ecuador deberá abordar para garantizar un futuro de no discriminación en el contenido y para los proveedores de contenido, todo lo cual es para beneficio del público. Actualmente, por ejemplo, el organismo regulador responsable de los temas de Internet, ARCOTEL, es un órgano subsidiario del Ministerio de Telecomunicaciones, con sus directores nombrados por el presidente. Para hacer frente a los reclamos de politización, el gobierno debe reformar la Ley de Telecomunicaciones a fin de garantizar la independencia de ARCOTEL, aclarando su posición como agencia independiente y asegurando la intervención de múltiples partes interesadas en el nombramiento de sus directores. Asimismo, existe falta de claridad con respecto al compromiso del gobierno con la neutralidad de la red, la cual está protegida por la ley, pero también es incierta por el artículo 64 de la Ley de Telecomunicaciones, que permite varios planes de tarifas de los proveedores de servicios de Internet.

Entiendo que hay una propuesta para una ley de protección de datos, que podría proteger aún más los derechos a la privacidad y la libertad de opinión y expresión. Actualmente, el derecho a la protección de datos personales está garantizado por el artículo 66.19 de la Constitución. La nueva ley sobre protección de datos debe ser coherente con las normas internacionales, y estaré deseoso de revisar un borrador cuando esté disponible.

VII.Promoción y protección de las organizaciones de la sociedad civil

Ecuador ha regulado a las organizaciones de la sociedad civil a través decretos ejecutivos. El Decreto Ejecutivo 016 dio un poder amplio y problemático al gobierno para la intervención y disolución de las organizaciones de la sociedad civil. Varios problemas permanecen en un decreto sucesor, en particular con respecto a las definiciones de cuándo el gobierno puede disolver una organización. La legislación pendiente que actualmente se encuentra en la Asamblea Nacional eliminaría la regulación de las organizaciones de la sociedad civil del poder ejecutivo, y en su lugar establecería protecciones legales para las organizaciones de la sociedad civil y las ubicaría bajo el auspicio del Consejo de Participación Ciudadana.

Un proyecto de ley pendiente sobre organizaciones sin fines de lucro promulgaría disposiciones relativas a la creación y disolución de organizaciones de la sociedad civil, eliminando decisiones arbitrarias del gobierno que están reguladas por decreto ejecutivo. Según esta ley, las organizaciones de la sociedad civil no necesitarían la aprobación del Ejecutivo ni de ninguna otra entidad perteneciente al poder ejecutivo, para su establecimiento, operación o disolución. Además, las operaciones de las organizaciones de la sociedad civil serían supervisadas por el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, también sujeto a la legislación pendiente, que tendría poderes limitados para declarar la disolución de una organización de la sociedad civil. Las organizaciones de la sociedad civil tampoco necesitarían proporcionar información sobre sus operaciones a ninguna entidad del poder ejecutivo.

VIII. Antecedentes de la visita

Por invitación del gobierno, pasé la semana del 5 al 11 de octubre en Ecuador para evaluar la libertad de expresión en el país. La visita se realizó como parte de mi mandato, con el nombramiento del Consejo de Derechos Humanos de la ONU, para evaluar la protección y promoción del derecho a la libertad de expresión del Gobierno en virtud del derecho internacional de los derechos humanos.

Quisiera agradecer al Gobierno de Ecuador por invitarme a emprender esta misión oficial, así como por su cooperación en la organización de reuniones oficiales. Durante mi visita me reuní con el presidente Lenin Moreno, el Ministro de Relaciones Exteriores, José Valencia, el Ministro de Telecomunicaciones, Guillermo León Santacruz, el Ministro Interino de Justicia y Derechos Humanos, Paul Granda, el Secretario de Comunicación, Andrés Michelena, el Subsecretario de Seguridad Ciudadana del Ministerio. de Interior, la Presidenta de la Corte Nacional, el Fiscal General, la Defensora del Pueblo, el Consejo de la Judicatura Transitorio, la Presidenta de la Asamblea Nacional, la Comisión de Derechos Colectivos de la Asamblea Nacional, el Director Ejecutivo la Agencia de Regulación y Control de las Telecomunicaciones (ARCOTEL), el Presidente del Consejo para la Regulación y Desarrollo de la Información y Comunicación (CORDICOM), y el Consejo Transitorio de Participación Ciudadana y Control Social entre otros

También me gustaría agradecer a todos los periodistas, abogados, académicos, representantes de la sociedad civil y miembros de la comunidad diplomática que se reunieron conmigo, brindándome información detallada sobre la situación en el país.