«Достоинство и права нерегулярных мигрантов» - заявление Заместителя Верховного комиссара

21 ноября 2011 года

Дамы и господа,

Для меня большая честь и радость принимать участие в этой ежегодной конференции Агентства Европейского Cоюза по основным правам. Я благодарна за эту возможность присоединить голос нашего управления, Управления Верховного комиссара по правам человека (УВКПЧ), к сегодняшней дискуссии по очень важному и своевременному вопросу, который Агентство по основным правам выбрало в этом году в качестве темы своей ежегодной конференции.

Обеспечение соблюдения прав человека в контексте миграции является приоритетным направлением деятельности Управления Верховного комиссара по правам человека. Важная часть нашей стратегии в области миграции состоит в пропаганде эффективной защиты всех мигрантов, где бы они ни находились и независимо от их юридического статуса.

В 2010 году под председательством Верховного комиссара международные организации, входящие в Группу по проблемам глобальной миграции, приняли историческое заявление, в котором была выражена глубокая озабоченность по поводу прав международных мигрантов, находящихся в нерегулярной ситуации. В заявлении отмечалось, что нерегулярные мигранты более всего подвержены дискриминации, изоляции, эксплуатации и ненадлежащему обращению на всех стадиях процесса миграции. Группа по проблемам глобальной миграции призывает государства пересмотреть положение мигрантов в нерегулярной ситуации в рамках своих законодательств и обеспечить соответствие законов и норм международным стандартам в области прав человека.

Институты Европейского Союза вносят важный вклад в развитие миграционной политики. Явным свидетельством прогресса является то, что несколько лет назад Европейский Союз внес изменение в терминологию, назвав мигрантов «нерегулярными», а не «нелегальными». Это соответствует резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, согласно которой всем заинтересованным сторонам рекомендуется избегать использования термина «нелегальные» для описания мигрантов в нерегулярной ситуации, чтобы подчеркнуть тот факт, что все мигранты являются людьми и обладают правами человека, и избежать ассоциаций с преступностью.

Однако трудности выходят за рамки простой терминологии. Даже при некоторых различиях между государствами, в политике в области миграции по-прежнему доминирует подход, основанный на безопасности, а общественные дискуссии по проблемам нерегулярной миграции в большинстве своем сосредоточены вокруг вопросов риска и контроля границ, угрозы безопасности и проблемы выселения. Это серьезным образом влияет на права мигрантов, находящихся в нерегулярной ситуации. Позвольте мне подробнее остановиться на наиболее значимых аспектах.

Содержание под стражей
Одной из основных проблем в области прав человека, с которой сталкиваются нерегулярные мигранты, является содержание под стражей. В некоторых государствах административные аресты лишены необходимого юридического контроля и гарантии соблюдения процедур. Например, недавние решения европейских судов демонстрируют, что условия содержания под стражей в Греции дошли до уровня нечеловеческого и унизительного обращения.

Согласно международным законам в области прав человека, а также учитывая сильное воздействие на человека содержания под стражей, лишение свободы в каждом случае должно быть крайней мерой и результатом решения по каждому индивидуальному случаю. Заключение под стражу детей или представителей уязвимых групп, таких как женщин и инвалидов, должно быть недопустимо.

В начале этого года УВКПЧ и УВКБ организовали «круглый стол» по вопросу мер, альтернативных содержанию мигрантов под стражей. В нашем совместном докладе мы установили, что нет практических доказательств того, что заключение под стражу препятствует нерегулярной миграции, и выразили свое убеждение в  необходимости применения альтернативных мер.

Криминализация
Второй ключевой проблемой является криминализация мигрантов. В нынешней обстановке экономического кризиса все мигранты в целом и нерегулярные мигранты в частности рискуют не только стать объектом агрессии средств массовой информации и некоторых политических деятелей, но также оказаться жертвой репрессивных стратегий, которые лишь усиливают их социальную изоляцию и усугубляют уже существующие проблемы. Такие стратегии включают в себя:

·         признание нерегулярного въезда и пребывания в стране уголовным преступлением,

·         принуждение специалистов в области здравоохранения и образования, а также сотрудников социальных служб сообщать миграционным властям о нерегулярных мигрантах, иногда под угрозой наказания за отказ делать это.

Как неоднократно заявляли Верховный комиссар по правам человека и другие учреждения ООН по правам человека, пересечение границы или пребывание в стране без законного разрешения даже при самом строгом подходе должно рассматриваться как административное нарушение. Проще говоря, нерегулярная миграция не является преступлением. Не следует поощрять нарушения миграционного закона, но в тех случаях, когда это происходит, реакция государства должна быть надлежащей и соответствовать обязательствам данного государства в рамках международного законодательства в области прав человека.

Режимы криминализации оказывают несоразмерно негативное влияние на права и благополучие мигрантов, которые становятся жертвами таких режимов. Более того, принуждая оказывающих помощь специалистов, таких как работников в сфере здравоохранения, социальных работников или учителей, сообщать о нерегулярных мигрантах, государства не только лишают последних доступа к этим важнейшим услугам, но и подрывают нравственность соответствующих профессий. Более того, такие жесткие режимы в большинстве случаев не достигают своей цели, то есть не препятствуют, а наоборот создают дальнейшие общественные угрозы. Например, в области здравоохранения эксперты сходятся во мнении, что гораздо разумнее позволять мигрантам проходить диагностику на ранней стадии и предоставлять доступ к последующим услугам, нежели лишать их такой возможности.

Поэтому, воспользовавшись данной возможностью, я бы хотела призвать все государства, как в Европе, так и в других регионах мира, обеспечить, чтобы нерегулярный въезд мигрантов и их пребывание в стране не являлись причинами уголовного наказания, а также отменить положения уголовного кодекса, согласно которым это возможно.

Доступ к экономическим, социальным и культурным правам и права ребенка
Вышеупомянутая проблема тесным образом связана с третьей проблемой, а именно вопросом доступа нерегулярных мигрантов к экономическим, социальным и культурным правам. Государства обладают суверенным правом охранять свои границы, проводить правовые различия между гражданами и негражданами, а также между людьми с разным юридическим статусом. Несмотря на существующие расхождения в системах государств-участников ЕС, в некоторых случаях ограничения и различное отношение являются чрезмерными. Об этом говорится в новом исследовании Агентства по основным правам по вопросу доступа к здравоохранению, которое ориентируется на Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам. Комитетом было установлено, что обязанность соблюдать право на здоровье не позволяет государствам запрещать или ограничивать равный доступ мигрантов к профилактическим, лечебным и паллиативным медицинским услугам.

В частности, нельзя отказывать детям в правах, гарантированных им Конвенцией о правах ребенка, лишь на основании их (или их родителей) юридического статуса. В первую очередь, необходимо учитывать интересы ребенка, а не другие потребности. В июле правовой коллоквиум, организованный в Барселоне региональным представительством УВКПЧ в Европе, собрал авторитетных европейских судей с целью обсуждения особых проблем, касающихся наилучших интересов детей в случаях детей-мигрантов, как без сопровождения, так и с сопровождением. Барселонский коллоквиум показал, что в разных частях Европы практикуются различные подходы, а также различается роль законодательства как основного гаранта прав. Участники конференции могут ознакомиться с предварительными результатами работы этого коллоквиума.

Взаимосвязь между регулярной и нерегулярной миграцией
Четвертая проблема, возможно, является самой трудной, поскольку потребует фактических изменений в общеевропейской политике в области миграции. А именно, хотя государства на законном основании могут проводить различия между регулярными и нерегулярными мигрантами, абсолютное деление политики на политику в отношении «хороших» регулярных мигрантов и политику в отношении «плохих» нерегулярных мигрантов оторвано от реальности.

Исследование показывает, что многие из нерегулярных мигрантов когда-то находились в регулярной ситуации, а остальные в большинстве своем либо пытались, либо, в крайнем случае, хотели бы оказаться в регулярной ситуации. Некоторые осознанно превышают срок пребывания, не имея достаточных возможностей для продления законного пребывания. Другие попадают в нерегулярную ситуацию из-за бюрократических препятствий или рискуют оказаться в нерегулярной ситуации из-за эксплуатации со стороны своих законных работодателей. Таков, например, случай многих рабочих-строителей из Восточной Европы, которые получают доступ к регулярной работе в государствах-членах ЕС посредством законно функционирующих, но часто эксплуатирующих агентств. Еще один пример – это трудящиеся-мигранты, занятые в качестве домашней прислуги, привязанные к единственному работодателю своим разрешением на работу. Покинув своих работодателей, такие рабочие оказываются в нерегулярной ситуации.

Поэтому государства должны создать такие условия для потенциальных мигрантов, которые бы способствовали их регулярному статусу. Они должны обеспечить регулярным мигрантам эффективную защиту от эксплуатации и предотвратить их переход в статус нерегулярных. Кроме того, как это уже происходит в некоторых государствах-членах ЕС, должна проводиться политика регуляризации мигрантов, то есть создаваться условия, при которых оказавшиеся в нерегулярной ситуации мигранты могли бы сделать свое пребывание регулярным.

Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов
Мое Заявление не будет полным без упоминания явно недостаточного числа государств-участников ЕС, ратифицировавших Международную конвенцию о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей. Эту конвенцию иногда высмеивают, говоря, что в ней сформулировано то, что «направляющие страны» Южного полушария желали бы навязать «принимающим странам» Северного полушария. Это дезинформация и заблуждение. Конвенция является неотъемлемой частью международного законодательства в области прав человека, которое ООН разрабатывало на протяжении десятилетий.

Доводы против ратификации, звучавшие в начале 1990-х годов, когда политика ЕС в области миграции главным образом заключалась в сотрудничестве полиции по вопросам контроля границ, очевидно устарели. Я призываю ЕС и входящие в него государства вновь обдумать этот вопрос. Ратификация этого международного инструмента станет ясным подтверждением ваших намерений защищать и продвигать права всех мигрантов на территории своих стран. Многие не входящие в ЕС страны, не ратифицировавшие Конвенцию, ожидают шагов со стороны ЕС в качестве руководства к дальнейшим действиям по этому ключевому вопросу глобальной программы в области прав человека.

Хотя международное законодательство в области прав человека защищает права всех мигрантов независимо от их юридического статуса, Конвенция признаёт, что законное пребывание в стране является важным способом добиться большей защиты своих прав. Поэтому Конвенция призывает государства к совместной работе для предотвращения и искоренения нерегулярной миграции. В статье 69 содержится призыв к государствам-участникам обдумать, как сделать миграцию регулярной, в частности принимая во внимание обстоятельства въезда мигрантов в страну и срок их пребывания, а также его или её семейное положение в принимающей стране. Комитет по защите прав трудящихся-мигрантов недавно провел День общей дискуссии, посвященный вопросу прав нерегулярных трудящихся-мигрантов и членов их семей, который позволит выработать Общее замечание по этому важнейшему вопросу.

Дамы и господа,

В заключение мне бы хотелось от имени УВКПЧ выразить одобрение нашему очень продуктивному сотрудничеству с Агентством ЕС по основным правам в области прав человека в контексте миграции, а также по многим другим вопросам прав человека. Я убеждена, что вместе с Агентством по основным правам, а также при сотрудничестве с целым рядом институтов ЕС и странами-членами ЕС мы можем совместными усилиями добиться успеха в решении сложных проблем на пути к обеспечению достоинства и прав нерегулярных мигрантов, что по-прежнему остается одной из первоочередных задач нашего времени.

Благодарю.