Observaciones preliminares al final de su visita oficial a la República de Guinea-Bissau de la Relatora Especial de las Naciones Unidas para la independencia de los magistrados y abogados

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Bissau, 16 de octubre de 2015

Estoy muy contenta de estar con ustedes hoy, al final de mi visita oficial a la República de Guinea-Bissau como experta independiente encargada por el Consejo de Derechos Humanos de la ONU para evaluar la independencia de la justicia y la de sus actores principales, los jueces, los abogados y los fiscales.

Permítanme comenzar agradeciendo a las autoridades del país por haberme invitado a llevar a cabo esta visita oficial.

Durante mi estancia, tuve la oportunidad de reunirme con altas autoridades e instituciones de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial en Bissau y Bafatá. Estas incluyen: el Presidente de la República, Su Excelencia José Mário Vaz; el Primer Ministro, Su Excelencia Carlos Correia; la Ministra de Justicia, Su Excelencia Aída Indjai Fernándes; el Presidente y jueces del Supremo Tribunal de Justicia; el Procurador General; el Presidente, jueces y fiscales del Tribunal Superior Militar; el Presidente de la Asamblea Nacional Popular y representantes de los diferentes partidos políticos y el Gobernador de la región de Bafatá. Asimismo, me reuní con jueces del Tribunal regional de Bafatá, el director del Centro Nacional de Formación Jurídica (CENFOJ), el director del Centro de Acceso a la Justicia (CAJ) de Bafatá, representantes de asociaciones de fiscales y de juristas, y la directora de la policía judicial. También me reuní con diversos sectores de la sociedad civil, incluyendo representantes de la Asociación de Abogados de Guinea-Bissau (Ordem dos Advogados), abogados, el decano y profesores de la facultad de derecho de Bissau, representantes de organizaciones no gubernamentales y defensores de los derechos humanos, líderes tradicionales, así como el Representante del Secretario General y otros representantes de la ONU y sus agencias.

Me gustaría aprovechar esta oportunidad para agradecer a todos aquellos que me han dado su tiempo para compartir opiniones y perspectivas. Quiero también agradecer a la sección de derechos humanos de UNIOGBIS por su efectiva colaboración.

En junio de 2016, presentaré un informe final y público sobre la visita ante el Consejo de Derechos Humanos en Ginebra, Suiza, así que me limitaré ahora a compartir algunas observaciones y recomendaciones preliminares.

Observaciones y recomendaciones preliminares

En estos comentarios me voy a referir a todo el sistema de justicia del país, es decir no sólo a los tribunales y ministerio público de la justicia ordinaria, sino también de la militar y a todos los organismos que tienen previstas funciones en el proceso de impartir justicia, de decidir cuestiones no penales, de investigar delitos, de procesar a los prima facie responsables y de emitir sentencia.

Los compromisos internacionales de Guinea-Bissau

Guinea-Bissau ha ratificado una serie de tratados internacionales de derechos humanos, entre ellos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, complementada por los Principios y Directivas de Dakar sobre el Derecho a un juicio justo de 2003. Además, está obligada por la Declaración Universal de Derechos Humanos. De todos ellos surge el derecho de toda persona a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil.

De la implementación de estas obligaciones trata la visita que he llevado a cabo en el país, en ejercicio del mandato que me fue conferido.

Esta Relatoría Especial fue creada en 1994 con los objetivos de tener un análisis de las fortalezas y las debilidades de la independencia e imparcialidad de jueces, fiscales y abogados en el mundo y de promover el desarrollo progresivo del derecho internacional de los derechos humanos en este campo.

La situación general de la administración de justicia

En todas las reuniones mantenidas, diversos interlocutores han reiterado que la situación de la justicia es triste, terrible, acorde con la situación del país. Ciertamente, algunos de los síntomas de la administración de justicia hoy conducen a un cuadro grave. La justicia no llega a la gente; está en la capital del país y en algunas pocas ciudades del interior. Para las causas más pequeñas, los conflictos de vecindad, y probablemente para otros, se recurre a la justicia tradicional, que oficia la mediación entre las partes sin considerar el derecho positivo, nacional e internacional.

La justicia es muy cara para la gente que no puede pagar las tasas que se le exigen y la exención del pago es raramente concedida por los jueces. No hay un sistema de patrocinio gratuito del Estado; la asociación de abogados facilita el nombramiento de sus miembros en cada caso pero el Estado no se hace cargo de los honorarios. El personal administrativo de los juzgados y del ministerio público carece de capacitación. Los trámites demoran mucho tiempo, la mora judicial es un dato y está a un paso de causar la denegación de justicia.

Probablemente por la combinación de alguno de estos factores, la impunidad es muy alta en el país. Los fiscales y la policía judicial no tienen acceso a medios de prueba más sofisticados que la prueba testimonial y documental; el país carece de instituciones a las que se les puedan solicitar diligencias tales como pruebas de ADN, pericia balística, seguimiento telefónico. Todo ello, indudablemente, conspira contra la persecución de la criminalidad transnacional organizada – tráfico de personas, armas, drogas, lavado de dinero y otros – que hoy es global. La investigación criminal “tiene piernas cortas”, como se me informó.

La jurisdicción militar se extiende casi como un fuero personal y no cuenta con una instancia de revisión en la justicia ordinaria. En principio, la mayoría de sus integrantes carecen del título de abogado y ello, que en el pasado podía explicarse por la falta de facultades de derecho en el país, hoy ya no encuentra razón.

Todas estas disfuncionalidades impiden hacer justicia. Combinadas con otras carencias materiales – por ejemplo, locales adecuados e insumos de trabajo – generan campo fértil a la pérdida de independencia, y la corrupción.

Durante la visita fue recurrente la referencia a la decisión del Supremo Tribunal de Justicia del 9 de septiembre de 2015, respecto del alcance de los poderes del Presidente para el nombramiento del Primer Ministro. Esta decisión es mayoritariamente entendida como una afirmación de la independencia del tribunal, que en el pasado en situaciones análogas no habría adoptado esta tesitura, y que ahora asumió el rol de una corte de constitucionalidad. La percepción popular de esta decisión es altamente positiva y ello engendra esperanzas en que la gente vea al poder judicial más cerca suyo, defendiendo sus derechos. Como alguien señaló durante la visita, la credibilidad de los tribunales está renaciendo a partir de esta decisión.

La legislación

Podría decirse que el mayor problema no es normativo – aunque parece conveniente mejorar ciertas normas, adoptar algunas y derogar otras – sino de implementación de las disposiciones nacionales e internacionales en este campo.

El conjunto de instituciones que integran el sistema de justicia están generalmente previstas en la Constitución de la República aunque dependen de diversas leyes orgánicas que regulan su ejercicio. Globalmente, es necesario integrarlas armónicamente para conseguir una lectura clara del alcance de sus funciones y competencias. En ese hacer se evidencian algunas ambigüedades importantes que obstan a una mejor prestación del servicio.

En el Parlamento se mencionó la existencia de una comisión de revisión constitucional. Ello también ha sido una recomendación de la Comunidad Económica de Estados de África Oriental (CEDAO) en la cumbre extraordinaria en Dakar. En ese hacer, debería contemplarse un mandato claro para el Procurador General de la República que garantizase su estabilidad en el cargo y la intangibilidad de su remuneración.

Se está trabajando en una revisión del Código de Justicia Militar. La ocasión es propicia para que estas normas se adecuen a los compromisos internacionales y a la realidad actual del país. Es necesaria una jurisdicción militar, impartida por jueces con diploma de abogado, limitada a los delitos esencialmente militares que se definan en relación con el estatuto militar, esto es en función de la actividad y no del estatuto personal. Asimismo, esa jurisdicción debe ser capacitada en derecho internacional de los derechos humanos y en derecho internacional humanitario, con un enfoque de género.

El órgano legislativo también anunció que está próximo a adoptar nueva legislación sobre el salario de los magistrados. Se trata de un tema urgente e importante. La adecuación del salario a la relevante tarea de hacer justicia y su intangibilidad, son dos de las garantías importantes para la independencia de jueces y fiscales.

Guinea-Bissau ha adoptado leyes para implementar varios de sus compromisos internacionales. En ese contexto se inscriben las leyes sobre violencia doméstica, mutilación genital femenina, entre otras. Sin embargo, la sola existencia de las normas no es fórmula mágica para producir resultados y sería importante una campaña seria de concientización y sensibilización en este sentido.

El acceso a la justicia

Guinea-Bissau no ha logrado que los tribunales lleguen a todos en todo su territorio. La ausencia de jueces y fiscales en muchas partes del país torna ilusorio el acceso a la justicia para los habitantes.

La ley prevé el establecimiento de nueve cortes regionales pero solo cinco están en funciones. Los tribunales de sector existen en las nueve regiones pero no funcionan en dos de ellas. Tampoco están establecidos todos los que la ley prevé para cada región.

Lo mismo sucede con la distribución geográfica de los magistrados del Ministerio Público.

El derecho a la justicia exige poder llegar a ella. El acceso a la justicia es un requisito necesario para poder ejercer el derecho. Una justicia descentralizada efectivamente es más democrática.

En este contexto es importante destacar que el 25 de septiembre de 2015, los 193 Estados Miembros de las Naciones Unidas, incluida Guinea-Bissau, aprobaron los Objetivos de Desarrollo Sustentable en la Agenda del Desarrollo 2030, que incluye 17 objetivos y 169 acciones. El Objetivo 16 consagra el acceso a la justicia para todos en estos términos: “Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el acceso a la justicia para todos y crear instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles”.

Es, pues, consistente con esta decisión política y también imperativo que se instalen todos los tribunales y oficinas de procuradores previstas por la ley, y que sean operacionales.

Llegar a la justicia requiere también de asesoramiento y de patrocinio letrado. En este sentido, el Estado ha establecido cinco Centros de Acceso a la Justicia para que implementen la consulta jurídica, la mediación, la conciliación, la orientación y asistencia legal para litigar. Estos centros cuentan con financiación del PNUD hasta ahora, pero deben ser tomados a cargo por el presupuesto nacional.

Se trata de una iniciativa importante y exitosa que debe ser preservada, reforzada y extendida a otras partes del país. El Estado debería destinar recursos materiales para estos centros y mejorar su la capacitación de los funcionarios.

El recurso a la “justicia tradicional”

El recurso a los líderes tradicionales – líderes comunitarios y religiosos – expresa culturas muy arraigadas en este territorio. De este modo, la solución de conflictos no relevantes – algo similar a las pequeñas causas – se ve facilitada por la cercanía del líder, su capacidad de mediar entre las partes y de proponer una solución aceptable para ellas.

Sin embargo, algunas cuestiones han cambiado en el contexto en el que esta justicia se expresa. Básicamente las disputas se suscitan también entre miembros de distintos grupos. En ese contexto la justicia formal es la institución llamada a hacer de puente de unión entre distintos grupos. También es la encargada de aplicar las normas que el país adopta y que, en determinados campos, desafían tradiciones como el matrimonio precoz, la circuncisión femenina, la violencia doméstica. Esta tarea se vería facilitada si la educación formal y no formal incluyera estos instrumentos como pautas de conducta aceptadas en esta comunidad. También todas ellas deberían ser área de capacitación específica de los funcionarios y magistrados del sistema de justicia.

Los jueces y el ministerio público - algunas cuestiones comunes

La percepción pública de “la justicia” formal no es buena, el grado de confianza de la población en la justicia es bajo. Varios son los déficits en la rama judicial que impiden una prestación de justicia adecuada, en tiempo y en calidad.

Los tribunales carecen de asientos razonables. Muchos de ellos no han sido establecidos por falta de locales para su instalación. En otros casos, las cortes comparten espacio con otros funcionarios. Algunos locales son rentados por el Estado y cuando la renta resulta impaga, el local es cerrado y el tribunal también. También carecen de sala de juicio en la mayoría de los locales habilitados y de espacios adecuados para alojar a detenidos preventivamente.

La cuestión habitacional juega un papel importante, no sólo para servir de escenario a la prestación de justicia, sino también porque el ambiente en que se desenvuelve la justicia no transmite el peso de la justicia y esto no es un detalle menor.

Otro déficit importante es el relativo a los insumos materiales. Los tribunales carecen de computadoras, impresoras (el presidente del tribunal de Bafatá no estaba cuando llegamos a verlo porque había ido a imprimir una decisión a un local público donde hubo que pagar la impresión a precio de mercado), tinta, papel y otros elementos básicos.

Los jueces carecen de vehículos oficiales para llevar a cabo las diligencias judiciales. Esto es especialmente serio en los tribunales del interior del país que deben llegar a Bissau con cierta frecuencia y dependen del transporte público o de la buena voluntad de otras personas.

El salario de los jueces no es adecuado a las importantes funciones que cumplen y a la prohibición de cualquier otra actividad excepto la docencia universitaria. Como señalé, la Asamblea Nacional Popular está estudiando el tema.

Los magistrados carecen de seguridad. La exposición pública los coloca en situación de riesgo frecuentemente. La ausencia de un sistema de seguridad adecuado también perjudica el proceso ya que no hay protección para víctimas ni para testigos.

Sería importante, pues, que Guinea-Bissau dignificara a sus jueces y procuradores, asignándoles los locales, vehículos, insumos y otros elementos necesarios para el correcto desempeño de su función.

Las mismas carencias se verifican respecto de la policía judicial y también de la justicia militar, el gobierno debe abocarse a ellas.

La educación, la formación continua y la capacitación

Existe un reconocimiento importante a la tarea de formación universitaria desarrollada por la Facultad de Derecho de Bissau.

Hace cuatro años se creó el Centro de Formación Judicial (CENFOJ) que brinda capacitación en derecho y en derechos humanos. Otra buena iniciativa que cuenta con la financiación del PNUD.

Estos logros deben mantenerse y calificarse con la implementación de un sistema de educación legal continua que mantenga actualizados a todos los operadores de la justicia. El CENFOJ debería poder incorporar las nuevas tecnologías no sólo a la capacitación, sino también al trabajo judicial cotidiano.

Sería importante que la capacitación en derecho cubriese los campos del derecho internacional de los derechos humanos, el enfoque de género y los derechos del niño y la niña. También es necesario que se logre la especialización en varios campos del derecho, que lo requieren para una justicia efectiva, como la criminalidad transnacional organizada, la justicia penal juvenil, temas de lavado de dinero, trata de personas y drogas, entre otros.

Los indicadores de la independencia judicial

La independencia de los jueces y fiscales no es una prerrogativa sino un deber. Se trata de la obligación de impartir justicia prescindiendo de condicionamientos de toda índole, materiales o ideológicos. Esa independencia requiere consagración constitucional y consiste en la determinación de claras formas de nominación y remoción; de procedimientos disciplinarios con causales específicas; estabilidad en el cargo e intangibilidad de la remuneración.

Más allá de la independencia personal de cada magistrado, es necesario atender a la independencia de la rama judicial integralmente como tal. Para ello es necesario que la investigación de los delitos y la persecución de los sospechosos, así como su juzgamiento y la decisión de todos los otros asuntos no penales, pueda ser decidida y llevada a cabo con autonomía.

Si hoy la justicia de Guinea-Bissau goza de cierta autonomía administrativa, no sucede lo mismo con la autonomía financiera. La dependencia del poder ejecutivo para la disposición de los fondos resulta un obstáculo mayor para realizar investigaciones y procesos en los que terceros a este poder puedan tener intereses creados.

Un cuerpo de inspectores profesionales debe llevar a cabo la auditoría regular de la tarea judicial y del ministerio público. Debe encontrarse el modo de llevar al conocimiento público las sentencias judiciales y las opiniones del Ministerio Público.

Si en el pasado las amnistías, los indultos y perdones impidieron cimentar la confianza en la justicia, ahora es importante que en esta recuperación de la confianza en la independencia de la justicia por gran parte de la población, los actores del sistema puedan actuar eficazmente para no defraudar a la gente, para que así el pueblo vea que la justicia es importante para cada uno individualmente. En este hacer, los mecanismos de ejecución de las decisiones son fundamentales.

Los abogados

La importancia de la profesión legal en el contexto de la democracia y del estado de derecho es fundamental. La abogacía no es un negocio sino una profesión y como tal debe ser considerada por los órganos públicos y por sus titulares.

La Ordem dos Advogados, que nuclea a más de 300 profesionales, expresó varias de las dificultades con que se enfrentan quienes litigan en los tribunales de Guinea-Bissau. Estas dificultades impiden el acceso a las personas detenidas o solo lo autorizan en el horario de la visita familiar, las diligencias resultan impuntualmente cumplidas, las audiencias tienen lugar sin aviso previo. Si quienes litigan o defienden son mujeres, los trámites pueden tener un grado aun mayor de dificultad.

La seguridad de los abogados es importante ya que son intimidados en más de una ocasión. Confundir a un abogado con su cliente es grave pero más grave aún es no percibir que el abogado es un actor central del sistema de justicia y que toda persona tiene derecho a un abogado de su confianza como parte del derecho a un juicio justo.

Es importante que los abogados puedan acceder a una formación legal continua que les permita mantener la actualización en su capacidad de actuar en derecho así como trabajar con nuevas tecnologías y en nuevas áreas.

La profesión requiere de un código deontológico que debería redactarse con participación de los profesionales, la facultad de derecho y también de los tribunales. La Ordem dos Advogados está trabajando en eso. Los Principios Básicos sobre la Función de los Abogados de la ONU, adoptados en 1990, pueden ser una buena guía en este sentido.

Debería apoyarse la iniciativa de la Ordem dos Advogados de establecer “Antenas de Escritorio” en el interior del país con un sistema rotativo de concurrencia de abogados. Ello contribuiría a materializar el acceso a la justicia en muchos lugares.

Conclusiones

Es mucha la tarea por delante en Guinea-Bissau. Es necesario un ejercicio de introspección importante por parte de las instituciones del sistema de justicia y del gobierno, para establecer un cuadro de situación y señalar prioridades. También hace falta el compromiso de los actores en ese hacer. Guinea-Bissau seguirá necesitando de la cooperación internacional para estos fines, y la necesitará sostenidamente. Es importante que la asistencia piense en proyectos que vayan mostrando realizaciones progresivas de modo de mantener viva la esperanza en el cambio.

El Presidente de la República se expresó claramente respecto de su acatamiento de las decisiones judiciales y de su política de no intervención en ese campo y señaló también que la consolidación del estado de derecho figura entre los objetivos de su gobierno.

El Primer Ministro reconoció déficits y logros. Expresó que existe voluntad política, compromiso e ideas en estos temas pero que no es posible pensar en cambios de un día para otro.

Al agradecer nuevamente la invitación para esta visita, hago un llamado urgente a las autoridades para que actúen con diligencia y celeridad en el sistema de justicia, para construir un estado de derecho que no deje a nadie afuera.

Muchas gracias.