Специальный докладчик Организации Объединенных Наций по вопросам меньшинств, Фернан де Варен Посещение Кыргызстана, 6-17 декабря 2019 года

Заявление по итогам миссии

В период с 6 по 17 декабря 2019 года по приглашению Правительства Кыргызской Республики я осуществлял миссию с целью проведения оценки существующего положения меньшинств в Республике. Я встречался с представителями исполнительной, законодательной и судебной ветвей власти, целым рядом должностных лиц министерств и ведомств, правозащитниками, представителями международных организаций, научных кругов, организаций гражданского общества, меньшинств и многими другими субъектами в различных регионах страны. Хотел бы выразить свою искреннюю благодарность Правительству Кыргызстана за приглашение осуществить эту миссию, а также сотрудникам Министерства иностранных дел за их поддержку и ценное сотрудничество.

1. Введение

Прежде всего, позвольте отметить, что я не являюсь сотрудником Организации Объединенных Наций, а занимаю почетную должность. Будучи независимым экспертом и подчиняясь непосредственно Совету по правам человека Организации Объединенных Наций и Генеральной Ассамблее, я использую свои профессиональные знания и опыт с целью оказания беспристрастной помощи.

Целью моего визита являлось выявление, в духе сотрудничества и конструктивного диалога, передовой практики и возможных препятствий в деле поощрения и защиты прав человека лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам в Кыргызстане, в соответствии с моим мандатом Специального докладчика по вопросам меньшинств. В частности, цель этой миссии заключалась в том, чтобы предложить возможные пути устранения существующих упущений и пробелов, а также определить пути повышения эффективности выполнения Кыргызстаном международных обязательств в области прав человека меньшинств.

Поэтому общая цель визита заключалась в том, чтобы более подробно ознакомиться с действующим законодательством, политикой и практикой в области защиты и поощрения прав лиц, принадлежащих к национальным, этническим, религиозным или языковым меньшинствам. Я стремился рассмотреть все аспекты, касающиеся меньшинств, в таких имеющих особое значение областях, как равенство и недискриминация, образование, использование языков меньшинств, в том числе языка жестов, эффективное участие и представленность в общественной жизни, права религиозных меньшинств и меры, направленные на пресечение враждебных, ненавистнических высказываний и борьбу с подстрекательством к межэтнической и религиозной ненависти.

Как я неоднократно отмечал в ходе предыдущих страновых миссий и деятельности, осуществляемой в рамках мандата, под меньшинствами следует понимать в широком и объективном смысле языковую, религиозную или этническую группу людей, численность которой составляет менее половины населения страны. Это понятие не имеет негативного оттенка, не зависит от официального признания, региональной или иных форм автономии и никоим образом не предусматривает какого-либо доминирования, подчиненности или социально-экономического статуса.

Сегодня я представлю лишь свои предварительные замечания и рекомендации по некоторым основным вопросам. Они будут более подробно рассмотрены в заключительном докладе после того, как я полностью изучу материалы и документы, собранные в ходе визита. Я представлю свой заключительный доклад Совету ООН по правам человека в Женеве в марте 2021 года.

2. Краткая информация

Кыргызстан - красивая горная страна, расположенная в Центральной Азии. Будучи светской парламентской демократией, насчитывающей более 6 миллионов человек, она претерпела глубокие демографические изменения в своем этническом составе с момента обретения независимости в 1991 году, при этом процент этнических кыргызов вырос примерно с 50% в 1979 году до 73,3% в 2018 году, а процент других этнических групп, таких как русские, украинцы, немцы и татары, снизился с 35% до менее 5%. На 2018 год основными этническими группами являются узбеки - 14,6%, русские - 5,6%. Другими более мелкими группами являются дунгане, уйгуры, мугаты (также известные как люли) и другие малочисленные меньшинства. Большинство узбеков живет на юге.

Кыргызстан является государством-участником почти всех основных договоров в области прав человека, за исключением Конвенции для защиты всех лиц от насильственных исчезновений. Конвенция о правах инвалидов была ратифицирована последней на данный момент - 17 мая 2019 года. В целом Республика имеет положительный опыт взаимодействия с международными правозащитными учреждениями и механизмами, включая мандатариев специальных процедур.

3. Защита прав человека

Конституция Кыргызстана содержит ряд положений о правах человека, включая статью 16 Конституции, которая гарантирует право на равенство и право не подвергаться дискриминации по признаку пола, расы, языка, инвалидности, этнической принадлежности, вероисповедания, возраста, политических или иных убеждений, образования, происхождения, имущественного или иного положения, а также других обстоятельств. До внесения поправок в статью 6 Конституции 2016 года также предусматривала, что «положения международных договоров по правам человека имеют прямое действие и приоритет по отношению к положениям других международных договоров». Изменения, внесенные в 2016 году, исключают данное положение, что, по сути, означает отмену приоритета международных обязательств в области прав человека по отношению к другим международным договорам и их прямое применение во внутреннем законодательстве.

В качестве положительного момента следует отметить, что Кыргызстан разработал План действий в области прав человека на 2019-2021 годы на основе некоторых рекомендаций международных правозащитных механизмов, в который включен специальный раздел, посвященный вопросам меньшинств. Хотя данный позитивный шаг Кыргызстана заслуживает высокой оценки, следует отметить, что он в большей степени связан с информационно-просветительской деятельностью, такой как борьба с расовой дискриминацией и нетерпимостью, предусмотренной в Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, и непосредственно не затрагивает такие вопросы, как образование на языках меньшинств или недостаточная представленность меньшинств в большинстве сфер общественной жизни.

В связи с этим сохраняется ряд пробелов и упущений, в том числе отсутствие всеобъемлющего законодательства в области прав человека, и особенно антидискриминационного законодательства, необходимого для обеспечения закрепленных в Конституции прав человека, наряду с отсутствием в статье 16 Конституции запрета дискриминации по религиозному признаку, в отношении которых другие правозащитные механизмы ООН ранее выражали серьезную озабоченность. В 2014 году Комитет по правам человека, Комитет по экономическим, социальным и культурным правам в 2015 году и совсем недавно, в 2018 году Комитет по ликвидации расовой дискриминации (КЛРД) призвали правительство Кыргызстана принять всеобъемлющее антидискриминационное законодательство, в котором будут учитываться все запрещенные основания дискриминации и будут даны определения прямой и косвенной дискриминации. Несмотря на то, что антидискриминационные положения включены в Уголовный и Трудовой кодексы, в других ключевых областях, таких как образование и здравоохранение, таких положений не существует. Упущения такого рода могут иметь особое значение для меньшинств, которые могут подвергнуться дискриминационному обращению или оказаться в особо уязвимом или маргинальном положении.

Аппарат Омбудсмена Кыргызской Республики (Акыйкатчы) принимает жалобы по фактам нарушения прав человека и получил ряд жалоб от представителей меньшинств с сообщениями о жестоком обращении со стороны милиции, дискриминации в процессе предоставления государственных услуг, враждебных высказываниях и преступлениях на почве ненависти, а также по вопросу регистрации религиозных организаций. Несмотря на важное значение осуществляемой Омбудсменом деятельности, его Аппарат сталкивается с проблемами в части людских и финансовых ресурсов, а его институциональное положение представляется уязвимым в силу конкретных положений, содержащихся в Законе «Об Омбудсмене Кыргызской Республики», и в частности статьи 7 Закона, предусматривающей «досрочное прекращение полномочий Омбудсмена» в случае неодобрения Парламентом (Жогорку Кенешем) доклада Омбудсмена о положении в области прав человека в стране.  

Я разделяю озабоченность, выраженную другими механизмами ООН в отношении того, что Аппарат Омбудсмена пока не соответствует Парижским принципам в отношении статуса национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека, а также в связи с незначительным числом жалоб на дискриминацию по признаку религии, языка или этнической принадлежности, представленных Омбудсмену. Я рекомендую принять законодательство с целью приведения Аппарата Омбудсмена в соответствие с Парижскими принципами, в связи с чем Правительству Кыргызской Республики необходимо принять эффективные меры по повышению осведомленности о деятельности Аппарата Омбудсмена и о доступном для меньшинств механизме подачи жалоб на дискриминацию по этническому, религиозному или языковому признаку. Следует также обеспечить Аппарат Омбудсмена необходимыми ресурсами для выполнения им своих функций.

Я должен также отметить, что за прошедшие годы механизмы ООН в области мониторинга выявили ряд вопросов, которые продолжают вызывать озабоченность и в настоящее время, среди них следует отметить:

- снижение уровня участия и представленности меньшинств в общественной жизни, в том числе на выборных должностях;
- постоянно снижающийся уровень занятости на государственной службе страны, в том числе в правоохранительных и судебных органах, что иногда связано с увольнением представителей узбекского меньшинства;
- в значительной мере неиспользование в средствах массовой информации языков меньшинств,  за исключением русского языка;
- сокращение использования языков меньшинств в образовании, в том числе в качестве средства обучения;
- непрекращающееся поступление заявлений о применении пыток и жестоком обращении в отношении представителей некоторых меньшинств, в первую очередь узбеков;
- принудительные выселения, захват или уничтожение собственности меньшинств, особенно в результате конфликта 2010 года (о чем говорится ниже в настоящем заявлении).

Существуют и другие вопросы, о которых следует упомянуть, такие как поправки к Закону «О гражданстве Кыргызской Республики», которые предусматривают возможность утраты лицами кыргызского гражданства вследствие прохождения за пределами Кыргызской Республики подготовки, направленной на приобретение умений и навыков совершения террористического или экстремистского преступления; участия в вооруженных конфликтах или военных действиях на территории иностранного государства. 

Следует особо отметить, что представители меньшинств в Кыргызстане часто выражали озабоченность в связи с неравным обращением и дискриминацией, в частности, в отношении доступа к образованию на родном языке, занятости и получения должностей на государственной службе и в государственном секторе, доступа к правосудию, а также ограничений свободы слова, собраний и ассоциации, которые можно назвать дискриминационными.

4. Безгражданство и меньшинства в Кыргызстане

Во всем мире безгражданство является, главным образом, проблемой меньшинств, поскольку более 75% из 10 миллионов насчитывающихся в мире лиц без гражданства принадлежат к группам меньшинств. В 2019 году Кыргызстан стал первой страной, фактически разрешившей все известные случаи безгражданства в стране. Конкретные шаги, предпринятые Правительством для искоренения безгражданства, включают проводимую Государственной регистрационной службой разъяснительно-информационную работу с населением с целью обеспечения всеобщего доступа к гражданской регистрации и получению официальных документов в Кыргызской Республике, а также политику автоматического предоставления гражданства всем детям, родившимся в стране, которые в противном случае являлись бы лицами без гражданства. В партнерстве с гражданским обществом Государственная регистрационная служба организовала общенациональную кампанию, в результате которой было выявлено 79 000 человек, которым были выданы удостоверения личности, и в частности кампанию, ориентированную на меньшинство мугатов, которые традиционно могли не иметь удостоверений личности или даже свидетельств о рождении. Организации гражданского общества участвовали в реализации этих инициатив, в частности, организация  «Юристы Ферганской долины без границ» и ее директор Азизбек Ашуров, который в октябре 2019 года получил премию Нансена за свой вклад.

Поэтому кыргызстанцы в этой области являются ярким примером положительного опыта по ликвидации безгражданства, что особенно важно в свете серьезных последствий безгражданства для миллионов меньшинств в других регионах.

5. Образование

В Кыргызстане школьное образование включает начальное образование (1-4 классы), основное общее образование (5-9 классы) и среднее общее образование (10-11 классы). Начальное и основное общее образование являются обязательными, также предоставляется одногодичное дошкольное образование.
В Кыргызстане обеспечивается обязательное изучение кыргызского государственного языка. Также предполагается издавать школьные пособия и учебники на четырех языках: кыргызском, русском, узбекском и таджикском.
По данным Министерства образования и науки, в стране насчитывается 2 262 учебных заведений начального, основного общего и среднего общего образования, в которых обучается в общей сложности 1 222 661 человек. 462 из них расположены в городах, а 1 796 - в сельской местности. Из них 2 148 являются государственными учебными заведениями и 114 частными.

В 16 889 государственных школах языками обучения являются четыре языка (кыргызский, русский, узбекский, таджикский), три из которых являются языками меньшинств: русский язык - язык обучения в 226 школах, узбекский язык - в 33 школах и таджикский - в 3 школах. Данные продольного анализа за 2013/14-2017/18 учебный год свидетельствуют о резком сокращении числа узбекских школ (с 65 до 33), в то время как число русских школ увеличилось, а число школ с таджикским языком обучения остается неизменным на протяжении всего отчетного периода. Примечательно, что, несмотря на то, что узбекская община является второй по величине в стране и более многочисленной, чем русское меньшинство, использование узбекского языка в образовании в значительной мере недопредставлено.

Что касается среднего профессионального образования, то из 91 877 учащихся, обучавшихся в 145 учебных заведениях в 2017/18 учебном году, 79 155 являлись этническими кыргызами.

В стране функционирует 1 390 дошкольных учреждений, охватывающих 187 078 детей, из них 99 678 получают обучение на кыргызском языке, 86 511 - на русском,  878 - на узбекском и 11 - на других языках.

Одним из ключевых приоритетных направлений Стратегии развития образования в Кыргызской Республике на 2012-2020 годы является развитие поликультурного и многоязычного образования, в рамках которого обучение учащихся ведется на более чем двух языках. Согласно данным Правительства, многоязычное образование предоставляется в более чем 80 школах на всей территории страны, а также в 60 детских садах и 5 высших учебных заведениях. Существуют также пилотные программы многоязычного образования, которые осуществляются при поддержке международных организаций, например, Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе.
Несмотря на то, что статья 10 Конституции гарантирует представителям всех этносов, образующих народ Кыргызстана, право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития, на практике меньшинства сталкиваются с серьезными трудностями в получении качественного образования на своем родном языке. Государственный кыргызский и официальный русский языки постепенно заменили языки меньшинств в системе государственного образования (профессионально-техническое или университетское образование на языках меньшинств отсутствует, за исключением нескольких курсов, ограничивающихся изучением языков нерусских меньшинств). До событий 2010 года существовали два кыргызских университета, преподававших курсы на узбекском языке, а именно Кыргызско-Узбекский университет в г. Ош и Университет дружбы народов в г. Джалал-Абад. В первом из них проводят курсы только на кыргызском и русском языках, в то время как второй был закрыт.

Количество школ с преподаванием на языках меньшинств значительно сократилось либо из-за отсутствия финансирования и квалифицированных преподавателей языков меньшинств, либо из-за того, что некоторые из этих школ перевели обучение на официальный русский язык или чаще всего на государственный кыргызский язык. Кроме того, многие родители из числа меньшинств предпочитают направлять своих детей в школы с кыргызским и русским языком обучения, чтобы обеспечить их дальнейшее образование, поскольку в университетах преподавание ведется только на кыргызском или русском языках, а также чтобы обеспечить возможность их трудоустройства после окончания школы либо в Кыргызстане, либо за рубежом, особенно в России.

В настоящее время отсутствует образование на ряде языков меньшинств, главным образом из-за отсутствия государственной поддержки и подготовленного преподавательского состава, а также учебных материалов и учебников, что, как представляется, противоречит гарантиям, содержащимся в статье 10 Конституции.
Например, дети курдского меньшинства не получают школьного образования на родном языке, в то время как уйгуры получили разрешение Министерства образования и науки на осуществление программ по преподаванию уйгурского языка в трех школах Чуйской и Ошской областей. Эта задача пока не выполнена, поскольку правительство не предоставило никаких финансовых средств, а община уйгурского меньшинства не располагает финансовыми средствами для ее решения.

Что касается меньшинства дунган, то в Чуйской области насчитывается 10 школ и 1 школа в г. Ош, где на изучение дунганского языка отведен всего 1 час в неделю. Также, согласно информации, предоставленной Специальному докладчику, каждый год представители дунганского меньшинства вынуждены направлять письма в Министерство образования и науки и членам парламента с тем, чтобы обеспечить продолжение изучения родного языка и сохранить в программе обучения отведенный на эти цели 1 час в неделю. Что касается учебников дунганского языка, то сообщалось, что за последние пять лет был осуществлен лишь один проект, в рамках которого была обеспечена публикация 7 000 учебников в результате получения Ассоциацией дунган Кыргызстана правительственного гранта на конкурсной основе.

Кроме того, после 2015 года была отменена возможность использования узбекского языка на национальных выпускных экзаменах в средних школах, сдача которых обеспечивает доступ к высшему образованию. С того времени экзамены можно сдавать только на кыргызском и русском языках. Комитет ООН по ликвидации всех форм расовой дискриминации рассматривает отмену сдачи вступительных экзаменов в университеты на узбекском языке как потенциально дискриминационную меру для детей, обучение которых частично проводилось на узбекском языке.

Вместе с тем язык обучения является не единственным вопросом, вызывающим озабоченность у меньшинств. Еще один барьер связан с одной из общин мугатов в Ошской области, которые сообщили мне, что для более 800 учащихся существует только одна школа. Построенная в 1970-х годах школа предназначена  для 180 учащихся, сегодня около 600 учащихся общины входят в общий численный состав примерно 800 учащихся, что означает обучение в четыре смены по 200 учащихся в каждой и по три или четыре урока продолжительностью 45 минут в день. Другой группе детей приходилось преодолевать значительные расстояния, чтобы получить хоть какое-то образование. Несмотря на неоднократные обращения в Министерство образования, к местным чиновникам и в государственные органы Ошской области, включая самые последние в 2017 и 2018 годах, четких ответов получено не было, в результате чего складывается представление, что обращение с детьми-мугатами по сравнению с другими детьми в плане доступа к образованию является дискриминационным. Такая практика приводит к низкому уровню образования, нищете, неспособности получить необходимую квалификацию, чтобы соответствовать требованиям трудоустройства во многих областях, а также складывается ситуация, когда дети становятся уязвимыми и лишены возможности равноправного участия во многих сферах жизни общества.

В 2017 году в рамках моего мандата был подготовлен документ под названием «Языковые права языковых меньшинств: практическое руководство», в котором рассматривается, среди прочего, воздействие международных прав человека, таких как недискриминация. Это означает, что в областях государственного образования и использования языка меньшинств, где «существует достаточно высокий количественный спрос, государственные образовательные услуги должны предоставляться на языке меньшинства - в должной степени и на соответствующе пропорционально основе. Это включает все уровни государственного образования от детского сада до университета. Если недостаточный спрос, невысокая концентрация носителей языка меньшинств или наличие других факторов делают предоставление образовательных услуг на языке меньшинства неосуществимым, государственные органы должны, насколько это возможно, хотя бы обеспечить преподавание языка меньшинства. Также, все дети должны иметь возможность изучать официальный язык (языки)».

В соответствии с рекомендациями данного руководства Кыргызстану следует обеспечить, чтобы его политика, касающаяся использования языка в процессе образования, не допускала прямой или косвенной дискриминации. В частности, это означает, что следует увеличить количество школ, использующих узбекский язык в качестве языка обучения, и обеспечить надлежащие, пропорциональные бюджетные ресурсы для предоставления качественного образования на родном языке, одновременно обеспечивая эффективное преподавание кыргызского языка как второго языка, а также восстановить систему сдачи  вступительных экзаменов в университет на узбекском языке.

6. Общество глухих и использование языка жестов (сурдоперевод)

Глухие или слабослышащие люди, а также члены их семей и другие лица, использующие язык жестов для общения, пользуются полноценным языком. Поскольку они составляют менее половины населения страны, они являются представителями языкового меньшинства, подпадающего под действие моего мандата в качестве Специального докладчика ООН по вопросам меньшинств.

В Кыргызстане существуют две школы для глухих и одна для слабослышащих, которые предоставляли обучение 759 учащимся в 2017/18 учебном году. К сожалению, язык жестов не всегда используется в качестве средства обучения или преподавания в этих школах. Вместо этого учащиеся, как правило, обучаются чтению по губам и артикуляции.
Похоже, в процессе предоставления большинства государственных услуг, когда существует необходимость использования языка жестов, обращаются к общественному объединению «Кыргызское общество слепых и глухих», которое предоставляет сурдопереводчиков, в том числе для судебных разбирательств. Хотя я получил положительные отзывы о его работе, ощущается нехватка квалифицированных преподавателей языка жестов, а «Кыргызское общество слепых и глухих» имеет в своем списке только четырех сурдопереводчиков, все они находятся в Бишкеке.

Среди позитивных моментов можно отметить, что язык жестов признается и защищается законодательством Кыргызской Республики. Статья 3 Закона «О правах и гарантиях лиц с ограниченными возможностями здоровья» от 2008 года предусматривает, что государство обязано обеспечить услуги по сурдопереводу в сфере образования и здравоохранения, в ходе судебных разбирательств, при предоставлении государственных и муниципальных услуг, а также в  случаях, необходимых для защиты прав лиц с ограниченными возможностями здоровья (статья 3).

Согласно закону государство обязано ежегодно подготавливать сурдопереводчиков, сурдопедагогов, дефектологов и логопедов, а также обеспечить использование сурдоперевода в средствах массовой информации.
Однако в больницах и других медицинских учреждениях отсутствует государственная программа предоставления сурдоперевода, и глухие люди вынуждены приходить на прием к врачу либо с собственным переводчиком, либо в сопровождении родственников, которые могут помочь им общаться с медицинским персоналом. Насколько я понимаю, это относится к большинству государственных услуг, за исключением системы образования и судебных разбирательств. В этой связи необходимо усилить поддержку со стороны Правительства посредством адекватного государственного финансирования и участия в обеспечении сурдоперевода, а также в разработке и осуществлении программ подготовки сурдопереводчиков путем создания специальных факультетов в университетах.

В настоящее время средства массовой информации предоставляют лишь незначительный объем информации на языке жестов на разовой основе в случае поддержки со стороны международных доноров, в то время как вопрос о предоставлении государственной финансовой поддержки на цели разработки приложения для мобильных телефонов и функционирование центра дистанционной технической поддержки все еще находится на стадии рассмотрения. Наконец, Правительству Кыргызстана необходимо предоставить дополнительную поддержку глухим людям в сфере занятости путем создания рабочих мест и проведения тендеров.

7. Права человека религиозных меньшинств

В целом религиозным меньшинствам предоставлены гарантии в области прав человека в части свободы религии и недискриминации по признаку религиозной принадлежности, хотя в этой области существует несколько аспектов, вызывающих озабоченность.

Закон  Кыргызской Республики «О свободе вероисповедания и религиозных  организациях» 2009 года содержит несколько рестриктивных положений, которые могут ограничивать деятельность религиозных организаций в стране. Согласно этому закону для регистрации в государственных органах власти религиозные организации должны предоставить список из двухсот учредителей. Заявление о регистрации должно быть подано в Государственную комиссию по делам религий, которая принимает решение о том, будет ли организация функционировать в качестве религиозной организации. Вместе с заявлением в Государственную комиссию по делам религии необходимо представить большой перечень документов, включая одобрение (согласие) соответствующих органов местного самоуправления (в соответствии с Законом «О местном самоуправлении» 2011 года), местных органов прокуратуры и местных органов национальной безопасности. Если религиозная организация выражает желание зарегистрироваться в качестве юридического лица, то ей следует также подать заявление в Министерство юстиции.

Были получены сообщения о противодействии регистрации религиозных организаций, представляющих малочисленные религиозные меньшинства в Кыргызстане, таких как бахаизм, протестантство, Ахмадийская мусульманская община, свидетели Иеговы, тенгрианство и зороастризм, а также в некоторых случаях об использовании органами местного самоуправления положений Закона 2005 года «О противодействии экстремистской деятельности» в процессе проведения оценки деятельности этих организаций, результаты которой представляются на рассмотрение Государственной комиссии по делам религии для принятия окончательного решения.

Свидетели Иеговы зарегистрированы в Кыргызстане с 1998 года. Однако после принятия в 2009 году Закона «О свободе вероисповедания и религиозных организациях в Кыргызской Республике» им не удалось зарегистрировать ни одно из своих новых отделений в городах и селах. В Нарынской, Ошской, Джалал-Абадской и Баткенской областях вопрос о регистрации находится на стадии рассмотрения. В 2019 году Комитет ООН по правам человека вынес решение (CCPR/C/125/D/2312/2013) с выводом о том, что отказ в регистрации организации в г. Баткен является дискриминационным и нарушает право на свободу религии и свободу ассоциации. Он также отметил, что требование, касающееся подачи списка из 200 учредителей является нарушением Пакта и Конституции, и налагает на заявителей чрезмерно большое и произвольное бюрократическое и финансовое бремя, в то время как оно, как утверждается, предназначено для того, чтобы не допустить получение регистрации малочисленными религиозными организациями.

В настоящее время в Государственной комиссии по делам религии зарегистрировано в общей сложности 3 320 религиозных организаций, из которых 2 902 исламских организаций, 404 христианских, 12 бахаистских, 1 еврейская и 1 буддийская организация. Из них 392 являются юридическими лицами, зарегистрированными в Министерстве юстиции.

Мне предоставили информацию о том, что в настоящее время Аппарат Омбудсмена рассматривает дело о регистрации организации «Свидетелей Иеговы» в Баткенской области.

Кроме того, Закон «О свободе вероисповедания и религиозных организациях» 2009 года содержит расплывчатое определение понятия «прозелитизм», квалифицируя его как «стремление обратить в  свою  религию  последователей других вероучений», а также запрещает распространение литературы,  печатных, аудио видеоматериалов религиозного характера в общественных местах, обход квартир, детских учреждений, школ и высших учебных заведений.

Недавно Государственная комиссия по делам религий предложила поправки к Закону «О свободе вероисповедания и религиозных организациях», предусматривающие дальнейшие ограничения распространения религиозных убеждений путем подомового обхода, а также требование о том, чтобы все 200 учредителей религиозной организации были жителями региона (области), в котором расположена организация.

Мне предоставили информацию о запугивании и нападениях на представителей религиозных меньшинств, особенно протестантов баптистов и Свидетелей Иеговы, но в целом эти явления, как представляется, являются лишь отдельными случаями.

В ходе визита мне также сообщили о трудностях, с которыми сталкиваются меньшинства в связи с захоронением родственников в своих районах. Обеспокоенность вызывает нехватка кладбищ, отсутствие четких рамок для разграничения секторов захоронения на территории кладбищ и негативные настроения населения по отношению к религиозным меньшинствам, и особенно тем, кто принял другую веру. Поступили сообщения о случаях, когда местные общины не допускали захоронения на кладбище лиц определенного этнического происхождения, перешедших в другую религию, и члены их семей были вынуждены проехать сотни километров, чтобы найти для своих родственников место захоронения. В других случаях тела погибших родственников были эксгумированы под давлением местных общин и отправлены на другое кладбище.

8. Участие меньшинств в политической жизни и их представленность в общественной жизни

Участие меньшинств в общественной жизни Кыргызстана крайне ограничено по сравнению с долей их представленности по отношению ко всему населению страны. В Парламенте (Жогорку Кенеше) 90% депутатов составляют этнические кыргызы и 5% русские. Дунгане представлены 2 членами парламента, а меньшинства казахов, татаров и уйгуров 1 членом парламента каждое. Несмотря на то, что узбеки составляют более 14% населения, только 3 члена парламента являются представителями узбекского меньшинства.

Положительным моментом является тот факт, что начиная с выборов в октябре 2015 года, партийные списки формируются с учетом 15% квоты представительства этнических меньшинств в соответствии с Законом «О выборах Президента КР и депутатов ЖК КР». Правовые реформы, направленные на расширение парламентского представительства, до настоящего времени были робкими и в основном неэффективными. Несмотря на то, что вышеупомянутая квота, по крайней мере, символически, обеспечила определенную степень наглядного подтверждения в отношении небольшого числа – примерно 100 групп - меньшинств в стране, согласно полученной информации этот механизм работает не очень эффективно на практике с точки зрения обеспечения пропорциональной представленности, отражающей разнообразие страны, или эффективной формы политического участия большинства меньшинств. После регистрации в ЦИК, в партийных списках могут быть сделаны перестановки и эти кандидаты из числа меньшинств могут быть заменены кандидатами из числа меньшинств, находящихся в неблагоприятном положении, или даже на более позднем этапе, после избрания, они могут быть заменены этническими кыргызами, если уйдут в отставку.

Уровень представленности в местных советах является более высоким, особенно в районах с более высокой концентрацией меньшинств, хотя все еще характеризуется значительной недопредставленностью. Статистические данные за 2016 год показывают, что во всех органах государственной власти 93% составляли этнические кыргызы, в то время как представители меньшинств составляли только 6,2%. Согласно данным за тот же год в Министерстве внутренних дел 95,3% были этническими кыргызами и только 4,7% представителями меньшинств. В органах местного самоуправления представленность меньшинств была выше и составила 10,6%.

Согласно данным Государственной кадровой службы Кыргызской Республики, по состоянию на январь 2019 года меньшинства составляли лишь 5% от общего числа государственных служащих и 10,7% от общего числа муниципальных служащих; в том числе, этнические русские составляют 2,1% от общего числа государственных служащих и 2,5% от числа муниципальных служащих, в то время как представленность этнических узбеков на государственной службе составляла 1,2% и 5,6% в муниципальных учреждениях.

Такая непропорциональная представленность меньшинств или, точнее говоря, их почти полное исключение отчасти связано с языковым барьером как одной из основных причин низкой представленности меньшинств в общественной жизни. В 2015 году поправки к закону о государственной службе ввели требование об обязательном владении кыргызским языком для всех государственных служащих, и десятки тысяч из них должны были сдавать экзамены на знание кыргызского языка. Кроме того, в соответствии с Законом «О государственном языке Кыргызской Республики» 2004 года, государственный кыргызский язык и, «при необходимости», официальный русский язык являются языками официальных документов, издаваемых государственными органами и органами местного самоуправления.

Представленность меньшинств в правоохранительных органах также очень низкая: в 2018 году в них было всего 5,5% представителей меньшинств от общего числа сотрудников правоохранительных органов - 15 684 человек, где русские составляли 2%, узбеки - 1,6%, казахи - 0,7%. Все остальные меньшинства составляли лишь 1,2% от общего числа сотрудников правоохранительных органов. Кроме того, отсутствуют официальные данные о представленности меньшинств в органах прокуратуры и судебных органах. Наконец, меньшинства составляют лишь 3% от общего числа военнослужащих в стране. Утверждается, что одной из причин столь низкой представленности меньшинств является боязнь преследования и запугивания со стороны солдат и командиров из числа этнических кыргызов.

Что касается заявленного языкового барьера, следует отметить, что отсутствие признания использования языков меньшинств в процессе оказания государственных услуг местными должностными лицами в районах, где меньшинства составляют значительную часть населения, может считаться дискриминационным, поскольку это сказывается не только на качестве государственных услуг, таких как здравоохранение и другие услуги, и доступе к ним, но также ограничивает возможности трудоустройства для тех, кто более свободно владеет языками меньшинств. В документе «Языковые права языковых меньшинств: практическое руководство»  2017 года также указывается, что отказ от предоставления государственных услуг на языке меньшинства и связанные с этим возможности трудоустройства для тех, кто свободно владеет этими языками, может считаться нарушением запрета на дискриминацию в контексте, когда использование языков меньшинств, например, узбекского или языков других меньшинств в дополнение к русскому и кыргызскому языкам является целесообразным и оправданным.

9. Межэтнические отношения и предупреждение конфликтов

Межэтнические отношения в Кыргызстане, и особенно отношения между этническим большинством кыргызов и узбекским меньшинством в результате событий 2010 года в г. Ош, остаются неустойчивыми и напряженными. Существует несколько выявленных факторов, которые могут довести уровень межэтнической напряженности до критической точки, среди них такие как недопредставленность меньшинств, вопрос о языках меньшинств в сфере образования и предоставления государственных услуг, случаи несправедливого обращения со стороны сотрудников правоохранительных органов и в сфере предоставления государственных услуг, а также вопросы, касающиеся управления ресурсами, включая воду и землю.

Конфликт 2010 года унес жизни более 400 человек, причем более двух третей из них составляли этнические узбеки, он также привел к разрушению тысяч домов, предприятий и уничтожению собственности. Вызывает обеспокоенность в отношении мер реагирования на этот конфликт со стороны Правительства, в частности в связи с расследованиями и отправлением правосудия, касающимися серьезных нарушений, совершенных в то время. В сообщениях указывается, что рассмотрение значительного числа уголовных дел об убийствах, а также об уничтожении имущества и грабежах или хищениях приостановлено, и что правительство не осуществляет программы реабилитации жертв и их семей, в том числе детей, подвергшихся насилию и лишившихся имущества.
После событий 2010 года Правительство приняло в 2013 году Концепцию укрепления единства народа и межэтнических отношений, в которой подчеркивается приверженность всех соответствующих заинтересованных сторон в стране делу обеспечения равных прав и возможностей для всех, независимо от этнической принадлежности.

Органом, ответственным за реализацию настоящей Концепции и разработку стратегий предотвращения конфликтов, является Государственное агентство по делам местного самоуправления и межэтнических отношений (ГАМСУМО), которое также было создано в 2013 году. В рамках своего мандата и программ, касающихся мониторинга межэтнических отношений и предотвращения конфликтов, ГАМСУМО тесно взаимодействует с органами местного самоуправления в различных регионах страны.

При поддержке Организации Объединенных Наций и других субъектов ГАМСУМО создало 23 общественных приемных и 23 общественно-консультативных межэтнических совета, в функции которых входит мониторинг ситуации на местах, осуществление программной деятельности ГАМСУМО, прием жалоб и дел от местных общин и представление регулярной отчетности в Мониторинговый центр ГАМСУМО с тем, чтобы организация могла разработать рекомендации для Правительства. На национальном уровне ГАМСУМО создала также Республиканский общественно-консультативный межэтнический совет, в состав которого входят 33 представителя из различных регионов, который, однако, из-за финансовых трудностей не мог проводить заседания в течение двух лет.
В 2019 году в общественные приемные ГАМСУМО поступило 200 жалоб, по 56 из них приняты меры с целью предотвращения межэтнической напряженности и конфликтов на местах. Сообщается, что в 2019 году ГАМСУМО организовала и курировала 1011 мероприятий и акций  с целью обеспечения межэтнического согласия, в том числе учебные программы и инициативы в области местной межэтнической дипломатии. В этой деятельности ГАМСУМО сотрудничает также с Консультативным советом, представляющим меньшинства в Кыргызской Республике – Ассамблеей народа Кыргызстана.

Однако были высказаны некоторые критические замечания, касающиеся эффективности ГАМСУМО и ее общественных приемных, поскольку местное население недостаточно информировано о деятельности этой организации и о возможности подачи жалоб. Кроме того, была выражена озабоченность в отношении финансовой устойчивости этого учреждения, которое, как представляется, функционирует главным образом благодаря взносам международных доноров.

Озабоченность вызывает тот факт, что 20 из 23 общественных приемных размещены в зданиях местных органов власти, что делает их менее доступными для населения, а также  то, что тесное сотрудничество ГАМСУМО с Министерством внутренних дел, мусульманскими религиозными управлениями и Государственным комитетом национальной безопасности создает атмосферу недоверия среди общин меньшинств, которые предпочитают направлять свои дела в правозащитные организации гражданского общества и обращаться к ним за юридической помощью.

В области предотвращения и урегулирования конфликтов, а также ввиду недавних случаев межэтнической напряженности в марте-апреле 2019 года, Аппарат Омбудсмена разработал и реализовал инициативу по работе с населением с привлечением представителей меньшинств из различных регионов страны, которые выступают в качестве советников Омбудсмена и отвечают за распространение информации о его деятельности и рекомендаций. Они содействуют укреплению присутствия Аппарата Омбудсмена на местах и его действующих региональных отделений в 7 регионах (областях) страны, осуществляют мониторинг межэтнических отношений и предоставляют ценную информацию для организации мероприятий, направленных на снижение межэтнической напряженности на местах.

10. Враждебные/ненавистнические высказывания, национальное самосознание и межэтническая напряженность

Во многих случаях, особенно в процессе посещения южных регионов страны, мне была предоставлена информация о том, что мнения представителей меньшинств и выражение несогласия не выражаются активно – приглушаются - в связи с ситуацией «незавершенного дела» или «нерешенных проблем» и состояния уязвимости после событий 2010 года в г. Ош и прилегающих районах. Несмотря на многочисленные полезные и конструктивные инициативы, ряд механизмов ООН недавно выразили аналогичную высказанной мною озабоченности в отношении ГАМСУМО, Концепции укрепления единства народа и межэтнических отношений в Кыргызской Республике и других мер.
Например, КЛРД обратил внимание на усиливающиеся, по всей видимости, стереотипы и стигматизацию этнических меньшинств, в том числе узбеков, турок, уйгуров и мугатов, а также ненавистнические высказывания против них в средствах массовой информации и со стороны общественных и политических деятелей. Комитет также выразил обеспокоенность по поводу этнического профилирования этих общин, в частности узбеков, сотрудниками правоохранительных органов.  

Рамочные стратегии и политика направлены на формирование национального самосознания, которое явно не охватывает все этнические группы и может привести к возобновлению прошлых конфликтов. Он напомнил, что национальное самосознание  должно основываться на признании всех общин в стране.

Одной из наиболее важных проблем меньшинств, которая привлекла особое внимание, является дело журналиста Улугбека Бабакулова, который критиковал националистические нападения на узбеков во время событий 2010 года и общую ситуацию с узбеками. Он был обвинен в разжигании межнациональной розни по статье 299 прежнего Уголовного кодекса (статья 313 нового Уголовного кодекса, вступившего в силу в 2019 году), приговорен к 4 годам лишения свободы и уехал из страны.  

Также были другие случаи, когда диссидентские настроения, а также замечания и критика в адрес сотрудников правоохранительных органов, высказанные представителями меньшинств, преследовались или могут преследоваться в судебном порядке в соответствии с этим положением. В этой связи напоминаю Правительству Кыргызстана о его обязанности выполнить замечания Комитета ООН по правам человека от 2016 года о необходимости освобождения заключенного правозащитника Азимжана Аскарова, представителя узбекского меньшинства, который проводил мониторинг и документировал жестокие действия силовых структур во время событий 2010 года и был приговорен к пожизненному заключению за разжигание межэтнической розни. В мае 2018 года КЛРД подтвердил позицию Комитета по правам человека в части «обеспокоенности по поводу неспособности государства-участника восстановить права Азимжана Аскарова».  

Я также неоднократно слышал утверждения о том, что правительство не возбуждает дела в соответствии с ныне действующей статьей 313, когда жертвами являются представители меньшинств, а виновниками лица, принадлежащие к кыргызскому  большинству.

В целом, я получил заявления о растущем числе инцидентов, которые были охарактеризованы как притеснение, преследование или, по крайней мере, враждебная и угрожающая обстановка по отношению к организациям гражданского общества, правозащитникам и журналистам, и к тем, кто осуществляет мониторинг и предоставляет информацию о положении меньшинств. В этой связи я также согласен со своими коллегами из Комитета ООН по ликвидации всех форм расовой дискриминации в том, что Кыргызстан должен «принять эффективные меры для обеспечения того, чтобы организации гражданского общества, правозащитники и журналисты, в том числе те, которые занимаются вопросами прав этнических меньшинств, могли эффективно и без страха репрессий выполнять свою работу».

Эти и другие факторы, как представляется, означают, что журналисты из числа меньшинств и другие журналисты, которые могут писать о меньшинствах и других смежных вопросах, очень осторожно и внимательно относятся к использованию социальных сетей и скорее пассивны, чем активны, поскольку стремятся избежать риска ареста и запугивания.

По смежной теме в контексте событий 2010 года в г. Ош, Закон «О противодействии экстремистской деятельности» перечисляет 13 видов действий, рассматриваемых как экстремистская деятельность, но не дает четкого определения термина «экстремизм», что допускает субъективное толкование.

Статья 299 предыдущего Уголовного кодекса (статья 313 нового Уголовного кодекса), которая предусматривает ответственность за «возбуждение расовой, этнической, национальной, религиозной или межрегиональной вражды (розни)», в 2018 году использовалась государственными органами по 57 уголовным делам в отношении физических лиц и 80 делам в отношении организаций или групп лиц. Вновь была выражена обеспокоенность по поводу использования этого положения Уголовного кодекса государственными органами для подавления мнений диссидентского меньшинства и критики в адрес политики правительства.

Нельзя сбрасывать со счетов эти опасения и обеспокоенность. Согласно данным Верховного суда за 2016 год около 60% осужденных за экстремизм относятся к представителям меньшинств, при этом 54% из них - этнические узбеки.

11. Новый подход к гражданству

Определенная озабоченность была выражена в связи с новой концепцией гражданства, которая в настоящее время выдвигается Правительством Кыргызстана и которая, как представляется, направлена на поощрение кыргызской этнической принадлежности, а не национального гражданства всех кыргызстанцев. Новый подход, представленный в Концепции гражданской интеграции «Кыргыз жараны» («граждане Кыргызстана») Кыргызской Республики, в значительной степени касается, среди прочего, «гражданского общества путем создания равных условий и возможностей для участия кыргыз жараны в социально-экономической и социально-политической жизни, сохранения разнообразия и укрепления толерантности в обществе», но далее она отказывается от любого существенного отражения этнического состава страны, выделяя кыргызский язык и культуру, и в значительной мере оставляя без внимания языки и культуру меньшинств. Несмотря на то, что стратегические цели документа описываются как создание возможностей для стимулирования и мотивации граждан к изучению государственного языка, повышения качества его преподавания, в нем отсутствует упоминание о преподавании на языках меньшинств, а говорится только о «многоязычном образовании» и о цели создания «возможностей» для владения официальным, родным и иностранным языками.

Это наводит на мысль о том, что значение образования на языках меньшинств и их изучение может быть не просто уменьшено, но значительно сокращено или даже, возможно, отменено, что противоречит обязательствам страны в области прав человека.

12. Заключительные замечания по итогам миссии

В ходе своего двенадцатидневного визита я старался встретиться с самым широким кругом заинтересованных сторон на правительственном уровне, с представителями национальных, региональных и международных организаций, НПО, учреждений, занимающихся различными аспектами, затрагивающими меньшинства, и, что важно, с общинами меньшинств и их представителями в различных частях страны. Я встречался с высокопоставленными представителями ряда министерств и других государственных учреждений, включая Министерство иностранных дел, Министерство образования и науки, Министерство внутренних дел, Национальный статистический комитет, Государственную регистрационную службу, Государственное агентство по делам местного самоуправления и межэтнических отношений, Государственную комиссию по делам религии, Государственную кадровую службу, Аппарат Омбудсмена, Министерство труда и социального развития, Верховный суд, Министерство юстиции, Генеральную прокуратуру, Министерство здравоохранения и Координационный совет по правам человека. Я не хотел ограничивать свое посещение  столицей, поэтому я также посетил Ошскую, Джалал-Абадскую и Баткенскую области и имел возможность встретиться с представителями местных властей, организаций гражданского общества и общин меньшинств.  

Всем, с кем я встречался, хочу выразить свою признательность за их готовность участвовать в открытом диалоге для лучшего понимания и оценки положения в области прав человека меньшинств в стране.

Наряду с благодарностью Правительству за его сотрудничество до и во время миссии, я хотел бы также поблагодарить сотрудников офиса страновой группы ООН и Регионального отделения Управления Верховного Комиссара ООН по правам человека для Центральной Азии за их неоценимую поддержку.

В это заявление вошли мои предварительные замечания. Я представлю свой заключительный доклад на сессии Совета по правам человека Организации Объединенных Наций в марте 2021 года и буду рад принять предложения от всех заинтересованных лиц и организаций до сентября 2020 года.

17 декабря 2019 года
Бишкек